§ 2. Правовые нормы и отношения в административно-юрисдикционном процессе

Административно-юрисдикционный процесс, как и всякая иная процессуальная деятельность, осуществляется по определенным правилам, содержащимся в правовых нормах. Эти нормы, как и процессуальные нормы иных процессуальных отраслей советского права, «устанавливает порядок, процедуру реализации норм материальных» 34. Они также устанавливаются или санкционируются государством, являются обязательными правилами «осуществления организующих отношений в процессе применения норм материального права» 35.

Административно-процессуальные нормы, применяемые в сфере административной юрисдикции, вступают в действие не во всех ситуациях, когда возникает необходимость реализации материальных административно-правовых норм, обеспеченных санкцией, а только тогда, когда реализация последних может быть осуществлена в определенных организационных рамках. Например, при незафиксированном в установленном законом порядке административном правонарушении сам факт проступка остается вне организационных действий. Поэтому под процессуальными нормами понимаются «лишь те нормы, которые упорядочивают объективно обособившиеся сложные формы правоприменительной деятельности, необходимые для организации реализации других, чаще всего материально-правовых норм» 36.

>>>24>>>

Правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления административной юрисдикции, содержат правила поведения участников административно-юрисдикционного процесса. Характерно, что процессуальные нормы, применяемые в этой сфере, формулируются как права для одних участников разбирательства по делам и как обязанности —• для других. Но при этом невыполнение таких обязанностей не всегда влечет применение санкций. Так, право лица, привлекаемого к административной ответственности, давать объяснения, заявлять ходатайства, участвовать при рассмотрении дела — это в то же время и обязанности субъекта правоприменения предоставить названному лицу возможность ознакомиться с материалами дела, рассмотреть и по возможности удовлетворить ходатайство, известить о времени и месте рассмотрения дела и т. п. Но, с другой стороны, обязанность субъекта правоприменения совершить указанные действия, в случае ее невыполнения, не обеспечивается конкретными санкциями. Не всегда обеспечены материальными или процессуальными санкциями нарушения обязанностей и другими участниками административно-юрисдикционного процесса. Например, свидетель по делу об административном правонарушении обязан явиться в указанное время, дать правдивые показания (сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы — ч. 2 ст. 251 Кодекса). Но уклонение свидетеля от выполнения этих обязанностей не влечет никакой правовой ответственности даже в тех случаях, когда свидетель располагает существенной информацией. Однако орган, вызвавший свидетеля, обязан выслушать его, если информация свидетеля не окажется существенной. «Правоотношений вне взаимосвязи между субъектами, между их правами н обязанностями нет и быть не может», — справедливо отмечается в литературе37.

Есть основания считать, что правовые нормы, регламентирующие осуществление административно-юрисдикционного процесса, обеспечивают реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей участников процесса. Они являются процессуальными административно-юрисдик-ционными нормами, представляют собой установленные законом или подзаконными актами правила совершения действий участниками административно-юрисдикционного процесса, направленных на реализацию мер государственно-правового либо общественного воздействия в отношении лиц, нарушивших предписания должного поведения.

>>>25>>>

Процессуальные административно-юрисдикционные нормы призваны обслуживать прежде всего материально-правовые кормы, обеспеченные административно-правовыми санкциями материального (например, административные взыскания), а также процессуального характера (например, привод, административное задержание, отмена постановления, вынесенного неправомочным органом). Эти правовые нормы выполняют довольно сложные функции по регулированию прав и обязанностей участников административно-юрисдикционного процесса, заинтересованных и не заинтересованных в результатах рассмотрения дела; они определяют порядок рассмотрения дел, вынесения постановлений (решений) и порядок исполнения последних; на их основе рассматриваются и разрешаются вопросы, связанные с исполнением постановлений (решений).

Процессуальные административно-юрисднкционные нормы приводят в действие весь правоприменительный механизм административно-юрисдикционного процесса — от «включения» в него субъектов правоотношения до окончания исполнения правоприменительного акта. Они в определенной мере универсальны, так как рассчитываются на применение в неограниченном множестве ситуаций, которые могут повторяться в процессе регулирования общественных отношений. Эти нормы регламентируют весь процесс развития правоотношения: возникновение, изменение и прекращение его в соответствующем административно-юрисдикционном производстве. Содержание такого производства также определяется процессуальными нормами.

В конкретных ситуациях процессуальные административно-юрисдикционные нормы имеют конкретных адресатов (лицо, подлежащее направлению в лечебно-трудовой профилакторий, или привлекаемое к административной ответственности, потерпевшего, эксперта, переводчика, адвоката, субъекта правоприменения и т. п.).

Процессуальные административно-юрисдикционные нормы имеют свой предмет правового регулирования, который обусловлен видом мер административного принуждения. Поэтому однопорядковые нормы группируются в процессуальные институты, которые являются адмннистративно-юрисдикцион-ными производствами. В отличие от материально-правовых норм, процессуальные нормы вадминистративно-юрисдикцион-лом процессе регулируют правоотношения в динамике.

Процессуальные   административно-юрисдикционные   нор-

>>>26>>>

мы, являясь средством реализации материально-правовых норм, применяются тогда, когда компетентные органы административной юрисдикции разрешают вопрос о применении санкций материально-правовых или процессуально-правовых, норм (о наложении административного взыскания или принудительном исполнении постановления).

Процессуальные административно-юрисдикиионные нормы реализуются путем соблюдения, исполнения, применения их, что обеспечивает выполнение задач административно-юрис-дикционного процесса. Применение норм — наиболее активная форма их реализации. Она находит свое выражение в процессуальных актах-документах (протокол об административном правонарушении, протокол заседания коллегиального органа, рассматривающего дело, постановление компетентного органа или должностного лица) либо в действиях, совершаемых компетентными органами или должностными лицами (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов). Названные действия иногда называют актами-действиями38.

Соблюдение и пополнение процессуальных администра-тивно-юрисдикционных норм осуществляется в процессе регулирования правоотношений — при возникновении, изменении и прекращении их. Иногда при исполнении норм возникают новые правоотношения с заменой их участников (например, при замене обязанного лица: при невозможности взыскания штрафа, наложенного за мелкое хулиганство на лицо, совершившее этот проступок в возрасте от 16 до 18 лет, штраф взыскивается с родителей или лиц, их заменяющих; при уклонении от отбывания административного взыскания в виде исправительных работ они могут быть заменены штрафом или административным арестом — ч. 2 ст. 285, ст. 302 Кодекса).

Процессуальные административно-юрисдикционные нормы могут применяться по аналогии. Например, процессуальное положение законных представителей лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших по делам об административных правонарушениях законом не определено, но в соответствующих случаях в отношении законных представителей применяются нормы, регламентирующие правовое положение представляемых (ст. 249 Кодекса).

Соблюдение процессуальных норм в административно-юрисдикционном процессе стимулируется процессуальными санкциями. Например, рассмотрение дела некомпетентным

>>>27>>>

органом влечет отмену постановления с направлением дела на новое рассмотрение (ч. 2 ст. 273 Кодекса). В некоторых случаях соблюдение норм в административно-юрисдикцион-ном процессе обеспечивается применением санкций, содержащихся в нормах других отраслей права. Так, неисполнение или ненадлежащее исполнение постановления по делу об административном правонарушении либо утрата исполнительного документа влечет за собой наложение штрафа на виновное должностное лицо в соответствии со ст. 344, 394 ГПК РСФСР; если при рассмотрении дела об административном правонарушении народный судья установит в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, признаки преступления, он обязан возбудить уголовное дело (ст. 109 УПК РСФСР).

Характерные черты процессуальных административно-юрисдикционных норм: они устанавливаются законами или подзаконными актами и являются нормативными предписаниями; рассчитаны на неопределенное множество конкретных ситуаций; 'по содержанию подразделяются на управомочи-вающие (орган административной юрисдикции вправе рассмотреть дело в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности — ч. 1 ст. 247 Кодекса), обязывающие (в некоторых случаях явка указанных лиц обязательна и обеспечивается приводом — ч. 2 ст. 247 Кодекса) и запрещающие (дело должно быть рассмотрено только компетентным органом •— ч. 2 ст. 273 Кодекса); обязательно соблюдение их участниками административно-юрисдикционного процесса, которым нормы адресованы; обеспечивают вынесение законных, обоснованных и справедливых постановлений (решений).

Логически совершенная конструкция процессуальных норм, четкость содержащихся в них правовых предписаний призваны обеспечить гарантии законности в административно-юрисдикционном процессе. Процессуальным нормам отводится роль центрального звена в правовом механизме и, в частности, в производстве то делам об административных правонарушениях: «Без детально разработанной процедуры разбирательства дел об административных проступках невозможно решить основную задачу административного производства — установление истины по делу и применение к виновному законной, эффективной и справедливой меры воздействия» 39.

Процессуальные адмИнистративно-юрисдикционные   нор-

>>>28>>>

мы регулируют многообразные правоотношения, в которые вступают многочисленные участники административного процесса. Степень заинтересованности, самостоятельности и активности их различна. При этом процессуальные нормы являются связующим звеном всей процессуальной деятельности.

Между процессуальными нормами в административно-юрисдикционном процессе и регулируемыми ими правоотношениями существует неразрывная диалектическая связь, которая возникает, развивается и прекращается в процессе реализации предписаний материально-правовых норм, обеспеченных административными санкциями. Эта связь находит свое проявление в процессуальных правоотношениях. В широком плане под процессуальным правоотношением понимается «урегулированное процессуальными нормами общественное отношение, которое складывается между субъектами процессуальной деятельности по поводу реализации принадлежащих им прав н обязанностей, связанных с осуществлением (применением) материального закона в учредительной, правотворческой и правоприменительной сферах деятельности государства и его органов» 40.

В адмннистративно-юрисдикционном процессе правоотношения складываются прежде всего между субъектами правоприменения и теми участниками процесса, на которых направлено действие соответствующих правовых норм — как материальных, так и процессуальных. Иными словами, эти правоотношения во всех случаях являются результатом и формой человеческой деятельности, но деятельности особого содержания, урегулированной правовыми нормами41. Цель процессуальных норм — регулирование поведения участников административно-юрисдикционного процесса. Это определяет и содержание процесс^а^ььыл правоотношений.

Административно-юрисдикционные правоотношения возникают в случаях установления факта совершения административного деликта. Основанием для возникновения таких правоотношений является объективная или искаженная информация о действительном или предполагаемом нарушении материальных административно-правовых норм, обеспеченных санкциями. Искажение информации может быть преднамеренным либо допущенным вследствие сложившихся обстоятельств. Но на момент возникновения администратнвно-юрисдикцнонных отношений информация не всегда достоверна.

>>>29>>>

Кроме того, основаниями возникновения административ-но-юрисдикционных правоотношений могут быть факты или события: принятие закона об амнистии либо отмене административной ответственности, смерть лица, привлеченного к административной ответственности, и т.. п. В одних случаях возбуждается производство по соответствующему факту, в других оно прекращается, в третьих принимаются предусмотренные законом меры к обеспечению исполнения ранее вынесенного постановления (например, замена неотбытых ис-лравительных работ штрафом либо административным арестом, замена обязанного лица).

Административно-юрисдикционные правоотношения проявляются в выполнении участниками процесса их прав и обязанностей. Например, орган, осуществляющий административную юрисдикцию, вправе привлечь к разбирательству по делу эксперта, переводчика. Эти участники процесса обязаны явиться по вызову, составить обоснованное заключение, дать правильный перевод. Действия всех участников администра-тивно-юрисдикционного процесса регламентируются процессуальными нормами на всех стадиях производства по делу. Зти действия находятся в определенной взаимосвязи и совершаются в определенной логической последовательности, которая установлена процессуальными нормами. Урегулированные процессуальными нормами правовые отношения между участниками административно-юрисдикционного процесса представляют собой административно-юрпсдикционные правоотношения.

Развиваясь от стадии к стадии, будучи динамичными, ад-министративно-юрисдикционные правоотношения изменяются качественно. Они достигают кульминации в своем развитии в стадии рассмотрения дела и вынесения постановления (решения) по делу.

Круг участников административно-юрисдикционного правоотношения значительно шире круга субъектов соответствующего материально-правового отношения. Если материально-правовое отношение возможно только между нарушителем административно-правовой нормы и органом государства (или представителем общественной организации), то в админист-ративно-юрисдикционные отношения наряду с ними включаются другие участники -- потерпевший, свидетели, эксперты, переводчики, органы исполнения постановления и др. Но между какими бы субъектами процесса не возникли адми-нистратлвно-юрисдикционные правоотношения, связующим

>>>30>>>

звеном и обязательным участником  их всегда  является государство в лице правомочных органов  (должностных лиц) либо представителей общественных организаций, компетентных разрешать конкретное дело.

Субъекты административно-юрисдикционного процесса вступают в правоотношения добровольно (потерпевший, свидетель) или привлекаются в процессе уполномоченными органами (должностными лицами). В числе таких участников процесса могут быть потерпевшие, свидетели, эксперты, переводчики, органы исполнения. Субъекты правоприменения в административно-юрисдикционном процессе множественны и разнообразны. Это коллегиальные органы и должностные лица, представители общественных организаций (ст. 199— 224' Кодекса). Участниками административно-юрисдикцион-ных правоотношений являются товарищеские суды, трудовые коллективы, общественные организации, комиссии по борьбе с пьянством, образованные на предприятиях, в учреждениях,, организациях либо в их структурных подразделениях — в случаях передачи им дел на рассмотрение (ст. 21 Кодекса). Эти формирования обязаны выполнить в пределах своей компетенции указания органов административной юрисдикции и, как правило, сообщают им о результатах рассмотрения переданного им дела.

Субъектами административно-юрисдикционных правоотношений могут быть органы исполнения и их должностные лица (например, при принудительном исполнении постановлений о наложении штрафа, при исполнении постановлений о применении исправительных работ, административного ареста и т. п.). В число субъектов административно-юрисдикционных правоотношений иногда вовлекаются граждане, первоначально не имевшие оснований быть участниками процесса. Так, административное взыскание в виде штрафа может быть наложено на виновного гражданина, совершившего проступок в возрасте от 16 до 18 лет. Но если ко времени исполнения постановления такое лицо не имеет самостоятельного заработка, штраф взыскивается с его родителей или лиц, их заменяющих (ч. 2 ст. 285 Кодекса).

Участниками административно-юрисдикционных правоотношений являются представители общественности: народные дружинники (при составлении ими протоколов об административных правонарушениях, при применении с их участием административного задержания), представители общественных организаций или трудовых коллективов (при непосредствен-

>>>31>>>

ном рассмотрении дел). Таким образом, для административ-но-юрисдикционных правоотношений характерна множественность их субъектов.

Понятно, что административно-юрисдикционные правоотношения не по всякому конкретному делу могут складываться между всеми названными субъектами одновременно. Эти отношения на различных стадиях производства складываются: между органами административной юрисдикции (их должностными лицами), производящими административное расследование по делу, рассматривающими дело по существу, лицами, привлекаемыми к административной ответственности, н потерпевшими; между названными органами (должностными лицами) и законными представителями лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевших; между органами административной юрисдикции и трудовыми коллективами, общественными организациями, товарищескими судами, комиссиями по борьбе с пьянством, функционирующими на предприятиях, в учреждениях, организациях и их структурных подразделениях (при передаче им материалов на рассмотрение по существу); между органами административной юрисдикции и прокурором, адвокатом (если они участвуют в рассмотрении дела); между органами административной юрисдикции и свидетелями, экспертами, переводчиками; между органами административной юрисдикции, рассмотревшими дело, и вышестоящими органами; между органами административной юрисдикции и органами исполнения постановлений (бухгалтериями учреждений, предприятий, организаций, администрацией изолятора временного содержания либо администрацией лечебно-трудовых профилакториев).

Содержание административно-юрисдикционного правоотношения зависит от формы его выражения. Так, в одних •случаях обязательно составление процессуальных документов (протоколов об административных правонарушениях, постановлений — ст. 234, 237, 261 Кодекса), в других закон разрешает упрощенную процедуру правоприменения (ст. 261 Кодекса).

Административно-юрисдикционные правоотношения регулируются методом государственно-властного подчинения. Императивность его подтверждается тем, что обязательным участником административно-юрисдикционного процесса является орган советского государственного управления или иной уполномоченный государством на осуществление административной юрисдикции орган (должностное лицо). К та-

>>>32>>>

ковым закон относит формирования смешанного типа (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством, функционирующие при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов) и представителей общественных организаций (технические и правовые инспектора профсоюзов).

Для административио-юрисдикционных правоотношений характерны следующие черты: они носят вторичный, производный характер от материально-правовых отношений, урегулированных нормами, обеспеченными административными санкциями; обязательным участником административно-юрис-дикционных отношений являются государственные органы (их должностные лица) либо уполномоченные государством ад-министративно-юрисдикционные органы (их должностные лица); они регулируются специальными процессуальными нормами; могут возникать как по инициативе органов административной юрисдикции, так и по инициативе иных участников административного процесса; они складываются между участниками административно-юрисдикционного процесса, не находящимися в отношениях управленческого (служебного) подчинения; административно-юрисдикционные правоотношения складываются между множественными субъектами; субъекты правоприменения, как правило, не является субъектами соответствующих материальных правоотношений (исключение составляют исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, которые правомочны принимать решения об установлении административной ответственности и рассматривать жалобы граждан и протесты прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях — ч. 3 ст. 6, ч. 1 ст. 267 Кодекса); субъектам административно-юрисдикцион-ных правоотношений законом обеспечивается возможность их реального участия в рассмотрении дел; субъекты адми-нистративно-юрисдикционных правоотношений могут быть источниками доказательств (лица, привлекаемые к административной ответственности, потерпевшие, свидетели, а также субъекты правоприменения, например, инспектора пожарного, санитарного, охотничьего и других видов административного надзора, обнаружившие и зафиксировавшие факт совершения административного правонарушения); субъекты ад-министративно-юрисдикционных правоотношений осуществляют свои правомочия исключительно в случаях принудитель-

>>>33>>>

ного разрешения конфликтов; в административно-юрисдик-ционных правоотношениях иногда происходит смена их субъектов; субъекты административно-юрисдикционных правоотношений являются носителями взаимно корреспондирующих прав и обязанностей - - права одних «трансформируются» в обязанности других (право вызова - - обязанность явиться и т. п.).