7.4. Скасування та нікчемність

Надзвичайно важливою правовою проблемою є питання скасування адміністративних актів, тобто припинення їхньої дії. Це питання у вітчизняній теорії, як правило, розглядається з точки зору відновлення стану законності. Відповідно, вважається, що адміністративний акт скасовується

113 Див.: § 1 статті 130 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща.

67

>>>68>>>

у разі його невідповідності законодавству. Сьогодні такий підхід видається дещо спрощеним.

Зокрема, у західному праві, як правило, розмежовують відкликання і скасування адміністративного акта. Відмінність між цими механізмами полягає в тому, що відкликати, як і змінити, може насамперед (або тільки) той, хто видав даний адміністративний акт, але в будь-якому випадку це лише адміністрація. Повноваженнями щодо скасування наділяються також інші суб'єкти, наприклад, спеціальні апеляційні інстанції, судові органи. При цьому останні не можуть самі ініціювати питання про скасування адміністративного акта114. Відкликання, навпаки, може відбуватися як на підставі скарги заінтересованої особи, так і за власною ініціативою адміністративного органу.

Можна вивести іще одну відмінність між відкликанням і скасуванням, яка ґрунтується на ознаці законності адміністративного акта. Відкликання спрямоване насамперед на виправлення помилок, а скасування стосується і правомірних актів. Наприклад, рішення може бути скасовано, якщо воно було прийняте з певною умовою, але особа її не виконала. Або навпаки, якщо приватна особа виконала певну умову, то може скасовуватися «несприятливий» адміністративний акт. Тобто скасування адміністративного акта може здійснюватися не тільки за скаргою, а й за заявою особи, якої цей акт стосується. Скажімо, особа влаштувалася на роботу, й у неї зникла підстава отримувати житлову субсидію. Або коли платник податків, щодо активів якого було застосовано адміністративний арешт, погасить свою податкову заборгованість, то податковий орган скасовує своє рішення про арешт таких активів'15.

Зважаючи на можливі зловживання повноваженням щодо відкликання і скасування адміністративного акта, закон повинен передбачати чіткі підстави для використання цих повноважень. Адже, в принципі, легітимність акта, якщо його ніхто не оскаржує, не повинна піддаватися сумнівам. У законодавстві багатьох країн визначаються умови, за наявності яких навіть порушення законності є недостатньою підставою для відкликання чи скасування акта. Наприклад, сам лише факт порушення адміністративної процедури не тягне за собою автоматичного скасування адміністративного акта, якщо очевидно, що навіть з урахуванням усіх вимог остаточне рішення було б таким самим. У ФРН, регулюючи відносини щодо.відкликання та скасування адміністративних актів, окремо вирішують ці питання стосовно «сприяючих» адміністративних актів, з тим щоб запобігти несправедливому обмеженню прав та законних інтересів особи. Зокрема, німецьке законодавство розмежовує скасування законного адміністративного акта (наприклад, той самий акт з «умовою») і відкликання протиправного адміністративного акта, і щодо сприяючих актів гарантує захист так званої «довіри» (приміром, не можна відкликати адміністративний акт, якщо особа,

114 Див.: Брэбан Г. Французское административное право/ Под ред. СВ. Ботова. М.: Прогресс, 1988. - С. 205-207.

115 Див. пункт 10.5.1 статті 10 Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 року.

68

>>>69>>>

яка отримує вигоду, використала допомогу або розпорядилась майном так, що не може або може тільки за умови непомірних витрат повернути справу в попереднє становище116). За таким зразком пішов і законодавець Естонії. Крім того, в механізмах скасування й відкликання адміністративного акта часто встановлюють граничні строки. При цьому найвища межа скасування, як правило, складає 10 років.

Від скасування, тобто припинення дії адміністративного акта за рішенням адміністративного органу (або суду), необхідно відрізняти нікчемність адміністративного акта. Нікчемність означає, що адміністративний акт взагалі не набуває чинності, оскільки він має очевидні, особливо значні вади. Наприклад, у ФРН вважається, що для визнання адміністративного акта нікчемним ніяка процедура скасування не потрібна, адміністративний акт є нікчемним із самого початку і назавжди, тобто не має жодних правових наслідків117. Серед прикладів нікчемності адміністративного акта можна навести такі: акт видано у письмовій формі, але при цьому немає відомостей про орган, який його видав; згідно з правовою нормою, адміністративний акт може бути виданий лише через виготовлення документа, але ця форма не була дотримана; адміністративний акт через фактичні причини ніхто не може виконати; якщо акт вимагає вчинення протизаконного вчинку, склад якого передбачено кримінальним чи адміністративним правом118. Щоправда, й у західних країнах нема єдиного погляду на питання нікчемності. Наприклад, в Австрії та Польщі, навіть за наявності вищеназваних підстав, адміністративний акт не є автоматично нікчемним, а вимагається визнання його недійсним119.

З проблематикою адміністративного акта пов'язані й інші важливі питання, які вимагають розв'язання. Наприклад, недостатньо розроблена на теоретичному рівні є проблема відшкодування шкоди у разі відкликання або скасування адміністративного акта. Окремо можна також виділити проблему порядку виконання адміністративних актів.