§ 3. Специфика государственного управления налогообложением и таможенного регулирования

Благосостояние государства

обеспечивают не те деньги,

которые оно ежегодно отпускает

чиновникам, а те, что оно оставляет

в карманах граждан.

И.Этвес

Налоги - государственное управление налогообложением -налоговые органы - таможенные органы - налоговое планирова­ние - налоговое регулирование - налоговый контроль - налоговая полиция - государственная таможенная политика - таможенные пошлины - экспортные квоты - квотирование импорта - лицен­зии - Государственная таможенная служба РФ

В условиях рыночной экономики одним из главных методов косвенного воздействия на экономическое развитие является осуществляемая государст­вом налоговая и таможенная политика.

Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством (централь­ными и местными органами власти) с физических и юридических лиц. Они, представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемых госу-| дарством для покрытия своих расходов. Через налоговую политику происходит перераспределение созданного в обществе продукта, сосредоточение его части в руках государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Но в то же время посредством налоговой и таможенной политики государство осу­ществляет регулирование воспроизводственных пропорций, управление экс­портно-импортной деятельностью, стимулирует или сдерживает темпы роста производства, инфляции и цен, проводит антимонопольную политику. Налого­вый механизм способствует перераспределению доходов граждан, обеспечива­ет социальную защиту неимущих, выступает регулятором личных доходов на­селения. Недостатки налоговой и таможенной политики могут привести к рез­кому снижению поступлений налогов в бюджет, могут нарушить баланс меж­бюджетных отношений, ухудшить показатели платежного баланса страны или привести к усилению социальной напряженности в обществе. Вот почему госу­дарственное управление в сфере налогообложения и таможенной политики -это не просто составная часть сферы управления, но одна из наиболее социаль­но значимых сфер управленческих действий.

§ 5. Специфика государственного управления налогообложением и ________________________________таможенного регулирования

Государственное управление налогообложением представляет собой совокупность методов, приемов и средств, посредством которых органы го­сударственной власти направляют и координируют налоговые действия.

Государственное управление налогообложением включает:

1)                             систему органов управления (законодательные и административные налоговые органы);

2)                            совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые дейст­вия и налоговую практику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.

Отличительной особенностью государственного управления в сфере на­логообложения является участие в управлении не только специальных орга­нов, но и вовлечение в процесс управления всех органов законодательной и исполнительной власти - Совета Федерации, Государственной Думы, Счет­ной палаты, органов Министерства финансов, а также Конституционного Суда РФ. Кроме того, в управление налоговыми процессами вовлечены него­сударственные организации. Неотъемлемой частью процесса управления на­логообложением является также деятельность правоохранительных органов, аудиторских, адвокатских и консультационных служб.

Налоговыми органами в Российской Федерации являются Министер­ство по налогам и сборам РФ (МНС РФ) и его территориальные подразделе­ния. Налоговые органы несут ответственность за соблюдение законодатель­ства о налогах и сборах, осуществляют учет налогоплательщиков, проводят разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сбо­рах, о порядке исчисления и уплаты налогов. Они осуществляют также воз­врат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов. Ответственность по взиманию налогов и сборов при пере­мещении товаров через границу Российской Федерации несут таможенные органы - Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) и его терри­ториальные подразделения.

Помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой могут осуществляться государст­венными органами исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления и другими уполномоченными органами. Вопро­сы об отсрочке и рассрочке уплаты налогов и сборов, а также ряд других вопросов могут решаться Министерством финансов РФ, финансовыми ор­ганами субъектов РФ и муниципальных образований.

Главными задачами государственного управления в области налоговой и таможенной политики являются:

1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на основе про­гнозных расчетов роста доходности предприятий;

406

4О7

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

2)                           совершенствование и разработка новых концепций налогообложения и налоговой системы в целом;

3)                           разработка правовых основ налогообложения;

4)                            обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма;

5)                            составление налоговых обоснований для обеспечения протекциони­стской политики в области внешнеэкономической деятельности;

6)                            создание системы учета и контроля за сбором налогов.

В целом государственное управление в области налоговой и таможенной политики включает: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.

Особенности налогового планирования и прогнозирования состоят в том, что оно должно опираться на фундаментальные познания политических, экономических и юридических наук. Оно включает:

-         оценку ситуации за истекший период;

-          прогноз социально-экономического развития на предстоящий период и основанную на этом оценку уровня предполагаемых объемов налоговых поступлений;

-         разработку концепции налогообложения;

-          утверждение конкретных ставок налогов и сборов;

-         утверждение бюджета по налогам.

Главной задачей налогового планирования является обеспечение по­требностей бюджета. При этом очень важным является определение опти­мального состава государственных расходов и их соответствия общественно-необходимым потребностям, которые призвано удовлетворять государство за счет средств государственного бюджета. Это крайне трудная задача, по­скольку совершенно по-разному трактуется само понятие «общественно-необходимые потребности». По-разному определяется и состав этих потреб­ностей в разных странах.

В большинстве стран в практике налогового планирования широко ис­пользуются математические модели, посредством которых устанавливаются оптимальные соотношения государственных доходов и расходов и на осно­вании этого оценивается состав и структура применяемых в стране схем на­логообложения. Оптимизация государственных расходов создает условия для конструирования рационального налогообложения, не подрывающего основ предпринимательской деятельности.

Налоговое регулирование как составная часть государственного нало­гового управления включает методы воздействия налоговой политики на ре­гулирование инвестиционных процессов, обновление технологии, балансиро­вание бюджета, решение социальных задач. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде налоговых

4ОВ

§ 3. Специфика государственного управления налогообложением и ________________________________таможенного регулирования

льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, проце­дур банкротства и т.д.

Значение налогового регулирования усиливалось по мере возрастания государственного вмешательства в экономику. И сегодня налоги как актив­ные составляющие перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усили­вая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платеже­способный спрос населения.

И, наконец, налоговый контроль представляет собой действия, осуще­ствляемые органами государственного контроля в процессе наблюдения за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой поступления на­логов и платежей в бюджет и внебюджетные фонды от юридических и физи­ческих лиц.

В соответствии с Законом РСФСР «О государственной налоговой служ­бе РФСФР» от 21 марта 1991 г. контроль за полным и своевременным посту­плением налогов в бюджет призваны осуществлять органы МНС РФ. МНС РФ имеет инспекции в субъектах федерации, в городах и районах. Они явля­ются единой системой контроля за соблюдением налогового законодательст­ва и осуществляют свои функции как в отношении федеральных, так и регио­нальных и местных налогов. Инспекции независимы от региональных и ме­стных органов власти, что соответствует принципу единства государственной налоговой политики.

В систему налоговых органов РФ, кроме МНС РФ, входят федеральные органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. Налоговая полиция входит в систему правоохранительных структур и выполняет функ­ции по предупреждению, выявлению и расследованию нарушений законода­тельства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или администра­тивными правонарушениями.

Выполняя функции контроля, государственные налоговые инспекции на предприятиях любых форм собственности имеют право проверять финансо­вые документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, дек­ларации и другие документы, связанные с начислением и уплатой налогов. Они могут также требовать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе проверок, производить обследование любых производственных, складских и иных помещений.

В случае непредоставления бухгалтерских отчетов, балансов и т.д., ин­спекции имеют право приостанавливать операции предприятий и организа­ций, могут изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов или об иных объектах налогообложения.

4О9

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

Сам по себе сбор налогов требует определенных затрат. Это и расходы на содержание налоговой службы, так как налоговые службы вынуждены содержать многочисленный персонал для проверки правильности выплат., Это и затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет, а также на услуги налоговых консультантов. Все эти виды затрат входят в состав ад­министративных издержек налогообложения. И если они являются чрезмер­ными, то это существенно снижает эффективность налогообложения. Поэто­му снижение затрат на осуществление налоговой политики при выработке эффективной модели налогообложения часто является не менее значимым, чем та или иная система налогообложения.

В большинстве стран законом, регламентирующим правовой, экономи­ческий и организационный порядок функционирования системы налогооб­ложения, а также права, обязательства и ответственность сторон, участвую­щих в налоговых правоотношениях, является Налоговый кодекс. Он устанав­ливает налоговую систему, правила налогового производства и регламент налоговой ответственности. В России Налоговый кодекс (часть первая) был принят в июле 1998 г. и с первого января 1999 г. вступил в действие. Одно­временно продолжалась работа над частью второй Налогового кодекса РФ.

Помимо Налогового кодекса налоговые отношения регулируются сис­темой таможенного, арбитражного, административного, уголовного и граж­данского законодательства. Кроме того, силу закона имеют международные договоры, заключаемые между странами в целях избежания двойного нало­гообложения. В России, как и в других странах, налоговое законодательство строится в строгом соответствии с Конституцией, а установление федераль­ных налогов, их правовое регулирование находится в ведении высших орга­нов государственной власти.

Неотъемлемой частью государственного управления с целью привлече­ния доходов государственного бюджета является таможенная политика. Таможенные пошлины и тарифы являются разновидностями налогов во внешнеэкономической деятельности, которые взимаются при перевозке то­варов через границу. Посредством механизма таможенной политики государ­ство может весьма эффективно ограничивать количество ввозимых в страну товаров, создавая тем самым благоприятные условия для развития внутрен­него рынка и защиты его от иностранной конкуренции. Посредством экс­портных пошлин государство ограничивает вывоз товаров. Но и в том и в другом случае государство увеличивает количество средств, поступаемых в государственный бюджет.

Иногда государство в целях регулирования товарных, потоков устанав­ливает преференциальные (особо льготные) таможенные пошлины, кото­рые либо равны нулю, либо минимальны, т.е. в таком случае товар ввозится

41О

§ 3. Специфика государственного управления налогообложением и _________________________________таможенного регулирования

беспошлинно. Очень часто право использовать преференциальные пошлины получают страны, входящие в зоны свободной торговли, таможенные и эко­номические союзы. Государство может также использовать карательные или антидемпинговые пошлины для того, чтобы не допустить на внутренний ры­нок иностранные товары.

В ряде случаев иностранные импортеры идут на'выплату повышенного тарифа с целью завоевать национальный рынок другой страны. В таком слу­чае государство прибегает к количественным ограничениям ввозимого това­ра. Количественные ограничения позволяют национальным производителям сохранить за собой определенную долю рынка.

Для регулирования объема вывозимого товара государство использует экспортные квоты. Чаще всего они используются в целях уменьшения вы­воза сырья из страны, а также для того, чтобы исключить повышение цен на сырье на внутреннем рынке, возникающее вследствие увеличения экспорта. Квотирование экспорта широко используется в России. В начале 1990-х гг. общий объем товаров, экспорт которых квотировался, составлял 70%. Рос­сийское государство широко использует также квотирование импорта.

Особенность государственного таможенного регулирования состоит в том, что международная правовая система исключает возможность принятия односторонних мер по повышению или уменьшению таможенно-тарифных ставок. Поскольку изменение тарифов одной страны может привести к ухуд­шению платежного баланса другой страны, то для изменения тарифов требу­ются консультации на международном уровне.

В сфере таможенного регулирования государство широко использует лицензии, которые представляют собой разрешение, предоставляемое госу­дарством на импорт или экспорт какого-либо товара. Квоты и лицензии - это неценовые способы регулирования внешней торговли.

Государственная таможенная служба Российской Федерации и со­временное законодательство, регулирующее ее деятельность, сформирова­лись лишь к середине 1990-х гг. Нормативное обеспечение налогового рег­ламента, действующего на таможне, разрабатывается МНС РФ совместно Государственным таможенным комитетом РФ и согласуется с Министерст­вом финансов РФ. В целях регулирования торговых отношений с другими странами 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ «О валютном регулирова­нии и валютном контроле» № 3615-1, а 13 октября 1995 г. - ФЗ «О государ­ственном регулировании внешнеторговой деятельности» № 157-ФЗ, в соот­ветствии с которыми предусматривалось формирование Федеральной служ­бы России по валютному и экспортному контролю. Сегодня эта служба осу­ществляет единую государственную политику в области валютных, экспорт­но-импортных и иных внешнеэкономических операций. Она обеспечивает организацию единой системы контроля за соблюдением резидентами и нере-

411

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

зидентами нормативных актов, регулирующих валютные операции, проверя­ет обоснованность платежей по внешнеторговым операциям и переводов ка­питала за границу. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю состоит из центрального аппарата и региональных органов.

В настоящее время совершенствование налоговой и таможенной политики -это наиболее сложная область деятельности государства. Однако именно она спо­собна сегодня оказать самое существенное воздействие на экономическое разви­тие России. До сих пор преобладающей функцией налоговой системы России является фискальная функция и совершенно неразвита регулирующая функция. Сама налоговая политика осуществляется непоследовательно, сочетает высокое налоговое бремя и огромное число налоговых льгот. Структура налоговых дохо­дов совершенно не увязана с ролью того или иного сектора в современной рос­сийской экономике. Так, удельный вес рынка финансовых услуг в производстве валового национального продукта превышает 20%, а в налоговых поступлениях его доля составляет всего 5%. Косвенные налоги у нас значительно превышают прямые. Нестабильной является и сама проводимая государством налоговая по­литика, когда условия налогообложения могут меняться несколько раз в год. В целом действующая сегодня налоговая и таможенная политика в России не спо­собна преодолеть спад производства. Она слабо увязана также с решением соци­альных задач и привлечением инвестиций в экономику.

Поэтому перед органами государственной власти стоят сегодня сложные задачи по пересмотру основ налогообложения. Необходимо создать такую на­логовую систему, которая бы в наибольшей степени стимулировала инвестиции и экономический рост, способствовала структурно-технологическому совер­шенствованию производства, сбалансированию экономических интересов.

Контрольные вопросы

1.                               Что такое государственное управление налогообложением?

2.                               Каковы главные задачи государственного управления в области налоговой и таможенной политики?

3.                                Что включает в себя налоговое планирование? Каковы основные методы налогового регулирования?

4.                                Что такое таможенная политика государства? В чем заключаются особен­ности государственного регулирования в данной области?

Нормативные акты

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальный текст. - М, 1998 (с последующими изменениями и дополнениями).

412

§ 3. Специфика государственного управления налогообложением и ______________________________таможенного регулирования

Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. в ред. феде­ральных законов от 19 июня 1995 г. № 89-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ.

Литература

Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. - М., 1995. Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. - М., 1997. Налоги и налогообложение / Под ред. И.Г. Русакова, В.Н. Кашина. - М., 1998. Налоговые системы зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. В. Князе­ва, Д. Черника. - М., 1995.

ОкуневаЛ.П. Налоги и налогообложение в России. -М., 1996. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пе-пеляева.-М., 1995.

Российское таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. Б.Н. Габри-чидзе.-М, 1998.

Таможенное право. Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М., 1998. Химичева Н.И. Налоговое право. - М., 1997. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. - М., 1998.

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление