7.1. Поняття та види

Результативна адміністративна процедура, за загальним правилом, завершується адміністративним актом. Українське законодавство поняття «адміністративний акт» не використовує. Вітчизняні наукові джерела оперують переважно терміном «акт управління», які поділяються на нормативні й індивідуальні. Проте, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від поняття «органи державного управління» і закріпила принцип розподілу влади, а також враховуючи зростаючий вплив теорії публічної адміністрації, є можливість перейти до прийнятої в більшості розвинених країн термінології, зокрема й до використання терміна «адміністративний акт». До речі, українське законодавство свого часу послуговувалося цим поняттям. Так, в Адміністративному Кодексі УСРР 1927 року використовувався термін «адміністративний акт», точніше — «загальний адміністративний акт», під яким малися на увазі «інструкції і

61

>>>62>>>

обіжники, а також обов'язкові постанови»98, тобто це були насамперед підзаконні нормативні акти. Відомий російський учений Ю.А.Тихомиров вважає за необхідне замінити термін «акти управління» на «адміністративно-правові акти», оскільки змінилися предмет адміністративного права та коло відносин, що ним регулюються. Він пропонує за критерієм юридичної природи класифікувати їх на нормативні, індивідуальні, комплексні (містять елементи нормативних й індивідуальних) та рівнопарт-нерські (приміром, договори)99.

У західних країнах термін «адміністративний акт» є загальновживаним і звучить та пишеться у багатьох мовах практично однаково (наприклад, administrative act — англійською, acte administratif — французькою, acto administrative — іспанською та португальською, atto amministrativo — італійською, verwltungsakt — німецькою тощо100), проте має неоднакове значення. Скажімо, у Франції, фактично все, що виходить від адміністрації й має публічний характер, вважається адміністративними актами, які можуть бути односторонніми, двосторонніми чи багатосторонніми, індивідуальними та нормативними. До адміністративних актів у Франції відносять і адміністративні угоди.

Звідси за спрощеною схемою рішення органів влади за суб'єктом їх видання згідно з принципом розподілу влади можна було б поділити на законодавчі, адміністративні та судові. У такому разі нормативні акти, які видаються органами публічної адміністрації, також мали б вважатися одним з видів адміністративних рішень.

Проте у більшості країни Європи адміністративними актами є саме індивідуальні рішення та заходи. Приміром, у законодавстві ФРН адміністративним актом визнається «кожне розпорядження, рішення або інший захід, яким орган влади урегульовує окремо взяті випадки у сфері публічного права і який має безпосередню зовнішню правову дію»101.

При цьому під «заходами» розуміються, наприклад, знаки регулювальника дорожнього руху. В даному контексті окремі дослідники говорять про співвідношення двох видів адміністративних дій — акта і рішення—в тому сенсі, що практично будь-яке рішення можна вважати актом, але не всі акти є рішеннями102. Очевидно, тут необхідно розмежовувати рішення як волевиявлення і рішення як документ. Скажімо, реєстрацію договору оренди земельної ділянки, яка зовні виявляється у проставленні печатки та підписі посадової особи органу влади на дого-

98 Див.: «Поділ II. Адміністративні акти» Адміністративного кодексу Української Соціялістич-ної Радянської Республіки 1927 року із «Збірника Узаконень та Розпоряджень Робітничо-Се-лянського Уряду України за 1927 рік — Офіційне Видання Народнього Комісаріяту Юстиції 31 грудня 1927 р. Ч. 63—65. Відділ Перший».

" Див.: Курс административного права и процесса / Под ред. Ю.А.Тихомирова. — М., 1998. — С. 140-141, 147.

100 Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С 240.

101  § 35 закону ФРН про адміністративну процедуру.

102 Див.: Галлиган Д., Полянский ВВ., Старилов ЮН. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М: Юристь, 2002. — С. 94—95.

62

>>>63>>>

ворі оренди земельної ділянки103, можна розглядати як акт-волевияв-лення, адже перед тим перевіряється відповідність цього договору вимогам законодавства. Така реєстрація — не механічна дія, а у разі відмови у реєстрації особі видається рішення як традиційний документ. Загалом же, на нашу думку, адміністративна процедура має орієнтуватися насамперед на концепцію рішення, але не повинна виключати зі своєї уваги й інших дій (заходів) адміністрації, якими завершується розгляд та вирішення адміністративної справи (наприклад, уже згадана реєстрація деяких договорів). При цьому термін «акт» дає змогу об'єднати в собі рішення і дії (заходи).

Країни континентальної сім'ї права, які орієнтуються на Німеччину, також обмежують поняття адміністративного акта лише індивідуальними рішеннями та заходами публічної адміністрації. Наприклад, у Польщі адміністративним актом вважається владна юридична дія адміністративного органу, спрямована на виникнення конкретних, індивідуально визначених юридичних наслідків104. Щоправда, у тій самій Польщі окремі «поточні» заходи адміністрації за законодавством не вважаються адміністративним актом, як, приміром, реєстрація дозволу на певну діяльність. Проте відмова в реєстрації з боку службовця, на якого покладені такі обов'язки, також вважається адміністративним актом105. Загалом у підходах до розуміння поняття адміністративного акта в Європі домінує саме німецька доктрина, у якій поняття адміністративного акта є центральним поняттям адміністративного права. Зокрема, в документах Ради Європи, Європейської Комісії та Європейського Суду з прав людини під терміном «адміністративний акт» розуміється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення публічної влади; б) який має характер прямої дії та правомірно або неправомірно торкається прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій106.

Зважаючи, що проект Адміністративно-процедурного кодексу України передбачає регулювання порядку розгляду та вирішення лише індивідуальних справ, є сенс звузити поняття адміністративного акта до індивідуального рішення, тобто рішення, що стосується прав, свобод та законних інтересів конкретних осіб. Зрештою, для уникнення будь-яких двозначно-стей можна користуватися і терміном «індивідуальний адміністративний акт». Відповідно, найважливішими ознаками адміністративного акта є зовнішня дія, тобто вплив адміністративного органу на приватних осіб, та індивідуальний характер, оскільки він стосується конкретного випадку і конкретних осіб.

103 Див. пункт 12 Порядку державної реєстрації договорів оренди землі, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 2073 від 25 грудня 1998 року.

104 Див., наприклад: Ochendowski Е. Prawo administracyjne, czeii ogölna. — Toruc, 2001. — S. 171. 105Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С 68.

106 Видання Ради Європи «Адміністрація і Ви. Принципи адміністративного права, що стосуються відносин між адміністративною владою і приватними особами» (переклад неофіційний). - 1996. - С 1.

63

>>>64>>>

Принагідно варто звернути увагу на проблему актів, які займають проміжне місце між нормативними й індивідуальними. Йдеться про акт, який не містить норм права, але вимоги якого стосуються кола осіб, що визначені або можуть бути визначені за загальними ознаками. Наприклад, орган місцевого самоврядування, який є власником громадського транспорту, вирішив перенести зупинку на 500 метрів. З одного боку, це рішення стосуватиметься багатьох осіб, але коло таких заінтересованих осіб при бажанні можна чітко визначити. На сьогодні такий різновид адміністративних актів як «загальні розпорядження» зустрічається, зокрема, у законодавстві ФРН та Естонії. На перспективу, щоб бути готовими до регулювання таких відносин, можна використовувати вже згадані Рекомендації Ради Європи, зокрема Рекомендацію щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб107. Проте видається, що саме введення в правовий обіг окремого виду таких адміністративних актів як «загальні розпорядження» є недоцільним.

Отже, в нашому розумінні адміністративний акт — це результативне вирішення певного казусу на основі норм адміністративного права, тобто це рішення адміністративного органу в індивідуальній адміністративній справі, яке стосується конкретних фізичних або юридичних осіб.

Для подальшого опрацювання проблематики адміністративних актів доцільно їх класифікувати. У доктрині ФРН108 адміністративні акти за змістом поділяють на постановляючі, установлюючі (констатуючі), право-встановлюючі та такі, що розв'язують спір. Постановляючими є акти, що наказують, забороняють, дозволяють, відмовляють, обмежують, скасовують. Установлюючими актами констатується певний стан (наприклад, підтвердження місця проживання) тощо. Правовстановлюючі акти встановлюють певні правовідносини (наприклад, присвоєння статусу державного службовця). Адміністративні акти за характером дії щодо зачепленої особи поділяються на обтяжуючі (наприклад, донарахування податкового платежу) й сприяючі (приміром, рішення про призначення пенсії). За дією у часі адміністративні акти поділяються на разові (скажімо, рішення про виплату одноразової компенсації) й постійні (наприклад, дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю). Це лише кілька класифікацій, але вони суттєво допомагають враховувати різні особливості в ході регулювання багатьох важливих питань, скажімо, пов'язаних зі скасуванням адміністративних актів та відшкодуванням шкоди у зв'язку з таким скасуванням.