8.1. Еволюція інституту адміністративного оскарження та його значення

Однією з форм правового захисту особи у відносинах із публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності до органу або посадової особи вищого рівня. З точки зору адміністративної процедури адміністративне оскарження можна розглядати як один із видів адміністративної процедури або як факульта-

116 Див. абзац (2) §48 Закону ФРН про адміністративну процедуру.

117 Див.: Леманн П. Общее административное право: Сб. международных терминов из области права и управления: Немецко-русский. Серия Р. — Т. 4. — Мюнхен: Баварская школа управления, 2000. - С. 157-161.

118 Див. абзац (2) § 44 Закону ФРН про адміністративну процедуру.

119 Див., наприклад, абзац (4) § 68 Загального закону Австрійської Республіки про адміністра-. тивну процедуру та § 1 статті 156 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща.

69

>>>70>>>

тивну стадію. І в доктрині, й на практиці інститут адміністративного оскарження останнім часом зазнав суттєвих змін.

За часів радянської влади права на судове оскарження рішень, дій та бездіяльності органів влади взагалі не було, тому інститут адміністративного оскарження був фактично єдиним способом правового захисту. Починаючи з прийняття у 1987 році Закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, які порушують права громадян» і до часу ухвалення Конституції України в 1996 році відбулося становлення реального права на судовий захист від рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції)120. При цьому розвиток механізму судового захисту почав сприйматись як абсолютна альтернатива інституту адміністративного оскарження.

Політики, науковці, юристи-практики звертають увагу на такі недоліки адміністративного оскарження як неупередженість та кругова порука і часто вважають вимогу про адміністративне оскарження перешкодою для реалізації права на звернення до суду. Більшість критики спрямовано фактично на заперечення цієї форми правового захисту. Погоджуючись із небезпекою корпоративності в інституті адміністративного оскарження, все ж надаємо, що акцентувати увагу виключно на його негативних аспектах недоцільно. На нашу думку, є досить аргументів на користь того, щоб поєднувати і взаємно збагачувати обидві форми правового захисту: судову й адміністративну. Звичайно, тут вимагається пошук відповідей на низку непростих теоретичних і практичних питань, і насамперед про те, чи може адміністративне оскарження бути обов'язковою умовою перед зверненням до суду.

Відповідь на це запитання деякі дослідники знаходять у Рішенні Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, яким встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду»121.

Із цього тлумачення робиться висновок, що єдиний орган конституційної юрисдикції заперечив можливість встановлення адміністративного оскарження як обов'язкової умови перед зверненням до суду. Можливо, саме таке рішення Конституційного Суду було необхідним на той час, адже лише визнавши абсолютно незаперечним право на судовий захист, можна

120 Див. детальніше: Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбіда. — К.: Факт, 2003. — С 17—19.

121  Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи.

70

>>>71>>>

забезпечити правові передумови для становлення незалежного та ефективного правосуддя. Тобто нині однозначно неможливо встановлювати норми, які взагалі заперечують можливість звернення особи до суду за правовим захистом. Проте, на нашу думку, Конституційний Суд залишив можливості і для розвитку адміністративного оскарження, адже в цьому Рішенні йдеться лише про «прийнятий раніше закон». Тому незважаючи на всю фундаментальність права на судовий захист, законодавець може встановлювати попередні механізми досудового оскарження рішень, дій та бездіяльності адміністрації як додатковий механізм захисту прав особи та Для з'ясування відповіді на питання, чи існує взагалі правовий спір у конкретній ситуації. Встановлення адміністративного оскарження як обов'язкової передумови для звернення до суду дає змогу також розв'язати проблему паралельного судового й адміністративного оскарження одного рішення. Адже сьогодні цілком реальною є ситуація, коли одна особа оскаржує адміністративний акт в адміністративному порядку, а інша — той самий акт — у судовому.

Отже, не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж відзначити важливість розвитку інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг адміністративного оскарження над судовим можна віднести його оперативність, меншу формалізованість та економічність, адже воно дешевше для скаржника та держави. Ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження на судову владу. Необхідно зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту значною мірою залежить від його своєчасності. В цьому можна пересвідчитись хоча б на нинішній ситуації із судовим розглядом справ про дорожні правопорушення. Очевидно, прагненням захистити громадян від «даїшного» свавілля та хабарництва можна пояснити те, що абсолютну більшість справ про порушення Правил дорожнього руху було передано до судової юрисдикції. Проте наслідки не дуже втішні, адже суди неспроможні належним чином розглянути масив справ, кількість яких обчислюється мільйонами. Тож рішення суду ухвалюються без належного дотримання процесуальної форми, зокрема без виклику сторін в судове засідання, що позбавляє особу можливості навіть у справді спірних випадках надати необхідно докази та відстояти власну позицію. Це особливо прикро, якщо зважити, що у цих справах особа не має права на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення.

Тому потрібно зважити на реальну можливість забезпечення ефективного судового захисту. Якщо зберігатиметься сучасна тенденція суттєвого зростання кількості звернень зі скаргами до суду, то дієвість такого судового захисту лише зменшуватиметься, зважаючи на організаційне й фінансове забезпечення судових органів. Може настати час, коли люди чекатимуть судового розгляду справи роками. До цього висновку підштовхує й іноземний досвід. Приміром, у ФРН адміністративне оскарження є обов'язковою стадією, але навіть попри значне «відсіювання» багатьох потенційних судових спорів ще на стадії адміністративного оскарження та принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністра-

71

>>>72>>>

тивних судах Німеччини чекають слухання справи місяцями, а то й роками. До речі, в Конституції ФРН є норма (частина 4 статті 19), аналогічна до положення частини другої статті 55 Конституції України, при цьому Конституційний Суд ФРН, даючи її тлумачення, чітко визначив, що адміністративне оскарження не є обмеженням конституційного права особи на судовий захист.

Для усвідомлення значення інституту адміністративного оскарження необхідно пам'ятати, що суд, навіть визнавши оскаржуване рішення незаконним, не може прийняти позитивне рішення замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме, поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У цьому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією оперативного захисту прав та законних інтересів приватної особи.

Часто саме в ході розгляду скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином, оскільки приватна особа раніше могла не скористатися правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізації цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. В такому разі особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані під час прийняття рішення. Відповідно, в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить рішення скаржнику, і тоді особа погодиться з ним і відмовиться від подальшого судового оскарження. Таким чином адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністрацією і особою.

Можна подивитися на цю проблему і з іншого боку, зокрема зважити на наслідки такої ситуації, коли законодавство взагалі не передбачатиме права на адміністративне оскарження. Адже лише в порядку адміністративного оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності122. У цьому сенсі адміністративне оскарження є не обмеженням права на правовий захист, а навпаки, додатковою гарантією захисту прав та законних інтересів особи.