V. Содержание законов, технические правила

     Целью каждого закона должно быть предоставление его адресатам полноценного, четкого и понятного регулирования регулируемой проблемы и, в особенности, четкое определение их обязанностей, прав и задач. Закон должен, исходя из конкретного проблемного импульса, искать средства и пути наиболее стабильного решения, которое будет иметь как можно меньше нежелательных побочных явлений и устанавливать экономически наиболее целесообразное соотношение между целью и средствами. В качестве примера здесь можно привести необходимость гармонизации между охраной окружающей среды и экономическим развитием. Такие требования, как, например, прекращение вырубки тропического леса или отказ от перевоза нефти морским путем по причине загрязнения окружающей среды, не являются разумным соотношением между целью и средствами.

     Из сказанного выше следует, что не является особо целесообразным придание формы закона политическим заявлениям и намерениям, как это часто происходит в обществах переходного периода. Подобные законы содержат в себе, как правило, не больше потенциального действия, чем политические декларации. Разумнее было бы определить как можно более точные правовые последствия, которые связаны с фактами и существом дела. В основном, закон должен представлять собой условную программу, которая устанавливает, что при существовании того или иного обстоятельства наступает то или иное правовое последствие. Разумеется, нельзя исключить совсем символические, компромиссные и декларативное законы, но следует помнить о том, что их законодательное содержание весьма невелико.

     Когда речь идет о законе как о программе условий, рекомендуется также, чтобы схожие по существу проблемы решались в непосредственной близости друг от друга. Ответ и вопрос, факт и правовое последствие должны находиться как можно близко друг от друга.

     И снова учит опыт, что существует целый ряд технических средств, которые облегчают достижение этой цели. Ниже я привожу некоторые из них, предложенные известными практиками законодательства:

     1. Перед составлением текста закона редакционная группа должна составить по логике, соответствующей регулируемой проблеме, план и, таким образом, систему построения закона. В случае больших законодательных проектов рекомендуется изучить возможность введения общих частей, что значительно способствует наглядности и лаконичности закона. Кроме того, при составлении плана, следует учитывать последовательность самого закона и его логическую связь с другими законами.

     2. а) Что касается структуры закона, то рекомендуется разделение по следующим признакам:

     - права и обязанности частных лиц

     - права и обязанности администрации/государства

     - становящиеся необходимыми административные организации (напр. Патентное ведомство)

     - возможные санкции

     - возможные налоговые положения

     - переходные положения, в которых должна быть также указана дата вступления закона в силу. При больших по объему законах рекомендуется отделить по времени дату вступления в действие от даты опубликования, чтобы дать возможность адресатам закона свыкнуться с новыми нормами.

     b) Законодатель каждой страны должен привыкнуть к использованию одного и того же в общем структурирования закона, т.е., например, по схеме: книга, затем раздел, глава, часть и, наконец, статьи, которые должны быть пронумерованы непрерывно по всему закону.

     c) Настоятельно рекомендуется приводить заголовки к статьям, которые могут, с одной стороны, способствовать действию закона, а с другой - просто облегчать работу над ним.

     d) Внутри больших разделов хорошо зарекомендовала себя следующая внутренняя систематизация:

     - от общего следует идти к специальному

     - от простого к сложному

     - от важного к менее важному

     - от правила к исключению

     - от обязательства к санкции при невыполнении обязательства.

     3. В основном под влиянием американских юристов выработалась традиция предпосылать законам вводную часть с разъяснением используемых понятий (дефиниции). Этот метод нельзя ни в коем случае понимать как принуждение и не рекомендуется вовсе, если не существует в нем настоятельной необходимости. Последнее может иметь место, когда в законе часто используются термины, которые имеют значение, отличное от существующего в обиходе значения. Заблуждением было бы предполагать, что неопределенные сами по себе понятия станут в результате более определенными, поскольку сами разъясняющие выражения являются подчас неопределенными. Это есть общая проблема языковой коммуникации. Намного более важным является использовать один и тот же термин в законе всегда в одном и том же значении и, с другой стороны, не использовать другие понятия для обозначения того же смысла. Одним из примеров наименее удачной кодификационной практики является переменное использование слов "гражданин" и "физическое лицо" в гражданских кодексах.

     По мнению известных практиков законодательства, дефиниции следует использовать лишь в следующих случаях:

     a) когда слово используется в значении, отличном от его обычного значения

     b) чтобы избежать ненужных повторений

     c) чтобы ввести использование непривычного или нового слова, например, латинского специального термина.

     Кроме того, настоятельно рекомендуется,

     a) чтобы дефиниции никогда не содержали законных положений или представляли бы собой указания о применимости закона,

     b) чтобы дефиниции никогда не вводили искусственное или совершенно неприменимое значение слова или выражения,

     c) чтобы по всему закону использовалась всегда однажды введенная дефиниция,

     d) чтобы не использовались различные выражения или слова для обозначения в одном и том же законе одного и того же значения.

     Существует интересный пример удавшейся и неудавшейся практики дефиниции понятия "труд". В США в "Клейтон-акте" 1907 года определено, что труд не является товаром. Это имело важное в социально-политическом смысле последствие, поскольку профсоюзы были освобождены от картельного запрета, и поэтому, соответственно, было нужным. Совершенно другие последствия наступают в случае, когда из общих гуманитарных соображений делаются торжественные нормативные заявления о том, что труд не является товаром. Подобные высказывания едва ли являются утешением для работающих и, помимо того, могут привести к не слишком приятным последствиям, а именно усложнению применения норм социальной защиты и договорного права.

     4. Указания и ссылки также являются средством законодательной техники. Они могут быть как весьма полезны и необходимы в случаях сложных и больших законодательных текстов, также и совершенно бессмысленными в конкретных случаях. Применительно к ним следует учитывать следующие правила:

     a) Если закон разделен на общую и особенную части, является излишним делать в общей части ссылки на особенную часть. Ведь смыслом общей части и является, собственно, вывести за скобки положения, общие для особенных частей.

     b) Из соображений правового государства и уважения к парламентской свободе не является целесообразным ссылаться на будущее законодательство и, тем более, в самих ссылках давать предположительное содержание будущих законов. Будущий законодатель сам знает лучше всего, что является его задачей.

     с) Ссылки на уже действующий закон должны делаться лишь в исключительных случаях, так как отдельные законы, как правило, исчерпывающе регулируют различные материи, и основной закон ставит перед собой другие перспективы, нежели закон, на который ссылаются. Кроме того, значительно усложняется работа законоприменителя, если он должен прыгать с одного закона на другой.

     d) Если же дача указания все-таки необходима, то, из соображений практичности, настоятельно рекомендуется давать не только номер статьи, на которую делается ссылка, но и ее краткое содержание.

     5. Фикции могут играть роль технического вспомогательного средства, чтобы использовать существующий опыт при генеральных изменениях в праве или, в сложных ситуациях, автоматически ввести правовые последствия, которые связаны с деятельностью действующего лица. В качестве грубого примера можно привести норму, приведенную в законе страны, издавна добывающей нефть, где теперь нашли золото, и в которой говорится, что при временном отсутствии закона о золотодобыче следует использовать закон о нефти и использовать все положения о нефти применительно к золоту. В качестве другого типа фикции можно привести пример, когда для выдачи лицензии требуется активное государственное действие. Для того, чтобы спровоцировать администрацию к активному действию и избежать коррупции, можно было бы установить норму о том, что при бездействии или молчании государственного учреждения в течение определенного срока лицензия считается выданной. То же правило могло бы действовать для случая совершения частноправового действия и для частного волеизъявления.

     6. В книге Краббе "Legislative Drafting" (Законодательная техника) выбору слов при составлении законов посвящается 28, а пунктуации - 20 страниц. Автор настаивает на том, чтобы такие слова, как "как сказано", "то же самое", "вышесказанное", "как бы то ни было", "где бы то ни было" и другие ненужные, лишь украшающие прилагательные, использовались как можно меньше. Он настаивает на том, чтобы использовать короткие и понятные в обиходе выражения, которые всегда выражают одно и то же, чтобы законы создавались в принятой к моменту его создания форме и чтобы избегали использования вставленных предложений, а символы не использовались вовсе. Краббе указывает на то, что слова "и" и "или" имеют противоположное друг другу значение. На многих примерах он доказывает, что пунктуация имеет решающее значение и что ее неправильное применение может изменить смысл предложения в прямо противоположное. Он цитирует предложение Джона Лока о том, что язык является великолепным инструментом, соединяющим людей, но который может также и разъединять их.