II. Связанность и свобода законодателя

     Со дня своей независимости Азербайджан объявил свою приверженность к демократии, что позже закрепил в своей Конституции 1995 года (ст.7), рыночной экономике (ст.15) и правовому государству (ст.7) и в общественной реальности предпринял первые шаги к осуществлению этих идеалов.

     Тем самым приняты важнейшие решения для ориентации законодательства, которые выражены с замечательной ясностью, необычной для конституции и которые - в силу их принадлежности к конституции - претендуют на непосредственное действие (статья 147). Как это и необходимо для открытых обществ и обществ демократии, в которых совершенно легитимным и легальным является преследование партикулярных (частных) интересов и возникновение в связи с этим проблем, Конституция однозначно утверждает верховенство закона и, таким образом, прощается с системой, которая была в основном регламентирована единичными партийными и политическими решениями.

     Одновременно она исходит из принципа равенства всех перед законом и связывает таким образом не только граждан и частных лиц, но и государство и его различные органы. В этом смысле заложена иерархия норм, которая исходит из основной нормы Конституции и устанавливает приоритетное деление на референдумные законы, простые законы, декреты и отдельные решения, что вполне соответствует классическому канону демократической законодательной теории (статьи 147-151). Одновременно Конституция однозначно утверждает преимущество законодательной власти перед исполнительной в области законодательства (ст.81, ст.94) и это также при президентском праве вето (ст.110). С моей точки зрения, азербайджанская Конституция по праву отказывается от дальнейшего иерархического подразделения законов, как, например, на органические и простые законы, что имеет место в некоторых конституциях Востока и Запада. Опыт учит, что подобное подразделение не имеет особого значения и ведет лишь к усложнению законодательного процесса. Оно ни в коей мере не может способствовать приданию тем или иным законам конституционной силы. Таким образом, все законы имеют равный ранг, даже если в исключительных случаях предусматриваются особые условия голосования по их принятию (ст.91, ст.110).

     Описанное конституционное положение имеет непосредственное значение для законодателя. Никакой закон не может присвоить себе особый ранг, а тем более, заранее установить рамки для содержания других законов. Подобной попыткой является, например, статья 3 Российского Гражданского кодекса и Модельного Гражданского кодекса СНГ (по этому поводу ведутся дискуссии и в Азербайджане), которая пытается установить законодательно, что все будущие законы должны подчиняться "отцу законов" - Гражданскому кодексу и не должны противоречить ему. Подобная попытка связать будущего законодателя противоречит четким определениям азербайджанской Конституции и других конституций. Поэтому нет нужды, с одной стороны, в простых законах указывать на то, что они находятся в рамках конституции, а с другой стороны, давать указания законодателю по поводу будущих законов: первое является самим собой разумеющимся, а второе не может быть обязующим. С точки зрения Конституции, сомнительным является указание на определенные части конституции, как это сделано, к примеру, в Законе о лицах без гражданства, поскольку в результате может возникнуть впечатление, что действие других частей необязательно. Точно также не соответствует достоинству и рангу конституции повторение ее частей в простых законах, как, к примеру, перечень основных прав в Конституции и затем в Законе о лицах без гражданства, или повторение положений о действии международных соглашений в ст.21 Закона об инвестициях и во многих других местах: эта проблема по праву раз и навсегда решена в самой Конституции (ст.151), так что каждое повторение является излишним. Все это, разумеется, не означает, что законодатель не должен стремиться к созданию свободной от противоречий, гомогенной и когерентной правовой системы. Но это иной аспект проблемы и он будет обсуждаться позже.

     Таким образом, Конституция ставит Милли Меджлис перед нелегкой задачей овладения законодательным искусством и помещает его в рамки свободы и связанности одновременно. Понятие связанности необходимо пояснить:

     1. Первой и важнейшей границей законодательной свободы является сама Конституция. Другие законы не могут находиться в открытом или скрытом противоречии с ней. Так, например, закон находился бы в открытом противоречии с ее статьей 7, если бы он возвел какую-либо религию в ранг государственной религии, также открытым противоречием было бы, если бы закон предписывал только женщинам носить чадру (ст.25).

     Сложнее, разумеется, обнаруживать скрытые законодательные нарушения конституционных предписаний. В будущем это будет задачей Конституционного суда (ст.130). В качестве примера можно привести следующее: общеизвестно, что налоговые законы могут реализовывать наряду с чисто фискальными также и политико-экономические цели. Но если бы налоговый закон предусматривал 100%-ое или почти 100%-ое налогообложение прибыли, то это было бы, без сомнения, случаем нарушения конституционных норм, поскольку таким образом было бы исключено экономическое с точки зрения рыночной экономики управление частной собственностью и ее реализация (ст.13 и ст.15). Похожая ситуация, по моему мнению, имела бы место, если бы закон полностью исключил бы ответственность собственника - будь то государство или другой собственник - или ограничил бы ее пошлиной, как, например, пытаются сделать в ст.6 Закона о предпринимательстве.

     2. Другим связывающим фактором и ограничением законодателя является нормативность физической и биологической фактичности мира. Я приведу некоторые примеры из книг о технике законодательства, а именно, из книги Краббе - V.С.Krabbe, "Legislative Drafting" (Создание законопроектов), London 1993 и из книги П.Нолля - Р.Noll "Gesetzgebungslehre" (Учение о законодательстве), Hamburg 1973. В них совершенно справедливо говорится о том, что закон не может установить, что уголь является золотом (это было бы алхимией), или что времена года и суток можно изменить в законодательном порядке, или что мужчина является тем же, что и женщина, а собака - тем же, что и кошка. Закон может лишь нормативно регулировать существующие физические или биологические различия. Это может выразиться в том - как это сделано в азербайджанской Конституции - что, например, мужчины и женщины объявляются равноправными или, например, используется общий законодательный термин, объединяющий в себе существующие различия, как, к примеру, термин "домашние животные", который объединяет собак и кошек, или термин "сторона договора", который объединяет инвесторов и потребителей, юридических и физических лиц. И в отношении времен года и суток можно использовать либо общий для них признак, либо различия, как, например, в норме о запрещении ночных работ.

     3. В то время, как границы ограничений, приведенные в пунктах 1 к 2, более или менее понятны, есть и другие, которые хотя и менее точны и однозначны, в особенности в пограничных с другими областях, но тем не менее, встречаются в законодательной практике. Подобные ограничения описываются такими понятиями, как "общественная реальность", "структурные требования", "неисполнимость", "предметно-логическая связь". При этом имеются ввиду такие точки зрения, которые находятся вне противоречий с конституцией и природно-научной реальностью, однако настолько отдалены от общественных и индивидуальных интересов, менталитетов и структур, что не имеют шанса быть реализированными и поэтому в реальной жизни полностью игнорируются. Подобная же ситуация возникает в случаях, когда создаются права и обязанности, но не создаются одновременно правовые институты, контролирующие их соблюдение. Такие законы, которых особенно много было в первые годы перехода, особенно опасны, поскольку они могут опустошить правосознание и создать угрозу появления цинизма и правового нигилизма. В эту категорию подпадают, без сомнения, некоторые из законов посткоммунистической эры о приватизации. Но и чисто моралистические призывы к социальному поведению, к отказу от монополистической деятельности и соблюдению рационалистических принципов рыночной экономики, как, например, в Законе о предпринимательстве, также попадают в эту категорию. Точно также, системным противоречием является, по моему мнению, ситуация, когда государство снимает с себя всякую ответственность за свои унитарные предприятия, хотя они находятся в его собственности, или когда у участников рынка отнимается возможность удовлетворить свои договорные деликтные или иные требования в порядке принудительного исполнения.

     4. Также сложными для точного определения, но также действенными являются ограничения законодателя, которые обоснованы основными принципами правового государства, принципами Права. Два случая, которые можно отнести к этой категории, называет азербайджанская Конституция в своей статье 149 и, таким образом, освобождает их от недостающей точности. Речь идет в одном случае о том принципе, что законы и другие законодательные акты могут осуществляться лишь тогда, когда они станут доступны общественности, а в другом случае о принципе ограничения обратного действия законов.

     К тому же комплексу относятся требования к законодателю формулировать законы понятно и точно, чтобы правовые последствия были понятны для их адресатов. Этот вопрос является весьма деликатным особенно в его пограничных областях. Он простирается от лингвистического осознания необходимости точности разговорной коммуникации и формулирования понятий до определения самого адресата: имеется ли ввиду, что они понятны для обычного члена общества, или что он должен, в случае сложных правовых вопросов и сложных законов, пользоваться услугами профессионально-юридического знания. То, что в данном случае речь идет о старой и все еще не решенной вполне проблеме, видно и в цитате из "Утопии" Томаса Мора (1516 г.), в которой описывается тогдашнее право: "Законов у них мало... в других народах они не уважают то, что там невозможно самому справиться с многочисленными томами законов и их толкований. Кроме того, от отказываются от всяких адвокатов, поскольку сами ведут свои процессы испытанными способами и замечательно толкуют законы". Это сложный баланс. Мор исходит из существования особого, морального народа, в котором не существует глубоких противоречий интересов. Такой народ, по-видимому, действительно не нуждается в комплексном легальном распределении риска. Также ведь и советское право было проще, нежели "капиталистическое", поскольку отрицалось существование антагонистических интересов. Оно дополнялось не моралью самой, а часто безрезультатными призывами к (социалистической) морали. В реальности налогового права, например, сталкиваются друг с другом фискальные, промышленно-политические, социальные и конъюнктурные аспекты; в предпринимательском праве должны быть удовлетворены интересы партнеров, кредиторов, должников, наемных работников и общественности - не посредством принципов морали, а путем политического компромисса, который выражен в Законе.