8.3. Суб'єкт розгляду скарги

Ефективність будь-якої процедури оскарження ґрунтується на принципі неупередженості. Скаргу повинен розглядати не той суб'єкт, що прийняв рішення або готував його. Саме тому в порядку адміністративного оскарження скарга має розглядатися органом або посадовою особою вищою у порядку підлеглості, відносно тих, що прийняли рішення. Такий орган або посадова особа і є «суб'єктом розгляду скарги». Чинним Законом України «Про звернення громадян» цілком обгрунтовано заборонено направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Для цього повинні діяти також норми про відвід та самовідвід.

У механізмі «прохання про перегляд» проблема забезпечення неупередженості вимагає особливої уваги і шляхів розв'язання. Оскільки адміністративний акт, як правило, лише набуває юридичної сили від керівника органу, важливо, щоб скарга розглядалася не тими службовцями, які готували рішення. Тут зарубіжний досвід (ФРН, Нідерланди, Польща) переконує нас у доцільності запровадження різних апеляційних органів або дорадчих комісій.

На одному з етапів підготовки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України пропонувалося, щоб такі апеляційні органи з розгляду скарг були спеціальними підрозділами центральних органів виконавчої влади і складалися з професійних юристів, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за обов'язкової участі в цьому процесі міністра юстиції. Проте одразу ж виникало питання: де взяти стільки професіоналів-юристів, якщо навіть суди у нас відчувають дефіцит кадрів? І чому можливість створення таких органів передбачена лише на рівні центральних органів виконавчої влади, адже переважна кількість скарг подається на найнижчих щаблях публічної адміністрації, тобто на рівні територіальних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування? Крім того, утворення спеціальних апеляційних інстанцій (органів чи структурних підрозділів) доцільне лише в тих органах, де наявних досить великий обсяг скарг.

До речі, в органах державної податкової служби, починаючи з обласного рівня, діють так звані «відділи апеляцій», але інформація про ефективність їхньої діяльності доволі суперечлива. За даними деяких засобів

74

>>>75>>>

масової інформації, ці підрозділи задовольняють кожну четверту скаргу124. Проте сподіватися на об'єктивність у роботі відділів апеляцій важко, адже вони є звичайними структурними підрозділами в органах податкової служби, завданням яких є «мобілізація коштів у бюджет, а потреба мобілізації коштів та вимога об'єктивності — речі не завжди сумісні»125. Крім того, податкова апеляційна процедура розгляду скарг не передбачає залучення до розгляду скарг жодних зовнішніх суб'єктів, наприклад, представників громадськості, не зобов'язує до проведення слухань тощо126.

У нашій державі є й інший досвід створення апеляційних органів. Зокрема, прикладом намагання забезпечити об'єктивність під час розгляду скарг можна назвати експертно-апеляційну раду при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування127. Одним із завдань цього органу є розгляд претензій та скарг суб'єктів господарювання на рішення органів ліцензування щодо порушення цими органами законодавства у сфері ліцензування. При цьому, згідно із законом, у складі експертно-апеляційної ради має бути не менше двадцяти відсотків незалежних експертів та представників громадських організацій. Саме завдяки залученню цих представників робота названого колегіального органу щодо розгляду апеляцій вважається досить результативною і об'єктивною.

Тому не варто акцентувати увагу на строго юридизованому розгляді скарг. Доцільно впроваджувати й інші підходи до організації механізмів адміністративного оскарження. Для ілюстрації можна більш детально описати іноземний досвід організації апеляційних органів. Наприклад, у Нідерландах поширена практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету. Приміром у місті Гаазі (близько 450 тисяч мешканців) така комісія складається з 20—25 жителів міста, які обираються муніципальним парламентом на строк повноважень останнього. Члени цієї комісії, як правило, не є юристами. Комісія працює в підгрупах за спеціалізацією, а скарги розглядають колегії з 2-3 членів комісії, які один або два дні на місяць збираються для розгляду справ. Правове забезпечення діяльності цих комісій здійснює юридична служба муніципалітету, яка готує справу до розгляду та надає свого працівника у ролі секретаря комісії. Секретар за потреби дає правові консультації членам комісії та за результатами розгляду скарги за дорученням комісії готує проект рішення. Рішення комісії має дорадчий (рекомендаційний) характер. Точніше, якщо комісія відмовляє у задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і від імені

124 Див.: Дьоміна О., Терен С Податкова апеляція: 4:1 на користь митарів // Галицькі контракти. 2000. N° 6.

125 Александрова H.B. Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. — К.: Ін-Юре, 2002. — С 216.

126 Див.: Положення про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затверджене наказом Державної податкової адміністрації України № 3, від З березня 1998 року в редакції наказу № 82 від 2 березня 2001 року.

127 Див. статтю 7 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року.

75

>>>76>>>

муніципалітету направляється скаржникові. Якщо ж комісія задовольняє скаргу, то проект рішення направляється уповноваженому суб'єкту (відповідно бургомістрові, виконавчому органу муніципалітету чи муніципальному парламенту) для прийняття рішення. Практика міста Гааги свідчить, що в абсолютній більшості випадків влада прислухається до рекомендацій дорадчих комісій. Комісія переглядає рішення не лише і не так на предмет законності, як на предмет його справедливості (розсудливості, доцільності, людяності тощо), що, власне, і свідчить про реалізацію принципу верховенства права в діяльності адміністрації. Зокрема, в одній із справ, за розглядом якої мені довелося спостерігати особисто, рішення адміністрації було цілком законним з формальної точки зору. Але члени комісії рекомендували муніципалітету змінити своє рішення, з тим щоб піти на зустріч особі в задоволенні її первісного прохання128. При цьому основними аргументами було те, що орган влади не дуже чітко дотримувався процедурних вимог (несвоєчасно надсилав повідомлення, квитанції про оплату тощо) і занадто формально підійшов до розгляду заяви особи, не запропонувавши компромісного вирішення справи.

Такий «громадський» спосіб організації комісій забезпечує досить об'єктивний розгляд скарг. Залучення громадськості до розгляду скарг на рішення адміністрації сприяє впровадженню духу партнерства та рівності між владою й громадянами, оскільки члени комісії розглядають такі скарги з позиції звичайних громадян, що також сприяє зростанню довіри громадськості до влади. І хоча запровадження саме такої системи організації розгляду скарг є проблематичним, насамперед, через проблеми з кадрами, адже члени цих органів здійснюють свої обов'язки на громадських засадах, проте для деяких міст України це цілком реально.

В зарубіжжі існує також досвід створення «змішаних» апеляційних органів. Приміром, у Польщі скарги на рішення органів місцевого самоврядування розглядаються самоврядними апеляційними колегіями, які складаються зі штатних членів (працюють за трудовим договором, при цьому відбираються лише з числа осіб, які мають вищу освіту у галузі права або публічної адміністрації) та позаштатних (отримують винагороду залежно від кількості підготовлених ними до вирішення справ). Відповідно, таке об'єднання юридичного професіоналізму з точкою зору громадян теж дає змогу досить об'єктивно вирішувати суперечливі справи.

Тому, на нашу думку, в загальному законі про адміністративну процедуру доцільно передбачити можливість створення дорадчих колегіальних органів для розгляду скарг. Такий підхід сприятиме розвитку інституту адміністративного оскарження та спонукатиме скаржників звертатися спочатку до адміністрації й лише після цього, якщо потрібно, — до суду. У разі запровадження дорадчих комісій виправдано надавати для адміністративних органів більші строки для розгляду скарг за участі таких апеляційних органів, наприклад, два місяці замість одного, необхідно також враховувати інші проблеми, пов'язані з функціонуванням подібних інституцій.

121 Див. детальніше: Адміністративна реформа для людини: Науково-практичний нарис / За загальною редакцією І.Б.Коліушка. — К.: Факт, 2001. — С 42—43.

76

>>>77>>>