Глава I. Общие принципы

 _ 1. Ответственность государства за международно-противоправное деяние 

 _ 2. Элементы международно-противоправного деяния                      

 _ 3. Квалификация деяния как международно-противоправного              

_ 1. Ответственность государства за международно-противоправное деяние

В основе права международной ответственности лежит принцип международно-правовой ответственности, который является также принципом международного права в целом. Уже в 1928 г. в решении по делу о фабрике в г. Хожуве Постоянная палата международного правосудия квалифицировала принцип ответственности как один "из принципов международного права и, более того, общего понятия права"*(203). Сегодня можно смело утверждать, что этот принцип является общепризнанным как в международной практике, так и в доктрине*(204). В Статьях об ответственности государств он сформулирован следующим образом:

Статья 1. Ответственность государства за международно-противоправное деяние

Принцип ответственности отражает юридическую природу международного права, предусматривая, что нарушение этого права порождает юридическую ответственность. В силу этого он тесно связан с принципом, определяющим юридический характер международного права, с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Этот момент отмечался Р.Л.Бобровым: "Принцип добросовестного выполнения международных обязательств в известном смысле включает в себя и принцип ответственности, предполагая таковую (суммарно) за нарушение установленных правил международного права"*(205).

_ 2. Элементы международно-противоправного деяния

а) Субъективный и объективный элементы

Элементами международно-противоправного деяния являются:

а) поведение, которое согласно международному праву присваивается данному субъекту международного права, т.е. считается им совершенным;

б) поведение, представляющее собой нарушение данным субъектом лежащего на нем обязательства по международному праву.

Комиссия международного права ООН исходит из того, что "различие между фактическим поведением и тем, которое предусмотрено правом, и является самой сущностью противоправности"*(206).

Отмеченные два элемента образуют противоправное деяние. Первый из них обычно именуют субъективным, поскольку речь идет о поведении, которое может быть присвоено субъекту международного права, а не отдельному лицу или группе лиц. Второй элемент называют объективным. Он предусматривает, что присваиваемое субъекту поведение нарушает принятое им на себя международное обязательство. Приведенные положения нашли признание в международной практике, включая судебную. В решении Постоянной палаты международного правосудия по делу о фосфатах в Марокко возникновение международной ответственности было связано с наличием "деяния, присваиваемого государству и квалифицируемого в качестве противоречащего закрепленному(ым) в договоре праву(ам) другого государства"*(207). Международный Суд ООН в решениях по делам, возбужденным Югославией в отношении стран НАТО, совершивших на нее вооруженное нападение, содержится одинаковая формулировка: "...Независимо от того, признают или не признают государства юрисдикцию Суда, они при всех условиях являются ответственными за присваиваемые им деяния, которые нарушают международное право"*(208). Соответствующие положения закреплены в Статьях об ответственности государств:

Статья 2. Элементы международно-противоправного деяния государства.

Совершаемое субъектом деяние может представлять собой как действие, так и бездействие. "Грубая неосторожность равнозначна умыслу" (magna negligentia dolus est). Если обратиться к международной судебной практике, то окажется, что случаи ссылок на бездействие столь же часты, как и ссылки на действие. Так, в решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране Международный Суд ООН определил, что ответственность Ирана возникла в связи с бездействием его властей, которые "не приняли соответствующих мер" в обстоятельствах, когда существовала явная потребность в их принятии*(209).

Юридическая ответственность наступает в результате нарушения лишь норм международного права. От нее следует отличать политическую и моральную ответственность, которая может наступать в результате политических и моральных норм*(210). В проекте Комментария к Статьям об ответственности содержалось следующее положение: "Рекомендации, сделанные органами международных организаций или "не имеющие обязательной силы соглашения", такие как Заключительный акт Хельсинкского совещания от 1 августа 1975 г., могут выражать обязательства или нормы, которые не имеют целью быть юридически обязательными в качестве таковых". Нарушение таких обязательств или норм не порождает международно-правовую ответственность*(211).

Нарушение международного обязательства означает деяние субъекта, не соответствующее тому, что требует от него данное обязательство. Ответственность возникает в случае нарушения международно-правового обязательства, находящегося в силе. При этом последующее прекращение обязательства, например, в случае прекращения договора в результате его нарушения, не затрагивает возникшее правоотношение ответственности. Эти положения нашли отражение в практике Международного Суда ООН*(212).

b) Доктрина о возможности иных элементов

В доктрине международного права под влиянием концепции ответственности во внутригосударственном праве довольно часто в качестве элементов международно-противоправного деяния указывают ущерб и вину.

Ущерб, как известно, всегда рассматривался как необходимый элемент ответственности (damnum et injuria - убыток и правонарушение - два необходимых элемента). Правда, существовало и понятие правонарушения без причинения ущерба (injuria absque damno). В доктрине международного права ущерб признается необходимым элементом правонарушения значительным числом юристов*(213). Э.Хименес де Аречага утверждал: "Для автоматического возникновения отношений ответственности между государством-правонарушителем и потерпевшим государством необходимо еще одно дополнительное условие: наличие ущерба, понесенного потерпевшим государством"*(214).

Касаясь этого вопроса, спецдокладчик Комиссии Р.Аго не без оснований считал, что причиной, по которой некоторые авторы рассматривают ущерб третьим элементом ответственности государств, является то, что они рассматривают эту ответственность лишь в связи с ущербом, причиненным иностранцам. Иначе говоря, они ограничивают ее только той сферой, где нарушаемое обязательство как раз и является обязательством из причинения вреда*(215).

Отечественная доктрина рассматривала ущерб как необходимый элемент международного правонарушения*(216). Наибольшее внимание этому вопросу уделил В.А.Василенко. Однако его аргументация весьма противоречива. Объявив ущерб необходимым элементом международного правонарушения, он допускает ситуации, "когда поведение государства, которое формально можно рассматривать как противоправное, не причиняет ущерба и, следовательно, не подлежит квалификации в качестве международного правонарушения". Одновременно высказывается обоснованное положение, которое опровергает концепцию автора: "Любое противоправное поведение государства всегда причиняет ущерб другим государствам и оказывает вредное воздействие на состояние международного правопорядка"*(217).

Проблема ущерба неоднократно обсуждалась Комиссией международного права ООН, но уже на раннем этапе кодификации права ответственности было решено не считать ущерб обязательным элементом правонарушения. Более того, по мнению Комиссии, "упоминание ущерба как одного из основных элементов международно-противоправного деяния, отличного от самого нарушения, может быть даже опасным, поскольку это может привести к предположению, что... если будет иметь место нарушение международного обязательства без "ущерба", то не будет налицо ни правонарушения, ни ответственности"*(218). Поэтому Комиссия положила в основу проекта концепцию объективной ответственности. Понятие объективной ответственности было охарактеризовано как "явно выраженное признание существования международной законности". Государства "должны уважать международное право, даже если они, не соблюдая его, не наносят ущерба конкретным интересам другого государства..."*(219). В Комментарии к Статьям об ответственности говорится, что необходимость наличия такого элемента, как "ущерб", может быть обусловлена содержанием первичного обязательства (например, договором). Общее правило такой элемент не включает*(220).

Следует учитывать, что любое нарушение права другого субъекта означает причинение ущерба его законным интересам и уже в силу этого нет оснований выделять причинение ущерба в особый элемент. Более того, если взять многосторонние обязательства по защите прав человека, то их нарушение не причиняет никакого материального ущерба, не посягает на честь и достоинство участников.

Вина как элемент международно-противоправного деяния издавна обсуждается в политико-правовой литературе. Касаясь этого вопроса, следует прежде всего отметить две концепции, несостоятельность которых особенно очевидна. Согласно первой из них элементом ответственности государства является вина его должностных лиц, органов*(221). Не будучи субъектами международного права, должностные лица, органы государства не могут быть и субъектами международно-правовой ответственности. Их действия являются действиями самого государства, которое может осуществлять свою деятельность только через государственные органы. Поэтому данная концепция в общем мало чем отличается от той, которая предполагает вину государства. Что же касается ответственности должностных лиц, то за свои противоправные действия они могут нести лишь уголовную ответственность в соответствии с международным правом. В таком случае наличие вины действительно имеет серьезное значение.

Вторая концепция, число сторонников которой невелико, состоит в том, что вину отождествляют с упущением, непринятием надлежащих мер (due diligence)*(222). Иными словами, речь идет об ограниченном понимании вины государства.

Под влиянием внутреннего права государств на протяжении веков доминировала концепция, сторонники которой считали необходимым элементом ответственности вину государства. Опиравшийся в основном на римское право, прежде всего на его принцип "ex tali culpa obligatio naturaliter oritur si damnum datum est" (из такой субъективной вины, естественно, возникает ответственность, если нанесен ущерб), Г.Гроций называл правонарушением "всякую вину, состоящую как в действии, так и воздержании от действий, противном тому, как люди должны поступать..."*(223) Иначе говоря, элементами международно-противоправного деяния признавались нарушение обязательства, вина и ущерб.

В XIX в., следуя Г.Гроцию, юристы приняли римский принцип в качестве основы ответственности в международном праве. Соответствующая концепция была довольно популярна и в XX в. Л.Оппенгейм считал, что действие государства не является международным правонарушением, "если оно совершено не намеренно и не злостно и без преступной небрежности"*(224). Ссылаясь на общие принципы права, т.е., прежде всего, на внутригосударственное право, А.Фердросс утверждал, что "объективное вменение признается лишь в виде исключения"*(225). По мнению Г.Дама, отказ от требования вины "вел бы к безмерному расширению ответственности за деликт"*(226).

Иная концепция появилась лишь на рубеже XX в. и связана с именами Х.Трипеля и Д.Анцилотти*(227). В дальнейшем последний продолжал доказывать, что "в международном праве намерение индивида или органа не является причиной или условием возникновения ответственности, она возникает из самого факта нарушения международного обязательства государства"*(228). В XX в. резко возросло число авторитетных юристов, отрицавших значение вины как элемента международного правонарушения*(229). В наше время эта концепция, концепция объективной ответственности становится доминирующей. Заслуживает внимания то обстоятельство, что, как отмечали многие авторы, "вина" понимается по-разному. В результате практические выводы из разных концепций были зачастую близки друг другу. Так, Ж.Ссель понимал под виной "поведение, противоречащее норме права"*(230).

Для отечественной литературы в общем было характерно признание вины элементом международного правонарушения. В особом мнении по делу об инциденте в проливе Корфу судья Международного Суда ООН С.Б.Крылов утверждал, что для признания государства ответственным необходимо установить не только факт объективного нарушения норм международного права, но и "злую волю" государства или, по крайней мере, виновное упущение*(231).

Вина признавалась элементом международного правонарушения Г.И.Тункиным, Д.Б.Левиным, В.А.Василенко, П.Курисом, Ю.М.Колосовым, В.А.Мазовым, Ю.В.Петровским, т.е. почти всеми, кто анализировал проблемы ответственности. В обоснование обычно ссылались на общую теорию права. Д.Б.Левин писал: "Исходя из положений марксистско-ленинской теории как основы советской концепции международного права, следует признать, что понятие вины применимо и к международно-правовой ответственности"*(232)

Наиболее последовательно отстаивал концепцию вины В.А.Василенко. Он пришел к следующему выводу: "Таким образом, вина государства представляет собой не фикцию и условность, а является реальностью и условием для квалификации его поведения как международного правонарушения"*(233). Однако вина понимается весьма своеобразно, а именно как "неправомерно реализуемая воля государства-правонарушителя"*(234). По мнению автора, "вина объективно является условием любого международного правонарушения, и поэтому она должна презюмироваться при всех международных правонарушениях..."*(235). Иными словами, сам факт правонарушения свидетельствует о наличии вины, что сводит значение вины на нет.

К приведенной концепции близка и та, которой придерживается П.Курис. По его мнению, "вина присутствует в любом международном правонарушении, что, однако, не означает, что вина является обязательным составным элементом правонарушения, без доказанности наличия которого невозможна международно-правовая ответственность"*(236). Как видим, практические последствия подобных концепций вины мало чем отличаются от концепции объективной ответственности.

В свете этих фактов не вызывают удивления факты перехода некоторых авторов от одной концепции к другой. Так, Д.Б.Левин в опубликованной в 1965 г. статье утверждал, что нарушение международного права влечет за собой ответственность государства, независимо от наличия вины его органов*(237). Однако в изданной в 1966 г. книге он отказался от этой концепции*(238).

Уделивший значительное внимание разработке вопроса о вине в связи с международной ответственностью, В.Н.Елынычев первоначально признавал вину как элемент международного правонарушения, сводя ее к вине государственных органов*(239). В дальнейшем он стал сторонником концепции объективной ответственности, доказывал, что анализ поведения государства с позиций концепции вины не только не обязателен, но в значительной мере излишен и вреден*(240).

Сказанное ранее отнюдь не свидетельствует о прочности позиций сторонников концепции вины. Учитывая необходимость обеспечения эффективности международной ответственности, они делают конкретные выводы, весьма близкие тем, что вытекают из концепции объективной ответственности.

Арбитражной практике прошлого известны отдельные случаи ссылок на вину. В известном решении женевского арбитража по делу корабля "Алабама" в качестве основания ответственности было признано отсутствие надлежащей заботы. Можно обнаружить и другие случаи, когда высказывалось мнение, что государство несет ответственность, если причиненный ущерб является результатом отсутствия надлежащего внимания или вины органов государства*(241). Нередко термин "вина" используется как синоним правонарушения либо ответственности, например, "виновное в совершении правонарушения государство". В иных случаях используется выражение "вменение в вину"*(242). Для того, чтобы избежать любой ассоциации с виной, Комиссия решила использовать термин "присвоение" для обозначения операции "приписывание" государству данного действия или бездействия. В целом международная арбитражная и судебная практика свидетельствует о тенденции к признанию объективной ответственности.

Вина как элемент правонарушения в особых случаях предусматривается международными договорами. В Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. говорится: "В настоящей Конвенции геноцид означает любое из следующих деяний, совершенное с намерением..." (ст. 2). Как видим, речь идет о вине в форме прямого умысла. Значение этого момента видно из практики Международного Суда ООН, который указывает, что существенной характеристикой геноцида "является намеренное уничтожение национальных, этнических, расовых или религиозных групп". В решениях по делам о применении силы в отношении Югославии Суд отклонил ссылки этой страны на Конвенцию о геноциде, в частности, на том основании, что бомбардировки на самом деле не включают элемент намерения в отношении группы, как того требует Конвенция о геноциде*(243).

В качестве другого случая можно указать ст. 54 Положения о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г., согласно которой подлежит преследованию "всякий преднамеренный захват, истребление или повреждение" культурных и исторических ценностей. Все это дало основание для заключения о том, что вина может быть элементом ответственности лишь в случаях, предусмотренных договорами*(244).

Таким образом, как в доктрине, так и в практике обнаруживает себя тенденция к признанию объективной ответственности за международные правонарушения, то есть ответственности за нарушение обязательства независимо от вины. Сам факт нарушения обязательства порождает ответственность. Эта тенденция определяется как природой международного права, так и необходимостью повышения уровня международной законности. Поэтому объективная ответственность закономерно нашла закрепление в Статьях об ответственности государств, начиная с самого принципа ответственности. Согласно этому принципу, любое международно-противоправное деяние влечет за собой международно-правовую ответственность. Вина не указана в числе элементов международно-противоправного деяния.

При этом следует обратить внимание на отличие объективной ответственности от абсолютной ответственности, которая основана на понятии риска, созданного соответствующей деятельностью, и представляет собой ответственность за ущерб, являющийся результатом деятельности, не запрещенной правом. Элементом такой ответственности является ущерб. Отсутствуют такие элементы, как противоправность и вина.

Злоупотребление правом рассматривается как элемент противоправного деяния в определенных случаях. Имеются в виду случаи, когда злоупотребление тем или иным правом порождает международную ответственность. В отечественной литературе этот вопрос был затронут М.Х.Фарукшиным, который счел, что он имеет отношение к международной ответственности. Автор исходил из того, что международное право "устанавливает границы, в пределах которых субъекты международных отношений могут выбирать разные варианты поведения"*(245).

Более обстоятельно вопрос был рассмотрен П.Курисом. Скептически относясь к существованию нормы, запрещающей злоупотребление правом, он тем не менее косвенно признал ее, утверждая, что "понятие международного правонарушения как основания ответственности государства в международном праве, покрывает собой любые случаи злоупотребления правом"*(246). Аналогичную позицию занимает и другой специалист в области международной ответственности, В.А.Василенко*(247).

В мировой литературе по вопросу о злоупотреблении правом существуют различные взгляды. Я.Броунли не только отрицает существование принципа, запрещающего злоупотребление правом, но и считает, что его признание "поощряло бы развитие доктрин, касающихся относительности прав, и привело бы... к нестабильности"*(248). С другой стороны, Д.О'Коннелл еще в 60-е гг. прошлого века писал, что доктрина недопустимости злоупотребления правом "в растущей мере признается как полезный инструмент в международном праве"*(249). Процесс становления принципа незлоупотребления правом был рассмотрен Г.К.Дмитриевой и чехословацким юристом В.Паулом*(250)

Недопустимость злоупотребления правом постепенно находит отражение в позитивном праве. Межамериканская Конвенция о правах и обязанностях государств 1933 г. содержала положение о том, что осуществление права государства ограничено осуществлением прав других государств согласно действующему международному праву*(251). Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит ст. 300 "Добросовестность и незлоупотребление правами". В ней говорится: "Государства-участники добросовестно выполняют принятые на себя по настоящей Конвенции обязательства и осуществляют права и юрисдикцию и пользуются свободами, признанными в настоящей Конвенции, таким образом, чтобы не допускать злоупотребления правом".

Вопрос о злоупотреблении правом неоднократно обсуждался в Комиссии международного права ООН. В комментарии к проекту статей о континентальном шельфе говорилось, что "запрещение злоупотребления правами поддержано судебными и иными органами". Запрещение злоупотребления правом представляет собой общий принцип права, признанный цивилизованными государствами*(252).

Проблема злоупотребления правом возникла в самом начале работы Комиссии над темой ответственности. Ее поднял первый специальный докладчик Ф.Гарсиа Амадор. Он рассматривал злоупотребление правом как общий принцип права, как общий принцип международного права и как самостоятельное основание ответственности*(253). В дальнейшем Комиссия сочла, что решение этой проблемы непосредственно не влияет на определение элементов международного правонарушения. Объясняется это тем, что речь идет о вопросе, "касающемся существования "первичной" нормы международного права, которая ограничивала бы осуществление государством его прав... и запрещала бы злоупотребление ими". Если признать наличие такой нормы в позитивном международном праве, то составным элементом противоправного деяния было бы, как всегда, нарушение обязательства, а не осуществление права.

Как видим, Комиссия весьма осторожно отнеслась к решению вопроса о существовании нормы, запрещающей злоупотребление правом. При этом она отметила существенное значение вопроса и не исключила возможности его рассмотрения в дальнейшем*(254).

Принцип незлоупотребления правом так или иначе присущ любой развитой правовой системе. Осуществление права любым субъектом должно осуществляться с учетом прав других субъектов. Независимо от признания незлоупотребления правом в качестве особого принципа, соответствующая обязанность вытекает из принципа добросовестности, а в конечном счете из принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Добросовестное выполнение обязательств касается и пользования вытекающими из них правами.

Г.К.Дмитриева пришла к выводу: "...В международном праве существует запрещение злоупотребления правом. Оно непосредственно вытекает из современного содержания принципа добросовестного выполнения обязательств"*(255). Аналогичную позицию занимают и другие отечественные юристы, исследовавшие принцип добросовестности*(256).

Сказанное подтверждает мнение Комиссии о том, что и в случае злоупотребления правом ответственность наступает в результате нарушения нормы, запрещающей злоупотребление. Поэтому злоупотребление нельзя рассматривать как непосредственно порождающее правоотношения ответственности.

_ 3. Квалификация деяния как международно-противоправного

Квалификация деяния как международно-противоправного осуществляется на основе международного права. На такую квалификацию не влияет то обстоятельство, что деяние считается правомерным согласно внутреннему праву государства или правилам международной организации или противоречит им. Такое положение вытекает из самой природы международного права. Не случайно в подготовленном Комиссией международного права ООН проекте декларации о правах и обязанностях государств рассматриваемое положение было связано с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву: "Каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, возникающие из договоров и иных источников международного права, и не может ссылаться на положения своей конституции или своих законов как на оправдание невыполнения им этой обязанности"*(257).

Если бы субъекты могли не считаться с международными обязательствами, в любой момент отменяя или изменяя их своими внутренними актами, то ни о каком международном праве не могло быть и речи. В подобном случае речь могла идти лишь о чем-то подобном тому, что имелось в виду известной в прошлом концепцией "внешнегосударственного права". Поэтому не случайно в отношении государства соответствующее положение прочно утвердилось в международном праве.

Подготовительный комитет Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г. обратился к правительствам с просьбой выразить свое отношение к положению о том, что "согласно международному праву государство не может уклониться от ответственности, если таковая существует, ссылаясь на положения своего внутреннего права". Это положение так или иначе было поддержано всеми правительствами*(258).

Оно нашло подтверждение в довольно обширной международной судебной практике. В 1932 г. в решении по делу об обращении с польскими гражданами на территории г. Данцига Постоянная палата международного правосудия определила: "...Согласно общепринятым принципам одно государство в его взаимоотношениях с другим государством может ссылаться лишь на нормы международного права..." Государство "не может ссылаться на свою собственную конституцию, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него согласно международному праву..."*(259).

Постоянная палата международного правосудия в решении 1923 г. по делу о судне "Уимблдон" отвергла утверждения германского правительства о том, что проход судна по Кильскому каналу явился бы нарушением принятых Германией актов о нейтралитете, указав, что "односторонний акт того или иного государства не может превалировать над положениями" договора*(260). Это положение не раз подтверждалось Палатой и в дальнейшем. При рассмотрении в 1932 г. дела о греко-болгарских "общинах" было подчеркнуто: "...Один из общепризнанных принципов международного права гласит, что во взаимоотношениях между государствами-сторонами в договоре положения какого-либо внутреннего закона не могут превалировать над положениями договора"*(261).

Рассматриваемое положение подтверждается и практикой Международного Суда ООН. В решении 1949 г. по делу об увечье, полученном во время нахождения на службе ООН, Суд определил, что поскольку "основанием иска является нарушение международного обязательства несущим ответственность государством-членом,...то государство-член не может оспаривать его на том основании, что это обязательство регулируется внутренним законодательством"*(262).

Наконец, рассматриваемое положение было закреплено в договорной форме на универсальном уровне Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.: "Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора" (ст. 27). Важно отметить правильный выбор термина "внутреннее право" (internal law). Он охватывает все виды внутригосударственных правовых актов и норм, а не только конституцию и законы, о которых говорилось в приведенном выше положении проекта декларации о правах и обязанностях государств.

Дело в том, что порою право отождествляют с законодательством, в том числе и при решении вопроса о соотношении международного и внутреннего права. Так, Конституция Украины признает "частью национального законодательства" действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дала Верховная Рада*(263). Нельзя в этой связи не заметить, что договор может быть частью права страны, может обладать силой закона, но не может быть отнесен к законодательству. Международные нормы занимают особое место в праве страны. Надо сказать, что в проекте Конституции России содержалась формулировка, аналогичная той, что содержит Конституция Украины. В ходе Конституционного совещания пришлось обратить внимание на ошибочность формулировки, и от нее отказались.

В Конституции России говорится: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15). А если договор расходится с постановлением правительства или иного органа? Ответ как бы презюмируется: если договор обладает приоритетом применения в отношении закона, то тем более это относится к иным правовым актам. Поэтому было бы предпочтительным говорить не о законе, а о праве государства. Следует также учитывать, что в немалом числе государств существенная роль принадлежит таким источникам права, как обычай и судебный прецедент, которые охватываются понятием "внутреннее право". В Статьях об ответственности государств рассматриваемое положение сформулировано так:

Статья 3. Квалификация деяния государства как международно-противоправного

Таким образом, в международном праве проблема его соотношения с внутренним правом государств при решении вопросов ответственности решена совершенно четко - квалификация деяния как международно-противоправного определяется исключительно международным правом. Однако соответствующее положение не нашло должного отражения во внутреннем праве государств, что при определенных условиях может отрицательно сказаться на реализации международной ответственности.

Как известно, Конституция США первой признала международные договоры наряду с Конституцией и законами высшим правом страны (ст. VI). Объяснялось это стремлением федеральной власти лишить штаты возможности издавать "законы, уничтожающие обязательную силу договоров (отдел 10 ст. VI). Этот момент констатируют исследователи разных стран*(264).

Поскольку договор и закон согласно Конституции обладают равной юридической силой в правовой системе страны, то последующий закон может отменять ранее заключенный договор. В доктринальной кодификации Американского института права говорится: "Закон Конгресса превалирует над ранее принятой нормой международного права или положением соглашения как нормой права Соединенных Штатов..."*(265)

Подобное положение может породить трудности с решением вопросов ответственности за нарушение международных обязательств. Для того, чтобы ограничить возможность наступления ответственности за нарушение договоров, американские суды создали прецедентное право, направленное на достижение этой цели. Еще в 1804 г. Верховный Суд принял решение по делу "Мюррей против Чарминг Бетси", в котором говорилось, что "принятый Конгрессом закон никогда не следует толковать так, чтобы он нарушал международное право, если имеется какая-либо возможность иного истолкования".

О том, как применяется это положение, можно судить по решению суда Нью-Йорка 1988 г. по делу "США против Организации освобождения Палестины". В 1947 г. между ООН и США было заключено соглашение о Штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. В соответствии с соглашением ООН в 1974 г. предложила ООП создать свою миссию наблюдателей. Предложение было оспорено в судебном порядке еврейской общественной организацией, однако суд подтвердил правомерность предложения ООН.

В марте 1988 г. вступил в силу принятый Конгрессом Антитеррористический закон, одной из целей которого было закрытие миссии ООП. На основе закона администрация возбудила в суде дело против ООП, добиваясь прекращения деятельности ее миссии. Суд подтвердил полномочия конгресса издать закон, отменяющий ранее заключенный договор. Но при этом, сославшись на упомянутое решение 1804 г., указал, что такое намерение должно быть абсолютно ясным. Если этого нет, то суд в соответствии с прецедентным правом обязан согласовать закон и договор*(266).

Следовательно, несмотря на то, что инициаторы принятия Антитеррористического закона заявляли о такой цели, как закрытие миссии ООП в нарушение соглашения с ООН, суд не признал наличия такого намерения, поскольку в законе не было прямой ссылки на это соглашение. Иными словами, признавая в принципе право конгресса издавать законы, противоречащие международным обязательствам страны, американские суды стремятся толковать это право ограничительно.

Положение, существующее в Великобритании, весьма близко к существующему в США. При рассмотрении Судом Королевской скамьи в 1966 г. дела "Саломон" лорд Диплок относительно применения закона, противоречащего международным обязательствам, заявил: "Если положения законодательства ясны и не вызывают сомнений, они подлежат применению, независимо от того, реализуют они или не реализуют договорные обязательства Ее Величества, поскольку суверенная власть Королевы в Парламенте охватывает и нарушение договоров". В подтверждение лорд сослался на целый ряд судебных прецедентов*(267). Сознавая опасность подобного положения, лорд Диплок напомнил о правиле, смягчающем его категоричность: "Однако, если положения законодательства неясны, могут обоснованно толковаться по-разному, то договор обретает свое значение, поскольку существует презумпция того, что Парламент не намеревался действовать в нарушение международного права..."*(268)

Подобное положение трудно совместить с интересами обеспечения международного правопорядка, поддержание которого требует признания приоритета за международным правом в сфере его действия. Первые признаки развития внутреннего права в этом направлении можно обнаружить в некоторых конституциях, принятых после Первой мировой войны. Веймарская конституция Германии 1919 г. признала общепризнанные нормы международного права частью права страны (ст. 4). Аналогичное положение содержала Конституция Австрии 1920 г. (ст. 9). Конституция республиканской Испании 1931 г. сделала следующий шаг, признав частью права страны как обычные, так и договорные нормы, установив приоритет последних в отношении законов.

Начало новому этапу в совершенствовании взаимодействия внутреннего и международного права положили конституции, принятые после Второй мировой войны. Основной закон ФРГ установил, что общие нормы публичного международного права будут составной частью федерального права и будут обладать приоритетом перед законами (ст. 25). Близкие этому положения содержала Конституция Франции 1946 г. (ст. 54, 55).

По тому же пути идут и новейшие конституции европейских стран. Согласно Конституции Польской Республики 1997 г., ратифицированный договор является частью правопорядка страны. В случае, если не удается согласовать ратифицированный договор и закон, применению подлежит первый (ст. 91). Аналогичные положения содержат конституции и других европейских стран, например Болгарии, Греции, Кипра, Испании, Португалии, Швейцарии.

Отмеченная тенденция нашла определенное отражение и в конституционном праве государств, образовавшихся в результате распада СССР. Конституция Белоруссии "признает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и обеспечивает соответствие им своего законодательства" (ст. 8). Аналогичные положения содержат конституции Узбекистана, Туркмении, Эстонии и др.

Конституция России 1993 г. установила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Но приоритет перед законами оговорен лишь в отношении договоров (ч. 4 ст. 15).

Вместе с тем, еще многие страны придерживаются положения о том, что договоры обладают силой закона, поэтому коллизии между договором и законом решаются на основе общих принципов права: закон последующий отменяет закон предыдущий, закон специальный обладает приоритетом в отношении закона общего (Дания, Ирландия, Исландия, Норвегия, Румыния, Турция, Финляндия и др.).

Из сказанного следует, что постепенно набирает силу тенденция к признанию приоритета международных норм во внутреннем праве. Тенденция закономерная. Есть основания полагать, что она станет всеобщей. Без этого трудно обеспечить уровень международного правопорядка, требуемый условиями современной международной жизни. Тем не менее, пока эта тенденция характерна для сравнительно небольшого числа государств, что не может не создавать определенных трудностей и в реализации отношений ответственности.

Особую сложность представляет проблема соотношения международных обязательств и конституции. Будучи основой правовой системы государства, конституция обладает высшей юридической силой, приматом в отношении всех остальных правовых норм, действующих в стране. Международное право учитывает особый статус конституций. Оно закрепило суверенное право государства свободно выбирать и развивать свою правовую систему. Международное право требует уважать установленный конституцией правопорядок. Уважение суверенитета государства означает и уважение его права.

Вместе с тем свобода государства в определении характера своей правовой системы не является и не может являться безграничной. Интернационализация жизни национальных обществ диктует необходимость интернационализации и национальных правовых систем. Они должны быть способны взаимодействовать друг с другом и с международным правом. Принцип суверенного равенства государств, закрепляя право государства на выбор своей политико-правовой системы, связывает это со следующим обязательством: "каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства". Принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву предусматривает, что при осуществлении суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, государства "будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву". Иными словами, одной из функций национальной правовой системы должно быть обеспечение выполнения государством своих международно-правовых обязательств и тем самым ограничение возможностей международных правонарушений. Внутреннему праву будет принадлежать все более важная роль в осуществлении международных обязательств.

В международном праве вопрос о коллизии конституции и международных обязательств решается однозначно. Как уже отмечалось, в принятом Комиссией международного права проекте декларации о правах и обязанностях государств говорится, что государство не может ссылаться на положения своей конституции как на оправдание невыполнения своих обязательств. Это положение прочно утвердилось в международной судебной практике.

В решении 1932 г. по делу об обращении с польскими гражданами на территории г. Данцига Постоянная палата международного правосудия определила: государство "не может ссылаться на свою собственную конституцию с тем, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него согласно международному праву или действующим международным договорам..."*(269).

Рассматриваемое положение было закреплено Венской конвенцией о праве международных договоров, которая подтвердила, что "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора" (ст. 27). Понятие "внутреннее право" охватывает правовую систему в целом, включая конституцию. Это подтверждается и ст. 46 Конвенции: "Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия..." Вопросы компетенции заключать договоры решаются конституционным правом.

Показательно, что как в Комиссии международного права ООН, так и на Венской конференции было немало противников приведенных положений. Они утверждали, что многие страны не могут признать примата каких бы то ни было международных обязательств над конституционными нормами*(270). Однако большинство делегаций поддержали предложенное Комиссией правило. Более того, был внесен ряд поправок, направленных на его конкретизацию относительно конституционного права. Одна из таких поправок была предложена делегациями Украины и Перу. Эта поправка была воплощена в приведенной выше статье 46 Конвенции. Показательно, что в конечном счете ни одна делегация не голосовала против принятия статьи и лишь трое воздержались*(271).

Следовательно, практически единодушно государства признали норму, из которой следует, что государство не может избежать ответственности за международное правонарушение, ссылаясь на свою конституцию. Соответствующее положение отражено в Статьях об ответственности государств (ст. 3). В комментарии к этому положению говорится, что выражение "внутреннее право" "охватывает все положения внутреннего правопорядка, как писаные, так и неписаные, будь то в форме конституционных или законодательных норм, административных постановлений или судебных решений"*(272).

Анализ внутреннего права государств свидетельствует, что оно решает вопросы, связанные с коллизией конституции и международных обязательств иначе, чем международное право. В США издавна существует положение, которое в 1871 г. в решении по делу "Чероки Тобако" было сформулировано Верховным Судом следующим образом: "Едва ли следует говорить, что договор не может изменять Конституцию или быть действительным, если он нарушает этот акт"*(273). Это положение подтверждалось Верховным Судом и в дальнейшем*(274).

На основе анализа практики США Американский институт права пришел к выводу, что нормы международного права не могут осуществляться в нарушение Конституции. Более того: "Президент, действуя в пределах своих конституционных полномочий, может по Конституции обладать властью совершать такие действия, которые представляют собой нарушение международного права". Замечу, что это трудно совместимое с международным правом положение подвергается критике научной общественностью США*(275). Что же касается международно-правовых последствий такого рода правонарушений, то Институт обоснованно отмечает, что "невыполнение Соединенными Штатами своих обязательств в силу их неконституционности не освобождает Соединенные Штаты от ответственности по международному праву"*(276).

На принципе абсолютного примата конституции основаны и правовые системы стран Латинской Америки. В Конституции Эквадора говорится, что "все законы, декреты, регламенты, предписания, постановления, пакты или международные договоры, которые каким-либо образом находятся в противоречии с Конституцией или отступают от ее текста, не имеют силы" (ст. 189). Аналогичные положения содержат и другие конституции стран континента. Такое же положение с конституционным правом новых независимых государств Африки и Азии. Объясняется это тем, что суверенитет достался им нелегко, и тем, что приходится прилагать немало сил для его сохранения. Есть, однако, основания полагать, что постепенно положение будет меняться. Об этом пишут и юристы из упомянутых стран*(277).

Наблюдается определенная тенденция к смягчению "конфликта" между конституционным и международным правом. Немногие страны придали международным договорам высший статус, они пользуются приоритетом даже перед нормами конституционного права, например Бельгия, Люксембург. Значительное число государств исходят из того, что в исключительных случаях, когда договор оказывает влияние на содержание конституции или устанавливает иные правила, он обладает приоритетом перед конституцией или равным ей статусом. Такие договоры должны одобряться парламентами квалифицированным большинством голосов. Представляет в этом плане интерес формулировка соответствующего положения Конституции Королевства Нидерландов: "Любое положение международного договора, вступающее в противоречие с Конституцией, подлежит одобрению большинством не менее чем в две трети голосов депутатов Генеральных штатов" (ч. 3 ст. 91)*(277-1).

Несколько иная конструкция состоит в том, что законодательство предусматривает возможность внесения в конституцию изменений в соответствии с договором при условии, что поправки будут сделаны до принятия договора. Конституция России закрепила свою высшую юридическую силу в правовой системе страны. Соответственно установила, что "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15). Как видим, нормы международного права не упомянуты. Однако поскольку они признаны частью правовой системы, то на них распространяется общее положение.

Вместе с тем, в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г.*(277-2) предусматривается порядок выражения согласия на обязательность договоров, содержащих правила, отличные от положений Конституции. Выражение согласия возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию (ст. 22). Аналогичное положение содержит Конституция Украины (ч. 2 ст. 9). То обстоятельство, что в одном случае соответствующее положение содержится в обычном законе, а в другом - в конституции, не имеет существенного значения. Смысл этого положения лишь в том, что такая возможность заранее оговорена. Предусмотрена возможность коллизии международных обязательств и конституции, а также указан путь ее решения в пользу первых.

Поэтому такая конструкция в принципе приемлема для любой правовой системы независимо от того, отражена она в праве или не отражена. Согласно ст. 54 и 55 Конституции Франции договоры обладают приоритетом перед законами, но уступают Конституции. Когда же реально возникла коллизия договора с Конституцией, была применена рассматриваемая конструкция. Конституционный совет Франции нашел, что Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. содержит положения, противоречащие Конституции страны. Поэтому до его ратификации должны быть внесены соответствующие изменения в основной закон.*(278)

По-особому коллизия договор - конституция решалась в Германии и Японии, которым пришлось решать проблему обязательств, возложенных на них победителями. Основной Закон ФРГ установил, что общие нормы публичного международного права будут обладать приоритетом перед законами (ст. 25). Федеральный конституционный суд истолковал это положение следующим образом: общие нормы международного права обладают приоритетом в отношении германского внутреннего права, но не конституционного права*(279). Вместе с тем, особый статус был признан за политическими договорами, которые постепенно ликвидировали оккупационный режим. Они признаются конституционными даже в том случае, если складывающееся на их основе положение в переходный период не вполне соответствует Основному Закону, при условии, что их общая тенденция такова, что приближает состояние, требуемое Основным Законом*(280).

Известны случаи, когда при особых обстоятельствах договоры затрагивали важные конституционные вопросы. Договор об объединении Германии 1990 г. содержит целую главу "Основной Закон" (гл. II). Она содержит ряд положений об изменениях в конституционном праве. В заключительной статье сказано: "Настоящий Договор после вступления в силу будет действующим федеральным правом" (ч. 2 ст. 45)*(281).

Положение в Японии имеет определенное сходство с тем, что говорилось о ФРГ. Правительство Японии придерживается позиции, согласно которой одни договоры подчинены Конституции, а другие обладают перед ней приоритетом. К первым относятся двусторонние политические и экономические договоры. Ко вторым - договоры, содержащие "принятые нормы международного права" и договоры, которые касаются "вопросов жизненно важного значения для судьбы государства, такие как акт о капитуляции или мирный договор"*(282).

В данном случае важно признание приоритета общепризнанных норм международного права. Думается, что со временем признание высшей юридической силы, во всяком случае, за основными принципами международного права, получит широкое распространение. Согласно итальянской Конституции 1947 г. "правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права" (ст. 10). Аналогичное положение содержится в Конституции Грузии (ч. 2 ст. 6).

Через три года после принятия Конституции Кассационный суд Италии пришел к следующему заключению: "Существуют, таким образом, преобладающие принципы, вытекающие из необходимости обеспечить сосуществование цивилизованных государств... Они требуют, чтобы итальянское внутреннее право соответствовало обычному международному праву..."*(283)

Таким образом, конституционное право устанавливает свое верховенство в правовой системе государства, свой примат в отношении всех норм, входящих в эту систему, включая инкорпорированные нормы международного права. В свою очередь, международное право установило свой примат в сфере межгосударственных отношений, включая отношения ответственности. Получает развитие тенденция к признанию общих норм международного права страны и придания им приоритетного статуса в отношении иных норм внутреннего права. Это относится и к международным нормам об ответственности. Думается, что при таком положении внутреннее право государств не будет создавать серьезных препятствий на пути осуществления международной ответственности.

Сказанное о внутреннем праве государств в значительной мере относится и к правилам международной организации. Под "правилами организации" понимаются учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившаяся практика организации*(284). Из этого следует, что правила организации имеют иную юридическую природу, чем внутреннее право государств. Это различие имеет значение и для ответственности.

В уже упоминавшемся решении Постоянной палаты международного правосудия по делу об обращении с польскими гражданами на территории Данцига говорилось о недопустимости ссылок на внутреннее право, включая конституции спорящих государств для обоснования ответственности*(285). В отличие от этого, некоторые правила организации, прежде всего, ее учредительный акт, порождают международно-правовые обязательства, и за их нарушение организация несет международную ответственность. В консультативном заключении о формировании Комитета морской безопасности Международной морской организации (ИМО) Международный Суд ООН установил, что Комитет был сформирован Ассамблеей ИМО в нарушение конвенции, являющейся учредительным актом Организации*(286). ИМО приняла заключение к сведению и меры к исправлению положения.

Следующее отличие правил организации от внутреннего права государств нашло отражение в Венских конвенциях о праве договоров. Они содержат положения о том, что конвенции применяются к учредительным актам международных организаций и к принятым в рамках организации договорам "без ущерба для любых соответствующих правил данной организации" (ст. 5). В преамбуле Конвенции о праве договоров с участием международных организаций говорится, что ничто в Конвенции "не должно толковаться как затрагивающее те отношения между международной организацией и ее членами, которые регулируются правилами этой организации".

Имеются в виду правила организации, определяющие права и обязанности ее членов, а также порядок принятия учредительного акта, его изменения и прекращения, порядок подготовки договоров в рамках организации*(287). При выступлении относительно рассматриваемого положения на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг. мне пришлось обратить внимание на то, что оно касается специальных правил, которые могут превалировать над диспозитивными нормами, но не могут отступать от императивных норм*(288).

Это положение применимо и к решению вопросов об ответственности за международно-противоправные деяния. Организация может установить особые нормы об ответственности за нарушение ее устава. Такие случаи предусмотрены Статьями об ответственности государств, которые рассматривают как lex specialis. Речь идет о случаях, когда условия наличия противоправного деяния или содержание ответственности или ее имплементации определяются специальными нормами международного права (ст. 56).

Специальный режим ответственности характерен для международных организаций, связанных с особо опасной деятельностью, например космической*(289). В таких случаях речь идет об ответственности за риск.

Среди международных организаций особое место занимает всеобщая организация безопасности - ООН. Ее Устав предусматривает меры воздействия на правонарушителя, которые приемлемы и для других организаций. Например, лишение права голоса в Генеральной Ассамблее в результате задолженности по взносам (ст. 19). Предусмотрена возможность приостановления осуществления прав и привилегий, принадлежащих члену Организации (ст. 5). Член, систематически нарушающий принципы Устава, может быть исключен из Организации (ст. 6). Вместе с тем, предусмотрены меры, не типичные или даже невозможные для других организаций, в частности, меры обеспечения реализации ответственности за нарушение норм общего международного права. Широки полномочия Совета Безопасности ООН в отношении тягчайших правонарушений, связанных с нарушениями мира или актами агрессии (гл. VII).

Особое положение Устава ООН, который является своего рода конституцией международного сообщества, закреплено его ст. 103, согласно которой в случае, если обязательства членов по Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу. Устав содержит различные по правовому статусу нормы. Одни из них являются императивными (jus cogens). К ним, в первую очередь, относятся принципы Устава, которые являются и основными принципами международного права. Они обладают императивной силой независимо от ст. 103.

Вторую категорию норм Устава образуют те, которые обладают приоритетной силой именно благодаря ст. 103. Сюда, в частности, относятся нормы, определяющие полномочия Совета Безопасности и силу его решений.

Наконец, есть нормы, на которые ст. 103, пожалуй, не распространяется. Например, могла ли Венгрия в известном деле "Габчиково-Надьмарош" обосновать отказ от выполнения соглашения тем, что необходимые для продолжения гидротехнических сооружений средства ей нужны для покрытия задолженности перед ООН? Думается, что едва ли.

Особое положение Устава учтено в Статьях об ответственности государств: "Настоящие Статьи не затрагивают Устав Организации Объединенных Наций" (ст. 59)*(290). Как видим, исключение сделано лишь для Устава ООН и не распространяется на учредительные акты иных международных организаций.

Сказанное вовсе не значит, что ООН не несет ответственности за свои действия, так же как и другие организации. Об этом свидетельствует и практика Международного Суда. Уже в 1949 г. Суд сформулировал положение, согласно которому ООН может быть субъектом правоотношений ответственности, отстаивая свое право на обеспечение соблюдения обязательств, принятых в отношении Организации*(291). В 1999 г. Международный Суд определил, что ООН несет ответственность за поведение ее органов или агентов*(292).

Таким образом, внутреннее право государств не оказывает влияния на международные отношения ответственности. Лишь при решении конкретных вопросов, связанных, например, с возмещением ущерба, причиненного иностранцам, оно может приобретать значение. Правила международной организации также не влияют на ее международную ответственность, но они могут устанавливать особый режим ответственности в отношении государств-членов. Этот режим не должен противоречить общим принципам ответственности.

Ни при обсуждении в Шестом комитете, ни в письменных замечаниях правительств не были высказаны критические замечания в отношении проектов ст. 1, 2, 3 Части первой.