Введение

Последовательное и неуклонное соблюдение социалистической законности в деятельности органов советского государственного управления и их должностных лиц, дальнейшее совершенствование работы правоохранительных органов", обеспечение сохранности социалистической собственности и поддержания общественного правопорядка, всемерная охрана прав и законных интересов граждан были и остаются предметом постоянной заботы Коммунистической партии Советского Союза и Советского государства. На XXVII съезде КПСС подчеркивалось: «Неизменной задачей остается использование всей силы советских законов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, чтобы люди в любом населенном пункте чувствовали заботу государства об их покое и неприкосновенности, были уверены, что ни один правонарушитель не уйдет от заслуженного наказания» 1.

В Советском государстве принимаются все предусмотренные законом меры для претворения в жизнь ленинского принципа неотвратимости ответственности нарушителей общественного правопорядка и правил социалистического общежития. Эти положения закреплены в Программе КПСС: «Партия придает первостепенное значение последовательному и настойчивому искоренению нарушений трудовой дисциплины, хищений и взяточничества, спекуляции и тунеядства, пьянства и хулиганства, частнособственнической психологии и стяжательства, подхалимства и угодничества. Необходимо сполна использовать для борьбы с этими явлениями авторитет общественного мнения и силу закона»2.

В искоренении негативных явлений все большее значение приобретает советское законодательство об административной ответственности. Основные задачи при этом возлагаются на такие кодификационные законодательные акты, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях3 и кодексы союзных республик об административных правонарушениях4.

Возрастающее значение административно-правовых мер борьбы с правонарушениями определяется тенденцией к сужению сферы уголовного принуждения и расширению сферы

>>>4>>>

административного и общественного воздействия на правонарушителей. Эта тенденция развивается в двух направлениях. Во-первых, законодательство Союза ССР и союзных республик предусматривает освобождение от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности лиц, совершивших деяния, содержащие признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности. Такие меры применяются с учетом данных о личности виновного и обстоятельств совершения правонарушения, если исправление и перевоспитание правонарушителя возможно без применения уголовного наказания в случаях, когда закон предусматривает за указанное деяние наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или другое более мягкое наказание 5. Уголовные кодексы союзных республик содержат более ста составов таких правонарушений.

Во-вторых, уголовное законодательство союзных республик предусматривает в ряде случаев привлечение к уголовной ответственности, если примененные к правонарушителю меры общественного или административного воздействия не оказали на такое лицо положительного влияния. Уголовные кодексы союзных республик предусматривают около двадцати составов таких противоправных деяний 6.

В связи с кодификацией законодательства об административных правонарушениях особое значение придается соблюдению требований в правоприменительной практике7.

Разрешение проблемы правильной реализации закона возможно только при четком осуществлении административно-юрисдикционного процесса, который представляет собой специфический вид процессуальной деятельности. Эта деятельность направлена на регулирование посредством процессуальных норм административно-деликтных отношений и представляет собой сложное процессуально-правовое явление, образуемое совокупностью административно-юрисдикционных производств. В соответствии с действующим законодательством к таким производствам относятся: производство по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного взыскания к лицам, совершившим деяния, содержащие признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности; по применению мер административно-медицинского характера в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией; по безвозмездному изъятию домов, дач, других строений и

>>>5>>>

автомашин, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы; по административному выселению из самовольно занятых жилых помещений и из домов, грозящих обвалом; по делам о сносе самовольно возведенных строений; по применению денежных начетов комитетами народного контроля; о выдворении из пределов СССР иностранных граждан. Каждое из названных производств является комплексным и может быть предметом специального исследования. Вместе с тем эти производства обладают определенными общими чертами, характеризующими их в качестве составных частей единого целого административно-юрисдикционного процесса. Такими чертами являются, прежде всего, административно-правовая природа названных производств, поэтапность (стадийность) их развития, а также общие юрисдикционные принципы их осуществления.

Прикладной характер предпринятого нами исследования обусловлен программными установками XXVII съезда КПСС на проведение междисциплинарного исследования актуальных проблем 8. При исследовании актуальных вопросов 'правоприменения по делам об административных правонарушениях основополагающим документом является Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан», которым перед юридической наукой и вузами поставлена задача «активнее разрабатывать актуальные вопросы упрочения законности, укреплять связи юридической науки с практикой».

На Всесоюзном совещании заведующих кафедрами общественных наук Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев подчеркнул: «Нам насущно необходим решительный поворот всего фронта обществоведения лицом к практике... укрепление связи науки с практикой — не просто общий призыв. Это - - клич к перестройке обществоведения, принцип работы ученых, преподавателей» 9.

Предметом данной работы является исследование тенденций и закономерностей развития административно-юрис-дикционного процесса и перспективы формирования его в качестве процессуально-правовой отрасли в системе советского права. На основе выводов общей теории социалистического права в предпринятом нами исследовании раскрываются понятие, предмет и структура админист/ративно-юрис-дикционного процесса, обеспечивающие его процессуальные нормы и регулируемые ими правоотношения; показывается

>>>6>>>

его место в системе советского права. На основе новейшего законодательства и иных нормативных актов анализируются наиболее актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях на всех стадиях этого вида административно-юрисдикционного производства, вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства и практики его применения.

Производство по делам об административных правонарушениях в ряду административно-юрисдикционных производств занимает особое место. Это предопределяется множественностью правовых оснований для возникновения административно-юрисдикционных правоотношений, множественностью субъектов правоприменения и иных участников этих правоотношений, а также множественностью нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок осуществления этого вида административно-юрисдикционного производства. Ввиду новизны законодательства об административных правонарушениях пока еще незначительна и не нашла своего распространения административно-юрисдикционная практика.

По существу каждый из названных нами видов административно-юрисдикционных производств может (и должен) быть предметом самостоятельного научного исследования. К примеру, укажем на производство по применению мер административно-медицинского характера в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией. Этот вид производства имеет нормативную основу и достаточно апробирован в правоприменительной практике10.

Ограничивая предмет предпринятого нами исследования производством по делам об административных правонарушениях, мы исходили из того, что подобный подход к постановке и раскрытию проблем административно-юрисдикци-онного процесса дает возможность полнее осветить его актуальность, обратить внимание исследователей на необходимость комплексного исследования этой проблемы как общего явления, познание которого может быть достигнуто через познание составляющих его частей. Мы исходили также из того, что методологическая основа научного исследования отдельных явлений — это законы марксистско-ленинской диалектики, согласно которым при исследовании выясняется диалектическая связь отдельных явлений с более обобщенными категориями. При этом определяющим выступает ленинское положение о том, что «... отдельное не существует иначе как в той связи, которая ведет к общему.

>>>7>>>

Общее существует лишь в отдельном, через отдельное. Всякое отдельное есть (так или иначе) общее. Всякое общее есть частичка (или сторона или сущность) отдельного»11.

Указанные нами административно-юрисдикционные производства осуществляются различными органами административной юрисдикции. Но в этих производствах много общего по содержанию и по форме, по процедуре осуществления. Такая интеграция вытекает из ленинского положения о том, что «в ведении дела разными и разнородными предприятиями, учреждениями, ведомствами и пр. есть много сходного и сходного в основном» 12.

Сущность, содержание административно-юрисдикционно-го процесса как целостного явления нельзя выяснить, раскрыть без четкого и притом детального определения сущности составляющих его административно-юрисдикционных производств. Иными словами, общие признаки, характерные черты административно-юрисдикционного процесса нельзя выявить без определения характерных свойств отдельных административно-юрисдикционных производств. Мы остановимся лишь на наиболее актуальных, фактически не освещенных в юридической литературе проблемных вопросах правоприменения по делам об административных правонарушениях, пока еще недостаточно апробированных практикой и, как нам представляется, в разъяснении которых нуждаются практические работники органов административной юрисдикции.

Административные правонарушения являются наиболее распространенными в числе других актов неправомерного поведения. Ежегодно к административной ответственности привлекаются сотни тысяч лиц, совершивших мелкое хищение государственного или общественного имущества. Многие сотни тысяч административных проступков совершаются в сфере охраны природы. Большой ущерб государству приносят проступки, связанные с неоплаченным проездом в городском пассажирском транспорте 500—550 миллионов рублей ежегодно. Многочисленны пока нарушения законодательства о борьбе с пьянством и другие проступки, в том числе связанные с извлечением нетрудовых доходов. Например, в каждом третьем районе Калининской области ежедневно расходуется на душу населения более одного килограмма хлеба, тогда как по области в среднем его требуется около 550 граммов. При этом большое количество хлеба, круп скармливается скоту, птице.

>>>8>>>

Социологические исследования показывают, что применяемые к нарушителям меры административно-правового воздействия являются эффективными и имеют большое предупредительно-воспитательное значение. Таковыми их признают 89,3% рабочих, 82,1% инженерно-технических работников, 87,7% служащих (из числа опрошенных) 13. Около 80% из числа лиц, подвергнутых штрафу за административные проступки, не совершают повторных правонарушений 14. Поэтому важно обеспечить правильное применение административных взысканий, исключать ошибки, иногда допускаемые в правоприменительной практике, на исправление которых органы административной юрисдикции затрачивают много усилий и времени15.

Определенные трудности в применении законодательства об административных правонарушениях связаны с большой мобильностью его. Так, за время действия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 1985—1989 гг. в него 15 раз вносились изменения и дополнения — изменено, дополнено или изложено в новой редакции 82 статьи, введено 39 новых статей 16.

Отмеченные обстоятельства в значительной мере предопределяют необходимость более глубокого исследования процесса правоприменения в сфере борьбы с административными правонарушениями 17.

>>>9>>>