§ 3. Структура административно-юрисдикционного процесса

Содержание административно-юрисдикционного процесса предопределяется характером дел, разрешаемых компетентными органами. Для него присуща множественность производств и субъектов правоприменения. Эти обстоятельства обусловливают структуру административно-юрисдикционного процесса.

При характеристике структуры административно-юрис-дикционного процесса мы имеем в виду, что рассмотрение конкретного дела может закончиться не только применением санкций, но и прекращением производства по делу. С другой стороны, этот процесс продолжается при рассмотрении жалоб граждан и протестов прокуроров на постановления (решения), принятые в результате рассмотрения дел органами административной юрисдикции первой инстанции. Он, кроме того, продолжается и при исполнении постановлений (решений), вступивших в законную силу.

О единстве процессуально-правовой природы правоприменительной деятельности, осуществляемой непосредственно' при рассмотрении конкретных дел (в частности, дел об административных правонарушениях), и деятельности по исполнению постановлений по таким делам пишет В. Д. Сорокин. Мы разделяем его суждение о том, что административно-процессуальные нормы, также как и гражданские процессуальные и уголовно-процессуальные нормы, «регулируют не только сам процесс как порядок деятельности, но и все те отношения, которые возникают либо по поводу соответствующего процесса, либо в ходе его осуществления, либо, наконец, как его результат»42.

Вопрос о непрерывности всякого правоприменительного процесса, в том числе и административно-юрисдикционного, можно было считать исчерпанным, если бы не различные вы-

>>>34>>>

оказывания по нему представителей отраслевых юридических наук и представителей науки теории советского права. Этот вопрос имеет существенное значение при определении места исполнительного производства в правоприменительных процессах (гражданском, уголовном, административно-юрисдик-ционном).

Нам представляются ошибочными суждения типа такого: «Акт применения права является итогом процессуальной деятельности, в нем находит завершение логическое развитие юридической нормы»43. Но, на наш взгляд, логическое развитие юридической нормы может состоять только в том, чтобы полностью выполнить ее предписания, что возможно лишь при полном исполнении принятого по делу решения. Вызывает сомнения и другое утверждение: «Завершается процесс применения права решением юридического дела, в котором выражается государственно-властное веление компетентного органа». При этом под решением понимается «акт-документ, в котором формально закрепляется решение компетентного органа по юридическому делу»44. Правильно, конечно, что в таком акте-документе выражается властное веление компетентного органа, но при этом нельзя забывать, что он выражает прежде всего волю государства, установившего правовое предписание. Иное утверждать нет оснований. А если это так, то логично признать, что решение компетентного органа, выраженное в акте-документе, подлежит безусловному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями, их должностными лицами и гражданами, которым такое решение адресовано. Это положение закрепляется в законе: «Постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами» (ст. 277 Кодекса).

По нашему мнению, не имеет нормативной основы суждение о том, что «вряд ли оправдано относить к стадиям совершение фактических действий по реализации изданного акта, а также проверку и контроль за его исполнением. Ведь компетентный орган государства или должностное лицо, издав акт, доводит его до сведения заинтересованных лиц, и правоприменительная деятельность его на этом в абсолютном большинстве случаев заканчивается. Фактические же действия по реализации принятого решения чаще всего входят в компетенцию других органов и должностных лиц»45. Со-

>>>35>>>

глашаясь с тем, что действия по реализации решения во многих случаях входят в компетенцию других органов и должностных лиц, которым решение адресовано для исполнения, нельзя не заметить, что за исполнением решения необходимо осуществлять контроль. Такой контроль, как показывает правоприменительная практика, наиболее результативно проводят органы, принявшие решение по делу. Это положение теперь закреплено в законодательстве об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 283 Кодекса).

В отраслевых процессуальных науках по анализируемому вопросу отмечается непоследовательность и ошибочность в интерпретации закона. Так, например, иногда не признают суды субъектами исполнительного производства 46. В некоторых случаях при правильной посылке не делается логического завершения суждения: «Нельзя, однако, весь процесс применения норм права сводить лишь к принятию следователем, прокурором или судом решения. Принятие решение - - это итог правоприменительной деятельности, ее результат» 47, Непоследовательность можно отметить и в других высказываниях процессуалистов: «Задачи уголовного судопроизводства, равно как и цели всей совокупности уголовно-процессуальных правоотношений, находят разрешение и выражение в приговоре» 48. При таком утверждении остается за пределами уголовно-процессуального регулирования немалый объем работы суда по разрешению вопросов об условном и условно-досрочном освобождении от уголовного наказания, об освобождении из мест лишения свободы по болезни, о рассмотрении других вопросов, связанных с исполнением приговоров. Нельзя признать выполненными задачи уголовного» судопроизводства, если, например, остался неисполненным приговор.

Вынесение исполнительного производства за рамки процессуальной деятельности органов правоприменения не согласуется с целями этой деятельности, достижение которых призвано обеспечить реализацию материально-правовых норм. О неразрывности процессуальной деятельности, связанной с собственно правоприменением и исполнением принятых решений свидетельствует законодательное закрепление места исполнительных производств в Гражданском процессуальном и Уголовно-процессуальном кодексах РСФСР. Прав В. Д. Сорокин, который пишет, что «у процессуальной отрасли двуединая задача -- регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, — с другой»49.

>>>36>>>

Мы считаем, что исполнительное производство должно быть составной частью административно-юрисдикционного процесса, имея при этом в виду, что при исполнении постановлений в этой сфере производятся не только организационно-технические действия (пересылка исполнительных документов, операции по непосредственному исполнению, например, по удержанию денежных сумм из заработной платы обязанного лица), но нередко осуществляется собственно правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке исполнения постановления о наложении административного взыскания - - ст. 280 Кодекса, о замене обязанного лица — ч. 2 ст. 285 Кодекса, о замене неотбытых исправительных работ штрафом или административным арестом  - ст. 302 Кодекса, о повороте исполнения постановления - ст. 276 Кодекса). Правоприменение осуществляется и при исполнении постановлений о применении иных мер административного воздействия (например, при решении вопроса о сокращении или продлении срока пребывания в лечебно-трудовом профилактории, об освобождении из него по болезни и др.) 50.

Цель всякого правоприменительного процесса не исчерпывается только применением санкций. Это в равной мере относится к гражданскому, уголовному и административно-юрисдикционному процессам. Так, при рассмотрении гражданских и уголовных дел суды обязаны выяснять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, и выносят частные определения (постановления) об устранении таких условий (ст. 225 ГПК РСФСР, ст. 321 УПК РСФСР). При этом суд принимает меры к получению информации о принятых мерах. По делам об административных правонарушениях вносятся предложения, о результатах рассмотрения которых соответствующие предприятия, учреждения, организации и должностные лица в месячный срок обязаны сообщить органу, внесшему предложения, об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 265 Кодекса).

Правоприменительный процесс должен быть последовательным, логичным и четким. От этого в конечном итоге зависит социальная эффективность действия всего правового механизма — самих правовых норм и порядка их реализации. Правовое регулирование включает в себя ряд составляющих его элементов и определяется как «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результа-

>>>37>>>

тивное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения» 51.

Глубокое познание правового механизма в сфере административной юрисдикции возможно через познание сложившихся в соответствии с действующим законодательством ад-министративно-юрисдикционных производств. Посредством интеграции общих черт, признаков, присущих всем или большинству таких производств, может определиться система административно-юрисдикционного процесса. Вместе с этим детальный юридический анализ каждого вида административ-но-юрисдикционных производств позволит выявить их специфические, характерные особенности, в определенном ллане дифференцировать их, что будет способствовать более четкой регламентации административно-юрисдикционной деятельности компетентных органов и их должностных лиц, а стало быть, правильному применению материально-правовых норм как основы для возникновения административно-юрисдикци-онных правоотношений.

Относительно несложный порядок реализации административно-правовых норм, обеспеченных санкциями, недопустимо смешивать с упрощенчеством, которое приводит к игнорированию самой процессуальной формы, что, как показывает практика, сопряжено с нарушениями социалистической законности, ущемлением прав и законных интересов граждан. От этого предостерегают партийные, законодательные и правительственные решения52. Задача состоит в том, чтобы преодолеть так называемый «процессуальный нигилизм», одно из проявлений которого выражается в противопоставлении «юрисдикционного процесса и неюрисдикционной процедуры»53. Это является в определенной мере следствием встречающегося утверждения о «легкости» мер административного принуждения и «простоте» порядка их применения. Ошибочность таких суждений очевидна, если иметь в виду, что применение некоторых мер административного принуждения связывается с существенным ограничением личных свобод граждан (например, при применении административного ареста, направлении в лечебно-трудовой или лечебно-воспитательный профилакторий).

Совершенствование административно-юрисдикционного процесса невозможно без совершенствования порядка применения действующих процессуальных норм и самих процессуальных норм. Вопросы, связанные с необходимостью ус-

>>>38>>>

транения пробелов, возникают при применении многих нормативных актов, в том числе и недавно принятых.

Можно говорить о «резервах» для совершенствования законодательства об административных правонарушениях. Анализ правоприменительной практики по делам об административных проступках показывает, что некоторые ошибки связаны с нечеткостью в правовой регламентации порядка применения закона. Так, возникли затруднения с решением вопроса о возможности рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях в судебном порядке после рассмотрения их вышестоящими органами в случаях, когда закон допускает альтернативу выбора пути обжалования. По этим вопросам даны разъяснения высшими судебными органами некоторых союзных республик54. Допускаются ошибки при рассмотрении жалоб по существу и по вопросам применения материально-правовых .норм 55.

О наличии «резервов» для совершенствования «процессуальной» части кодексов союзных республик об административных правонарушениях показывают, например, имеющиеся в них различия в регулировании одинаковых вопросов, в частности, о порядке составления протоколов об административных правонарушениях56. Законодательство об административных правонарушениях очень мобильно, в него уже внесено много дополнений и изменений. Так, например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях введено 28 новых статей, 52 статьи изменены 57. Характерно увеличение и числа процессуальных норм: введены две новые статьи (ст. 201' и 2241 Кодекса), внесены изменения и дополнения в ряд статей. Наблюдается процесс дифференциации процессуальных норм. Это представляется закономерным, так как «эффективность правового регулирования возрастает не путем унификации его организационных форм, а, напротив, путем дифференциации их по отдельным отраслям права» 58.

Процесс совершенствования советского законодательства, направленного на осуществление административной юрисдикции, 'Продолжается в направлении более детального правового регулирования порядка реализации материально-правовых норм. Это вызывается объективными потребностями правоприменительной практики. На наш взгляд, подлежат дальнейшему совершенствованию процессуальные нормы, регулирующие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях: о порядке постановки и разре-

>>>39>>>

ц1бния этих вопросов (об отсрочке исполнения, о приостановлении исполнения); о замене обязанного лица; об ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении постановлений. Нуждаются в более четкой регламентации вопросы, связанные с процессуальным положением лиц, обжалующих постановления по делам об административных правонарушениях, а также вопросы, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб граждан и протестов прокуроров по таким делам.

По мере дальнейшего совершенствования законодательства об административных ^правонарушениях, по нашему мнению, необходимо увеличить число процессуальных норм. Полагаем, что в кодексы союзных республик должны быть включены такие самостоятельные разделы: «Органы и лица, правомочные составлять протоколы об административных правонарушениях», «Рассмотрение жалоб граждан и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях», «Разрешение вопросов, связанных с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях».

Нуждаются в дальнейшем совершенствовании и более детальной регламентации порядок применения иных (кроме административных взысканий) мер административного принуждения и правила исполнения постановлений о применении таких мер (административного выселения из домов, грозящих обвалом, и самоуправно занятых жилых помещений, о сносе самовольно возведенных строений, о применении принудительного лечения и трудового перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией).

Многоплановость целей и задач административной юрисдикции предопределяет особенности структуры администра-тивно-юрисдикционного процесса. Но только в единых рамках его возможно полное выполнение задач и целей административной юрисдикции. При определении структуры ад-министоативно-юрисдикционного 'процесса надо иметь в виду характерные особенности каждого вида административно-юрисдикционного производства, представляющих собой в каждом случае широкий комплекс процессуальных норм и: регулируемых ими правоотношений.

Как и в других традиционных видах процесса - - гражданском и уголовном, структура административно-юрисдик-ционного процесса зависит от совокупности входящих в него производств. Однако административно-юрисдикционный про-

>>>40>>>

цесс отличается от гражданского и уголовного процессов своей спецификой, обусловленной прежде всего множественностью субъектов правоприменения и других участников этого вида процессуальной деятельности, а также множественностью оснований для возникновения процессуальных правоотношений, которые не могут быть реализованы в одинаковом порядке. Например, они возникают в связи с совершением административного гароступка, самовольным строительством, совершением деяний, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности, уклонением от добровольного лечения при обнаружении признаков заболевания алкоголизмом или наркоманией и по другим основаниям. Поэтому представляется очевидным, что возникающие при этом правовые споры не могут быть разрешены в каком-то едином процессуальном порядке. Но это не исключает необходимость соблюдения общих правил, обеспечивающих основанное на законе применение административно-правовых санкций. Такие правила содержатся в нормах, определяющих цели, задачи и принципы процессуальной деятельности в сфере осуществления административной юрисдикции, круг субъектов этой деятельности, сущность доказательств и порядок доказывания по делам, возникающим из административно-деликтных правоотношений, основания и порядок применения правообеспечительных средств. Эти нормы и правила в своей совокупности составляют Общую часть административно-юрисдикционного процесса. Специальная (особенная) часть должна характеризовать содержание административно-юрисдикционного процесса. Она является совокупностью административно-юрисдикци-онных производств, каждое из которых сохраняет в то же время свою функциональную направленность и определенную обособленность.

Структуру административно-юрисдикционного процесса мы представляем в таком виде:

Общая часть.

I.  Цели, задачи и принципы  административно-юрисдик-ционного процесса.

II.  Субъекты     административно-юрисдикционного     процесса.

III.  Правообеспечительные средства в административно-юрисдикционном   процессе    (административное   задержание, личный досмотр и досмотр вещей и документов, изъятие вещей   и  документов,   отстранение   от   управления   транспорт-

>>>41>>>

ньши средствами, освидетельствование на состояние ояьяне-ния).

IV. Доказывание и доказательства в администратнвно-юрисдикционном процессе.

Особенная часть.

I. Производство по делам об административных .правонарушениях.

]!. Производство о применении мер административного взыскания по делам о деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности.

III Производство по применению денежных начетов комитетами народного контроля.

IV.  Производство по делам об  административном  выселении из самовольно занятых жилых помещений и из домов, грозящих обвалом.

V.  Производство  по  делам   о   сносе   самовольно   возведенных строений.

VI.  Производство по  делам  о  безвозмездном     изъятии домов, дач, других строений и автомашин, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы.

VII.  Производство по делам о применении принудительного лечения и трудового перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией.

VIII.  Производство  по  делам   о   выдворении   из   пределов СССР иностранных граждан.

Как видим, Особенная часть административно-юрисдик-ционного процесса представляет собой систему правоприменительных производств и производств правообеспечительного характера. Каждое производство можно рассматривать в двух качествах -- как совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения, и как сами действия их по осуществлению административной юрисдикции.

Каждое административно-юрисдикционное производство характеризуется его самостоятельностью и большей, по сравнению с производствами в гражданском и уголовном процессах, «автономностью», т. е. процессуальной независимостью от других производств. Указанные производства в админи-стративно-юрисдикционном процессе имеют свои особенности, обусловленные предметом правового регулирования. Но несомненно, что все они являются административно-юрисдикци-•онными. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что

>>>42>>>

пока не все названные нами виды административно-юрисдик-ционных производств занимают свое место в правоприменительном процессе.

Остановимся на -правовых основаниях отнесения названных производств к административно-юрисдикционному процессу.

I. Производство по делам об административных правонарушениях наиболее полно регламентировано в нормативном порядке ныне действующим законодательством об административных правонарушениях - - Основами и кодексами союзных республик. Принадлежность этого производства к сфере административной юрисдикции давно не вызывает сомнений 59.

П. Производство по применению мер административного взыскания по делам о деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности, урегулировано общесоюзными и республиканскими нормативными актами60. По ряду вопросов даны руководящие разъяснения Пленумом Верховного суда СССР61. Это производство осуществляется в народных судах частью по правилам уголовного процесса (при прекращении уголовного дела и применении мер административного взыскания коллегиальным составом суда), а частью - - в порядке осуществления административной юрисдикции (в случаях прекращения уголовного дела прокурором, следователем, органом дознания или судом в распорядительном заседании и применения мер административного взыскания народными судьями единолично). В последнем варианте применения мер административного взыскания по основаниям, предусмотренным ст. 43 Основ уголовного законодательства, наиболее наглядно проявляется административно-процессуальный порядок применения мер государственно-правового воздействия к лицам, совершившим противоправные деяния.

III. Производство по применению денежных начетов комитетами народного контроля регламентировано специальными -правовыми нормами, содержащимися в Законе «О народном контроле в СССР» и «Положении о производстве денежных начетов комитетами народного контроля»62. Комитеты народного контроля, правомочные применять денежные начеты (ими являются комитеты не ниже районных) являются органами государственного управления. Денежные начеты применяются в отношении должностных лиц, не подчиненных комитетам народного контроля. Решения в виде по-

>>>43>>>

становлений принимаются комитетами народного контроля в порядке осуществления комитетами управленческих, государ-ственновластных полномочий. Поэтому мы считаем, что есть все основания признать производство по применению денежных начетов комитетами народного контроля составной частью адмянистративно-юрисдикционного процесса.

W. Возможность применения административного выселения предусмотрена жилищным законодательством. Установ-

:, что выселение в административном порядке допускается только в отношении лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом Й3. Хотя жилищное законодательство указывает, что такое выселение производится с санкции прокурора, фактически оно -производится только по постановлению прокурора. Таким образом, выселение в административном порядке по указанным основаниям производится в порядке осуществления административной юрисдикции. В этом убеждает нас нормативное решение вопроса и правоприменительная практика м. Административно-юрисдикционный характер действий прокурора по применению административного выселения подтверждается также тем, что постановления об этом исполняются в порядке исполнения судебных решений — судебными исполнителями60.

Мы полагаем, что наделение прокурора несвойственными «му государственно-властными полномочиями противоречит ленинскому положению о том, что прокурорский надзор «ни-

jA административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям» 6S.

Представляется, что административное выселение из самоуправно занятого жилого помещения или из дома, грозящего обвалом, должно производиться оперативно. Но правом принятия таких решений следует наделить начальников районных (городских) отделов внутренних дел. А прокурор должен осуществлять надзор за правильным применением закона. При'этом за гражданами должно сохраниться право обжаловать постановление начальника органа внутренних дел в народный суд в соответствии с Законом «О порядке обжа-

>>>44>>>

лования в суд неправомерных действий должностных    лиц, ущемляющих права граждан» б7.

V.  Производство по делам о сносе самовольно возведенных строений   (дома, дачи или части дома, части дачи)   по существу пока  не регламентировано процессуальными нормами. Такая  мера  воздействия  предусмотрена  гражданским законодательством  (ст. 109 ГК РСФСР), но применяется по решению исполнительного комитета районного   (городского) Совета народных депутатов. Специального порядка для рассмотрения таких вопросов исполкомами не установлено. Дела о  сносе самовольно  возведенных строений разрешаются  по процессуальным  нормам, содержащимся в Законах о местных Советах народных депутатов68. Таким образом, фактически анализируемое производство остается «рассредоточенным» по смежным правовым отраслям - - частично соответствующие нормы содержатся в государственном праве, частично -- в административном. Вероятно, с этим связывается то обстоятельство, что названное производство «выпало» из поля  зрения  административистов. Мы  полагаем,  что  место производства по применению сноса самовольно возведенных строений - -  в  структуре  административно-юрисдикционного процесса. Это будет способствовать разработке рекомендаций по его реализации, а стало быть, усилению борьбы с самовольным   строительством   административно-правовыми   средствами.

VI.  Производство по делам о безвозмездном изъятии домов, дач, других строений и автомашин, возведенных или приобретенных   гражданами   на   нетрудовые   доходы,   приобретает актуальность в связи с усилением борьбы с нетрудовыми доходами69. В настоящее время применение    названных мер регулируется специальными процессуальными нормами, содержащимися   в  соответствующих    Указах    Президиумов Верховных Советов союзных республик 70. По ряду вопросов, возникших в правоприменительной практике, даны руководящие разъяснения высшими судебными органами71. Установленная законом особая процедура рассмотрения дел, правовая природа возникающих правоотношений, складывающихся в сфере советского государственного управления, показывают, что анализируемое производство является администра-тивно-юрисдикционным.     Имеющийся   положительный   опыт правоприменительной практики может быть использован при дальнейшем  совершенствовании  законодательства  о  борьбе

>>>45>>>

•с нетрудовыми доходами посредством применения административно-правовых мер.

VII. Производство по делам о применении принудительного лечения и трудового перевоспитания хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией, осуществляется в соответствии с республиканским законодательством, которое определяет основания и порядок направления указанных лиц в лечебно-трудовые или лечебно-воспитательные профилактории и порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением постановлений народных судов72. Указанные дела рассматриваются в особом, отличном от гражданского и уголовного судопроизводства, порядке. По делам о применении мер административно-медицинского характера разрешаются довольно сложные вопросы, возникающие в сфере административно-правового регулирования правоотношений. Основания применения принудительного лечения и трудового перевоспитания в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией, сформулированы в законодательных актах о здравоохранении, а возникающие в связи с этим правоотношения носят управленческий характер. Так, в ст. 36 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении определено: «В целях охраны здоровья населения органы здравоохранения обязаны осуществлять специальные меры профилактики и лечения заболеваний, представляющих опасность для окружающих (туберкулез, психические, венерические заболевания, лепра, хронический алкоголизм, наркомания), а также карантинные заболевания». Здесь же установлено, что законодательством Союза ССР и союзных республик могут устанавливаться случаи и порядок принудительного лечения и принудительной госпитализации лиц, страдающих указанными заболеваниями73. Основания и порядок применения принудительного лечения и трудового перевоспитания в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией, определены нормативными актами союзных республик. Установлено, что такие лица обязаны проходить полный курс специального лечения в лечебно-профилактических учреждениях системы органов здравоохранения, а если они уклоняются от добровольного лечения, то подлежат направлению в лечебно-трудовые или лечебно-воспитательные профилактории74. Соответствующие нормы содержатся в Указах Президиумов Верховных Советов союзных республик 75.

При рассмотрении народными судами дел о применении

>>>46>>>

указанных мер административно-медицинского характера возникают сложные вопросы по установлению оснований для применения таких мер и по исполнению постановлений о их применении. О сложности возникающих вопросов свидетельствует то, что по ним неоднократно давались разъяснения Пленумом Верховного суда СССР 76 и Пленумами Верховных судов союзных республик77.

VIII. Производство по делам о выдворении из пределов СССР иностранных граждан является новым видом процессуальной деятельности. Применение названной меры предусматривается ст. 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 78. Здесь не вызывает сомнений принадлежность названного производства к админист-ративно-юрисднкционному процессу.

Множественность оснований для возникновения адми-иистративно-юрисдикционных правоотношений, сложность возникающих при их регулировании процессуальных вопросов, потребности правоприменительной практики обусловливают необходимость глубокого изучения проблем административно-юрисдикционыого процесса, совершенствования его нормативно-правовой основы и правоприменительной практики.

Процессуальные нормы, регулирующие правоотношения в административно-юрисдикционном процессе, представляют собой достаточно обособленную и самостоятельную часть советской правовой системы. Эти нормы пррявляют предрасположенность к группированию в процессуально-правовые институты. Множественность таких институтов показывает их способность к формированию в процессуально-правовую отрасль — административно-юрисдикционный процесс. Для постановки такого вопроса имеются теоретические и нормативно-правовые предпосылки.

Для отраслей права «характерно то, что они обеспечивают специфические юридические режимы правового регулирования», которые в свою очередь характеризуются «специфическими приемами регулирования - - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления и спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» 79. При этом приводится обоснованное и содержательное определение понятия отрасли права: «Отрасли права -наиболее крупные, центральные звенья структуры советского права. Они охватывают основные, качественно особые ви-

>>>47>>>

ды отношений, которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного регулирования»80.

Представляется очевидным, что правовые отрасли как подсистемы единой системы советского права не могут быть сформированы посредством субъективных умозаключений или даже в нормативно-правовом порядке. Для формирования отдельных правовых институтов в самостоятельные отрасли права должны объективно сложиться соответствующие предпосылки в структуре правовых отраслей. По этому поводу выолазано справедливое суждение о том, что ввиду подвижности граней между различными отраслями права в современных условиях необходимо постоянно изучать одну из важнейших особенностей системы советского права • ее внутреннюю изменчивость. Это «даст возможность поддерживать гармоничное, пропорциональное развитие частей системного целого и, следовательно, совершенствовать его»81.

Современная юридическая наука выработала требования, которым должна удовлетворять группа правовых норм (правовой институт) для того, чтобы за ним был признан статус отрасли права. Так, В. Д. Сорокин пишет: «Для того, чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью советского права, она должна отвечать по крайней мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т. е. определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп своей качественной характеристикой; во-вторых, иметь соответствующую степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, обладать способностью взаимодействия не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т. е. с системами такой же степени организации»82. По существу такой же позиции придерживается болгарский правовед К. Лаза-ров83. Аналогичные суждения высказал Л. И. Дембо, лисав-ший, что для формирования правовой отрасли необходимы: «а) наличие соответствующей области общественных отношений, б) наличие определенного единства в данном комплексе общественных отношений и в) наличие у стоящего у власти класса объективно обусловленного интереса в самостоятельном регулировании данного комплекса отношений» 34.

>>>48>>>

К критериям, обусловливающим формирование самостоятельной отрасли права, С. С. Алексеев относит: предмет 'правового регулирования; относительную самостоятельность юридических режимов; возможность их распределения на иные, неспецифические отношения85. Некоторые авторы называют критерии, несколько иные по форме, но по существу тождественные указанным: предмет правового регулирования, количественное накопление правового материала, воля государства 86; содержание регулируемых соответствующими нормами отношений87; признаваемые отраслью права субъекты, т. е. то, в чем находит одно из проявлений метод правового регулирования 88. При обосновании предпосылок формирования процессуальной отрасли права правомерны, на наш взгляд, такие критерии: «а) специфика материального права и интереса (объекта защиты); его субъекта и содержания; б) характера противоправного поведения; в) особенности органов, осуществляющих защиту прав и интересов (форма защиты) и задач, перед ними стоящих; г) наличие процессуального законодательства» 89.

Специфика процессуальных норм и регулируемых ими правоотношений в сфере административной юрисдикции, а также предмет правового регулирования в этой сфере проанализированы нами в § 1 и 2 гл. I данной работы. Здесь заметим только, что они определяют содержание администра-тивно-юрисдикционного процесса. Нормативная база его, ,по нашему мнению, достаточно полно представляется процессуальными нормами, содержащимися в законодательстве об административных правонарушениях и других законодательных и иных нормативных актах, регламентирующих порядок применения мер административного принуждения. Достаточно высокого уровня достигла внутренняя организация норм и институтов административно-юрисдикционного процесса. Главное, что в этом наиболее сложном для административного законодательства вопросе преодолен «психологический» барьер — значительное количество процессуальных норм кодифицировано, они сосредоточены в трех разделах кодексов союзных республик об административных правонарушениях. Теперь есть основания для продолжения работы по кодификации других процессуальных норм, регламентирующих порядок применения иных, кроме административных взысканий, мер административного принуждения. Применительно к названным нами видам административно-юрисдик-ционных производств они могут быть сосредоточены в виде

>>>49>>>

отдельных     разделов     кодификационных     законодательных актов.

Для формирования самостоятельной правовой отрасли — административно-юрисдикционного процесса •— одним из важнейших факторов является заинтересованность государства в обособленном урегулировании соответствующих общественных отношений. Это определяется целью регулирования, юридической спецификой и особенностями правоотношений. Тут, как нам представляется, вопрос предрешается самим законодательством, в котором сформулированы цели и задачи как самого законодательства, так и отдельных видов админист-ратпвно-юрисдикционных производств. В качестве примера можно указать на цели и задачи, сформулированные в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (ст. 1, 4, 31) и кодексах союзных республик об административных правонарушениях (например, ст. 1, 7, 23, 225 Кодекса РСФСР). Хотя и законодательные и иные нормативные акты, предусматривающие основания и порядок применения мер административного принуждения, не содержат норм, определяющих цели и задачи этого законодательства и регулируемых им административно-юрисдикционных производств, тем не менее эти цели и задачи вполне конкретны -- они сформулированы в программных установках об усилении борьбы со всякими правонарушениями, укреплении правовых основ общественной и государственной жизни, утверждении социалистической законности и правопорядка90.

Мы полагаем, что фактором, предопределяющим реальность оснований для формирования самостоятельной правовой отрасли, является вся совокупность критериев, которые указывают названные нами авторы. Сами по себе отдельные критерии вопроса не решают. Определяющим считать какой-либо один из названных критериев оснований нет. Нельзя, по нашему мнению, таковым признать предмет правового регулирования, как это полагает С. С. Алексеев 9\ поскольку всякая административно-правовая норма имеет свой предмет правового регулирования. И все же мы считаем наиболее важным фактором «перерастания» правового института в самостоятельную правовую отрасль способность такого института взаимодействовать с другими отраслями права. Такой способностью администратнвно-юрисдикционный процесс в представленной нами структуре обладает. «По вертикали» он взаимодействует с соответствующими материаль-

>>>50>>>

ло-правовыми институтами административного права в плане «обслуживания» норм его, обеспеченных административ-.но-правовыми санкциями. «По горизонтали» адмннистратив-но-юрисдикционный процесс наиболее активно взаимодействует с гражданским и уголовным процессами. Взаимодей-стие административно-юрисдикционного 'Процесса с гражданским процессом проявляется при принудительном исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях о применении взысканий имущественного характера. Взаимодействие административно-юрисдикционного процесса с уголовным процессом связано с применением мер административного взыскания на основании ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик по делам о деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности, а также в случаях привлечения к уголовной ответственности за преступления с административной преюдицией.

«Горизонтальные» связи административно-юрисдикцион-ного процесса проявляются во взаимодействии его с рядом других отраслей советского права: с гражданским правом (при решении вопросов о возмещении имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями, при возмещении гражданам вреда, причиненного в связи с вынесением незаконного решения в административно-юрисдикцион-ном процессе); с трудовым правом (в связи с применением административных взысканий за нарушения трудового законодательства и законодательства о труде, в связи с решением вопросов о возмещении гражданам вреда, причиненного незаконным применением административного ареста или административного задержания); с сельскохозяйственным правом (в связи с привлечением к административной ответственности за нарушения земельного, водного и иного природоохранного законодательства); с финансовым правом (в связи с применением административных взысканий за нарушения в области финансов и торговли, а также в связи с исполнением постановлений о денежных взысканиях, в том числе и при повороте исполнения таких постановлений).

С учетом сказанного можно констатировать, что именно из-за «неспособности» взаимодействовать с другими отраслями советского права не сложились в самостоятельные отрасли права достаточно большие группы правовых норм, которые регулируют правоотношения в сфере исполнения судебных приговоров по уголовным делам, социального обес-

>>>51>>>

печения, хозяйственных связей, в области транспорта, семейных и жилищных отношений.

Известно, например, что много сделано и много предпринимается усилий для формирования самостоятельной отрасли — хозяйственного права. В сфере хозяйственных связей действует огромное количество правовых норм, разработан проект Хозяйственного кодекса. И, как нам представляется, только потому, что хозяйственно-правовые нормы, объединяемые в правовые институты, не показывают «готовности» к^ взаимодействию с отраслями советского права, пока еще не сложилось такой отрасли, как хозяйственное право. По этому поводу в юридической литературе отмечается: «В науке сейчас нет разногласий по поводу того, что отношения между социалистическими организациями в области осуществления хозяйственной деятельности являются хозяйственными. Спор ведется по поводу отраслевой принадлежности правовых норм, которыми эти отношения опосредствуются. При этом основной проблемой является проблема соотношения горизонтальных хозяйственных отношений, складывающихся при осуществлении хозяйственной деятельности, и вертикальных хозяйственных отношений, возникающих при руководстве ею» 92.

Административно-юрисдикционный процесс как отрасль советского права представляет собой совокупность процессуально-правовых норм и институтов, регулирующих деятельность субъектов правоприменения и других участников ад-министратнвно-юрисдикционных правоотношений.

Конечно, эта новая правовая категория нуждается в признании ее. Для этого имеются все (изложенные нами выше) предпосылки. В юридической литературе правильно отмечается, что «изменения в составе правовых категорий могут иметь место тогда, когда они: а) отражают новые общие процессы, отношения и закономерности, возникающие в государственно-правовой деятельности; б) обоснованны, доказаны и проверены опытом; в) по своим качественным особенностям и уровню обобщения могут быть включены в понятийный строй правовой теории» 93.

Наши суждения относительно правовой природы и сущности административно-юрисдикционного процесса полностью соответствуют приведенному положению.

Место административно-юрисдикционного процесса в системе советского права (по сравнению с гражданскими и уголовным процессами) пока не получило четкого определения.

>>>52>>>

Но его атрибуты настолько убедительны, что он твердо «вписывается» в систему советского права. Изложенная нами правовая характеристика административно-юрисдикционного процесса, конечно, не решает всех его проблем, а показывает только остроту и актуальность проблем административной юрисдикции в плане дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства и практики его применения.

Многие вопросы разрешены в связи с кодификацией законодательства об административных правонарушениях. Но законодательство об административной ответственности обширно, оно не ограничивается законодательством об административных правонарушениях. Обширно, как нами показано, и законодательство, регламентирующее порядок применения предусмотренных законом мер административного принуждения. В связи с этим заявляет о себе задача глубокого познания нормативной основы в сфере административной юрисдикции и совершенствования практической деятельности субъектов правоприменения. Иными словами, необходимо на базе совершенствования процессуально-правовых норм совершенствовать порядок их реализации. Последовательное со-для укрепления социалистической законности, охраны право-блюдение процессуальных норм «имеет огромное значение порядка и прав личности»94. Вместе с этим должен быть •обеспечен и соответствующий уровень правовых предписаний, который в решающей мере определяет социальную эффективность административной юрисдикции.

Одним из условий обеспечения правильного применения закона является систематизация его, создающая возможность удобного пользования им. В этом плане предстоит решить много вопросов, связанных с выделением из действующих нормативных актов процессуальных норм. Подлежат систематизации акты об административных правонарушениях, которые сохраняют свою силу наряду с Основами законодательства Союза ССР и кодексами союзных республик об административных правонарушениях.

В настоящее время возрастает актуальность проблем правоприменения в сфере административной юрисдикции в связи с активным обновлением законодательства в этой области, а также в связи с расширением компетенции таких формирований, как административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, по борьбе с пьянством, товарищеские суды. В работе этих формирований имеются существенные недостатки, на необходимость совершенствования их ра-

>>>53>>>

боты обращено внимание в постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан».

Работа административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних будет улучшена, если в них будут работать освобожденные ответственные секретари, что предусмотрено законодательством об административных правонарушениях (ст. 27, 28 Основ, ст. 196 Кодекса). Названные комиссии и товарищеские суды нуждаются в квалифицированной методической помощи, которую им могут оказать работники правоохранительных органов. Но в юридических вузах и на факультетах пока не придается должного значения преподаванию и изучению проблем административной ответственности, которые изучаются в рамках специализации выпускников. Имеются недостатки в организации преподавания специальных курсов, которые, на наш взгляд, называются не совсем правильно — «Административная ответственность» или «Административная ответственность в СССР». При отом основное внимание уделяется материально-правовому аспекту административной ответственности, а процессуальный аспект ее преподается только в объеме производства по делам об административных правонарушениях в рамках другого специального кур'са - - «Советский административный процесс». Таким образом, проблемы преподавания и изучения административной ответственности переходят в проблемы правоприменения.

Мы полагаем, что в юридических вузах и на факультетах следует преподавать и изучать проблемы административной ответственности и административно-юрисдикционного процесса в комплексе, по единой вузовской программе. В учебные планы необходимо включить в качестве основного курс «Административная ответственность и административ-но-юрисдикционный процесс».

>>>54>>>