Предисловие

На рубеже двух веков международное право достигло высокого уровня развития, что определялось потребностями мира взаимозависимых государств в растущем уровне сотрудничества во имя обеспечения их национальных и интернациональных интересов. Международное право существенно расширило сферу своего действия, охватывая все новые области межгосударственных отношений, все более активно взаимодействуя с внутренним правом государств. В таких условиях стала особенно ощутимой потребность формирования права международной ответственности, способного существенно повысить уровень эффективности международного права.

Эффективность международного права обеспечивается прежде всего потребностями международной жизни в правовом регулировании. Вместе с тем существенная роль принадлежит также политическим, моральным и, разумеется, юридическим механизмам. В последнем случае главная роль принадлежит юридической ответственности. В любой правовой системе ответственность занимает центральное положение. Она содействует организации и единству системы и свидетельствует об уровне ее развития. Ответственность демонстрирует лежащую в основе права концепцию его юридической природы.

Следует отметить особую роль ответственности в международном праве. Как известно, в значительном числе случаев нарушения внутреннего права остаются либо неизвестными, либо не удается обнаружить их совершивших. В международном праве подобное положение практически исключено, что придает международной ответственности особое значение. В какой-то мере к этому относится давняя мудрость - omnia delicta in aperto leviora sunt (все правонарушения, совершенные открыто, представляют меньшую опасность).

Все это определяет значение становления права международной ответственности, а вместе с тем и связанные с этим трудности. Важнейшим шагом в этом направлении явилось принятие Генеральной Ассамблеей ООН 12 декабря 2001 г. резолюции, в которой подчеркивается "огромное значение темы ответственности в отношениях между государствами". В качестве приложения резолюция содержит документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". Этот документ является результатом многолетней работы Комиссии международного права, в ходе которой учитывались замечания правительств на подготовленные проекты и обсуждение их в мировой политической и правовой литературе. Все это позволило выяснить целый ряд принципиальных положений международной ответственности как одной из важнейших отраслей позитивного международного права и сформулировать его принципы и нормы.

Результаты этой гигантской деятельности будут учитываться как в международной практике, так и в доктрине международного права, в которой существовали весьма противоречивые взгляды по коренным вопросам международной ответственности. Свое влияние они окажут и на теорию института ответственности во внутреннем праве государств.

Учитывая эти моменты, а также то обстоятельство, что ответственность касается всех отраслей международного права, автор решил подготовить настоящее пособие с учетом потребностей как преподавания, так и практики в области не только публичного, но и частного права. Для этого имелись благоприятные условия. В течение многих лет в качестве члена Комиссии международного права автор работал над проектом Статей об ответственности государств. Это дало возможность проанализировать большой объем материалов международной практики, а также широкий круг мировой литературы.

Во имя удобства пользования система работы максимально приближена к системе Статей об ответственности государств, части, главы и параграфы работы носят те же наименования, что и части, главы и статьи указанного документа. Иные вопросы, относящиеся к ответственности, выделены в две дополнительные части. Во вводной части рассматриваются общетеоретические вопросы ответственности и история развития соответствующих норм, заключительная часть посвящена в основном проблемам реализации права международной ответственности в современном мире.

Работа посвящена профессору Д.Б.Левину, который первым из отечественных юристов-международников начал разрабатывать проблему международной ответственности и внес большой вклад в ее изучение. Подтверждением заслуг Д.Б.Левина может служить, в частности, тот факт, что на его труды неоднократно ссылались специальные докладчики Комиссии международного права по теме ответственности. Все свои силы, всю жизнь Д.Б.Левин отдал науке. Он был типичным представителем того золотого фонда науки, представители которого своим самоотверженным трудом вносят решающий вклад в ее развитие. Несмотря на свои несомненные заслуги, Д.Б.Левин не был удостоен ни почетных званий, ни наград - типичная судьба многих талантливых ученых. Посвящением Д.Б.Левину настоящей работы я хочу напомнить о той роли, которую он сыграл в развитии науки международного права, отдать ему должное...

Введение

Человечество вступило в XXI век, в век глобализации, которая вносит все более ощутимые перемены не только в систему международных отношений, но и в жизнь каждой страны и даже каждого человека.*(1) Глобализация ведет к углублению взаимозависимости государств, к упрочению единства международного сообщества. На первый план выдвигается задача обеспечения общих интересов государств, интересов международного сообщества в целом. Сегодня даже крупная держава не в состоянии в одиночку обеспечить свою безопасность, безопасность своих граждан. Выжить человечество может, лишь объединив усилия. Жизнь диктует необходимость более высокого уровня управления международной системой.

Глобализация открывает широкие возможности для развития человеческой цивилизации и вместе с тем порождает немало проблем, от решения которых зависит судьба этой цивилизации. Происходящие перемены настолько существенны, что определяют необходимость утверждения нового мирового порядка*(2). Его основы были коллективно определены государствами и закреплены в Декларации тысячелетия, принятой на саммите ООН в 2000 г. В ней, в частности, говорится: "...Только путем широких и постоянных усилий по созданию общего будущего, основанного на нашем общем человечестве во всем его многообразии, глобализация может быть сделана всеохватывающей и справедливой".

Важная роль в утверждении нового мирового порядка отведена международному праву и законности в целом. Ставится задача "повысить уважение к верховенству права в международной, а также внутренней жизни..."*(3). В этом положении нашел отражение характерный для нашего времени принцип - принцип единства внутренней и международной законности.

Необходимым условием повышения эффективности международного права является совершенствование механизма его действия. Важная роль в решении этой задачи принадлежит международной ответственности. Кардинальным шагом в ее совершенствовании явилось выделение в особую категорию ответственности за серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права. Речь идет об обязательствах перед международным сообществом в целом.

Решение глобальных проблем требует повышения уровня управляемости международной системы. Осознание этой задачи постепенно находит отражение в политическом мышлении. Ее значение подчеркивается в актах как международных организаций, так и государств.

Приходится, однако, констатировать, что практическое решение задачи повышения уровня управляемости международной системы происходит медленно, явно отставая от требований жизни. Такое положение уже сегодня крайне отрицательно сказывается прежде всего на жизни сотен миллионов людей в развивающихся странах, страдает от этого и население остальных государств.

Одним из необходимых инструментов решения указанной задачи является международное право. Можно смело утверждать, что без международного права мировая система была бы не в состоянии нормально функционировать. Рост роли международного права как на межгосударственном, так и на национальном уровне становится все более ощутимым. Однако это не означает, будто международное право полностью отвечает требованиям современности.

Парадокс развития международного права состоит в существенном разрыве между правотворчеством и правореализацией. Правотворческий процесс протекает все более активно. За последние десятилетия было установлено больше принципов и норм, чем за всю предшествующую историю. Неизмеримо медленнее совершенствуется механизм реализации норм. На протяжении истории соблюдение международных норм обеспечивалось в основном политическими средствами. Только со второй половины XX в. начали закладываться основы такого необходимого для любой правовой системы комплекса норм, как нормы об ответственности.

Юристы, изучавшие проблему ответственности, подчеркивали, что она является одной из важнейших и самых актуальных проблем международного права*(4). Они обращали внимание на роль ответственности в функционировании этого права. По мнению А.Фердросса, отрицание принципа ответственности "привело бы к гибели международного права"*(5). Одновременно констатировалось, что проблема международной ответственности является одной из наиболее сложных и недостаточно изученных*(6). Сложность феномена ответственности подтверждается и тем фактом, что он недостаточно изучен и в теории внутреннего права, которая имеет гораздо более длительную историю, чем доктрина международного права.

Значение международной ответственности не раз подчеркивалось Генеральной Ассамблеей ООН. В ряде резолюций Ассамблея рекомендовала Комиссии международного права продолжить в качестве первоочередной и даже "самой первоочередной" работу над проектом статей об ответственности государств*(7). В Комментарии к Статьям об ответственности государств подчеркивается, что "нормы и институты, касающиеся ответственности государств, имеют важное значение для поддержания уважения к международному праву и для достижения целей, преследуемых государствами с помощью процесса разработки правовых норм на международном уровне" (комментарий к гл. I Части второй).

Международное сообщество оказалось в состоянии одобрить комплекс норм о международной ответственности государств лишь в начале XXI в. Причина подобного положения видится, прежде всего, в нежелании крупных государств подчиниться действию эффективного механизма правореализации. Именно от них исходила основная масса критических замечаний в отношении проекта статей об ответственности государств, разрабатывавшихся Комиссией международного права ООН.

Многолетняя работа Комиссии над проектом статей имела огромное значение для формирования права международной ответственности как отрасли международного права. Она привлекла к участию в разработке проблемы ответственности ведомства иностранных дел государств, международные организации, а также большое число ученых и научных учреждений*(8). В этом видится важный фактор успешного решения Комиссией поставленной перед ней задачи.

Значение работы Комиссии высоко оценивается доктриной. Еще до ее завершения профессор Б.Грефрат писал: "Ответственность государств является, вероятно, наиболее амбициозным кодификационным проектом Комиссии международного права. Он касается самой сердцевины теории права и охватывает все международное право. Успешная кодификация норм об ответственности государств станет поэтому одним из наиболее важных вкладов в упрочение верховенства права в международных отношениях"*(9).

12 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, которая в качестве приложения содержит документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". Статьи этого документа приняты к сведению и предложены "вниманию правительств, не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере".

В процессе обсуждения представленного Комиссией международного права проекта в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи многие правительства весьма высоко оценили его значение. Проект был охарактеризован как самый важный из когда-либо осуществлявшихся Комиссией*(10). Подчеркивалось его значение для решения коренных проблем современности, включая поддержание мира и безопасности. Отмечалось, что ответственность является одной из основополагающих областей современного международного права. Эта область представляет собой важнейшую альтернативу применению силы как средству разрешения споров между государствами и наилучший способ поддержания и укрепления международного мира и безопасности*(11).

Активно обсуждался вопрос о соотношении проекта статей и позитивного международного права. Многие делегации отмечали, что в проекте достигнут приемлемый баланс между нормами обычного международного права и новаторскими элементами*(12). Но некоторые правительства высказали иное мнение. В замечаниях США на проект статей говорилось, что некоторые положения "представляют собой отход от обычного международного права и практики". Особенно негативно были оценены статьи о контрмерах, которые "содержат безосновательные ограничения на принятие контрмер". Учитывая роль, которую играют односторонние "санкции" во внешней политике США, такое замечание вполне объяснимо.

Близкую этой позицию заняло правительство Великобритании. Отметив, что многие части текста отражают установившиеся нормы международного права, оно заявило, что "другие части касаются областей, в которых право все еще развивается и в которых практически отсутствует устоявшаяся практика государств....Важно, чтобы в проектах статей не делалась попытка определять нормы там, где их нет, а в тех случаях, когда нормы только развиваются, не ставилась цель жестко закрепить их параметры...". Аналогичное мнение высказало правительство Японии*(13).

На заключительном этапе Россия, как и большинство других государств, поддержала проект статей об ответственности государств, который заслуживает "самой положительной оценки", наиболее полно "учитывает практику государств, судебные решения и правовую доктрину". Россия выступила за разработку на базе статей универсальной конвенции, которая призвана стать "фундаментальной основой международного публичного права"*(14).

Принятие указанной резолюции знаменует наступление нового этапа в развитии международного права. Выступая на заседании Комиссии международного права в мае 2002 г., заместитель Генерального секретаря ООН по правовым вопросам Х.Корелл сказал: "Завершение работы по ответственности государств является воистину историческим событием. Опубликованные статьи отныне образуют часть международного права и основу для принятия решений Международным Судом и другими органами по всему миру"*(15).

Последнее положение представляется определенным упрощением. Сам факт принятия статей Генеральной Ассамблеей, тем более в форме приложения к резолюции, а не, например, в форме декларации, еще не делает одобренные правила нормами позитивного международного права, за исключением тех, которые и до этого составляли его часть. Предстоит непростой процесс внедрения принятых правил в международную практику, признания за ними государствами юридической силы (opinio juris). Важную роль в этом процессе призваны сыграть Совет Безопасности и Международный Суд ООН.

Особенности международно-правовой ответственности и самой системы международного права обусловили необходимость формирования особой отрасли - права международной ответственности. Следует учитывать, что подготовленные Комиссией статьи об ответственности в значительной мере представляют собой кодификацию существующих обычных норм, разумеется, с уточнением их содержания и со значительными элементами прогрессивного развития. Еще до завершения работы Комиссии над проектом целый ряд его положений был признан Международным Судом ООН кодификацией обычных норм*(16).

Принятие Генеральной Ассамблеей Статей об ответственности к сведению означает их официальное признание и увеличивает возможности утверждения всего комплекса в позитивном обычном праве. Они представляют собой наиболее авторитетное изложение современного права международной ответственности.

Рассматриваемый документ содержит основные принципы и нормы права ответственности. Он предусматривает, что нормы международного обычного права, которые не охвачены им, сохраняют свою силу. Значительное число норм, относящихся к ответственности, содержит право международных договоров, например, прекращение нарушенного договора, признание ничтожным договора, навязанного силой, и др.

Значительное место в принятом документе занимают нормы об имплементации международно-правовой ответственности. Определены действия, которые могут предпринимать государства, затронутые нарушением международно-правового обязательства.

Существенной новеллой является признание права призывать к ответственности за государствами, которые не относятся к категории потерпевших. Речь идет о государствах, действующих в коллективных интересах. Каждое из них действует не в индивидуальном качестве, а как член группы или международного сообщества в целом. Ощутимым шагом в прогрессивном развитии международного права является раздел о серьезных нарушениях обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права. Содержащиеся в этом разделе нормы нацелены на защиту общих интересов государств, интересов международного сообщества в целом. Достижение этой цели приобрело первостепенное значение для судеб цивилизации.

Таким образом, мы имеем дело с фактом прогрессивного развития международного права. Рассмотренные положения предусматривают средства защиты коллективных или всеобщих интересов государств, приобретающих растущее значение. В этой связи необходимо заметить, что любое более или менее серьезное правонарушение вызывает озабоченность других государств, даже тех, которые непосредственно не затронуты правонарушением. Правонарушение зачастую рассматривается ими как угроза их интересам, поскольку подрывает легитимность нормы, которую они приняли и на которую они полагаются, поскольку наносит ущерб международному правопорядку в целом. Значение этого положения все чаще подчеркивается в мировой политической и правовой литературе*(17).

Весьма сложным был процесс кодификации норм о санкциях и контрмерах, которые представляют собой виды принуждения в отношении правонарушителя. Юристы из развивающихся и некоторых других государств выступали против включения в проект положений о контрмерах. По их мнению, эти положения легализуют насилие. Но большинство членов Комиссии сочло, что нормы о контрмерах необходимы. Контрмеры применяются и будут применяться. Задача состоит в том, чтобы ограничить злоупотребления ими, установив соответствующие правила.

Рассматриваемый акт посвящен ответственности государств и не затрагивает ответственности иных субъектов международного права. Сосредоточив внимание на ответственности государств, Комиссия международного права подчеркивала, что она никоим образом не умаляет значения исследования вопросов, касающихся ответственности других субъектов международного права*(18). Имеется в виду ответственность международных организаций и ответственность государств за поведение организаций. Учитывая завершение работы над проектом статей об ответственности государств, Генеральная Ассамблея в 2001 г. одобрила предложение Комиссии международного права ООН начать работу над темой "Ответственность международных организаций".

В 2002 г. Комиссия обсудила и одобрила доклад, представленный рабочей группой по ответственности международных организаций (A/CN. 4/SR. 2740). Доклад наметил ряд направлений будущей работы. Особое внимание группа обоснованно уделила связи будущего проекта со статьями об ответственности государств. Было решено, что последние выяснили целый ряд положений, которыми при всех условиях следует руководствоваться. Эти статьи будут постоянно иметься в виду. Вместе с тем, группа подчеркнула, что каждый относящийся к международным организациям вопрос должен быть предметом самостоятельного изучения. Учитывая ограниченный объем доступной практики организаций, некоторые вопросы могут быть отложены или решены путем отсылки к нормам, применимым к государствам.

Доклад содержит критику порядка подготовки Венской конвенции о праве договоров с участием организаций 1986 г., которая представляет собой "бледную копию" Конвенции 1969 г. Подобная критика не является совершенно необоснованной. Тем не менее, признать ее справедливость трудно. Она основана на абстрактно-логической оценке без учета конкретных условий разработки соответствующих конвенций. Хорошо помню, с каким трудом шел процесс подготовки и принятия Конвенции о праве договоров 1969 г., касавшейся лишь государств. Если бы в то время решились включить в нее и право договоров с участием организаций, то это как минимум отсрочило бы получение результата на долгие годы. Достаточно вспомнить, что даже для подготовки "бледной копии" потребовалось свыше 10 лет.

Таким образом, решение о подготовке сначала статей об ответственности государств, а в дальнейшем статей об ответственности организаций представляется обоснованным. Одновременная разработка обеих тем существенно осложнила бы задачу, которая и без того является исключительно сложной, а также сказалась бы на сроках завершения работы. Принятие статей об ответственности государств существенно облегчает разработку темы ответственности организаций. Статьи содержат немало положений, которые носят общий характер и потому применимы и к организациям как общие принципы права или по аналогии. В первую очередь это относится к общей части права ответственности, что отмечалось и в докладе рабочей группы. Следует также учитывать, что немало положений об ответственности организаций существуют в виде обычных норм.

Принятые статьи не касаются индивидуальной ответственности по международному праву лиц, действующих от имени государства. Следует, вместе с тем, учитывать, что преступление должностного лица зачастую влечет за собой ответственность государства за преступное деяние или за неспособность предотвратить его или наказать за его совершение.

Наконец, статьи не затрагивают международной ответственности за ущерб, причиненный правомерной деятельностью, ответственности за риск. По этому поводу Комиссия не раз отмечала, что она полностью признает важность вопросов, касающихся обязательств компенсировать возможные пагубные последствия, вытекающие из некоторых видов правомерной деятельности, в частности, тех, которые в силу своего характера приводят к определенным рискам. При этом подчеркивалось, что ответственность за риск носит иной характер, чем ответственность за правонарушение, имеет иную правовую основу*(19). Этим вопросам посвящена ведущаяся в Комиссии работа над темой "Ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом".

Статьи об ответственности государств в целом нашли одобрение в доктрине международного права. Критические замечания касались отдельных вопросов, и об этом речь впереди. Замечания общего характера зачастую относились к тому, что формулировки статей носят слишком общий характер*(20). В этом есть некоторая доля справедливости. Но если учесть серьезные разногласия в доктрине по коренным вопросам ответственности, а также далеко не единообразную практику государств, нашедшую отражение и в международном праве, то думается, что Статьи не могли не содержать положений самого общего характера. Несмотря на это, Статьи представляют собой важный шаг в прогрессивном развитии международного права, свидетельствуют о его зрелости.

Представляет в этом плане интерес мнение французского профессора П.-М.Дюпюи. В статье под характерным названием "Международное право ответственности государств: революция или эволюция?" он дает довольно высокую оценку результатам работы Комиссии международного права. После анализа критических замечаний он отметил, что, возможно, был бы более желательным интеллектуально более удовлетворительный документ, но его вывод состоит в следующем: "Иными словами, быстрое развитие права международной ответственности государств вовсе не является симптомом болезни, скорее, это признак его жизненной силы и зрелости"*(21).

Таким образом, принятый Генеральной Ассамблеей ООН документ является важным шагом на пути формирования права международной ответственности. Его принятие объясняется потребностью повышения эффективности международного права, совершенствования его механизма в условиях, когда это право становится все более важным фактором решения проблемы повышения уровня управляемости мировой системы. Процесс идет далеко не просто. Препятствия на его пути носят, главным образом, политический характер. Специалисты отмечают, что трудности в кодификации права международной ответственности объясняются не только сложностью этой отрасли, но и ее политическим значением*(22). Многое еще предстоит сделать. Тем не менее, основы заложены.

Вводная часть. Международно-правовая ответственность