§ 1. Понятие и виды преступлении против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

В последние годы наблюдается крайне высокая степень поражен-ности сферы государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления коррупционными и ины­ми видами криминальных деяний. Это признается не только средст­вами массовой информации, государственными и общественными де­ятелями, но и всеми слоями населения России. Острота проблемы уголовно-правового противодействия дальнейшему негативному раз­витию ситуации в рассматриваемой сфере заключается прежде всего в том, что, во-первых, эта сфера, как и всякая иная сфера социальной деятельности, подвержена преступным посягательствам, в защите от которых она нуждается, во-вторых, это та сфера деятельности, состо­яние которой значительно снижает или усиливает криминогенность общества в целом, активно влияет на динамику, структуру и уровень преступности, в-третьих, система государственной власти является главным субъектом борьбы с преступностью, обеспечивая правоохра­нительную функцию государства'.

В 1999 году было зарегистрировано 20 444 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и служ­бы в органах местного самоуправления, что на 12,7% выше уровня 1998 года. В общем массиве зарегистрированной преступности удель­ный вес рассматриваемой группы преступлений составил 5,4%2.

' См.: Долгова А.И. Власть как криминологическая проблема// Преступность и власть. Материалы конференции. М. 2000. С. 5.

г См.: Состояние преступности в России за 1999 год. — М.: ГИЦ МВД РФ 2000. С. 7.

655

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

распространение и в 2000 г. Прогнозируемые тенденции динамики этого вида преступности также не внушают оптимизма. Например, в ближайшей перспективе ожидается рост активности сформировав­шихся масштабных вертикальных коррупционных связей, увеличе­ние количества криминального совместительства государственными и муниципальными служащими своей деятельности с работой в под­контрольных коммерческих структурах, рост участия должностных лиц с использованием своих полномочий в организации и руководст­ве коммерческими структурами, обеспечении им неправомерно полу­ченных льгот, использования положения должностного лица в про­должающемся процессе приватизации государственных предприятий в целях приобретения в свою собственность недвижимого и движи­мого имущества, акций, незаконной передачи с использованием ста­туса должностного лица коммерческим организациям государствен­ных финансов, предназначенных для социальных нужд '. В этой свя­зи борьба с коррупционными и другими преступлениями в изучаемой сфере остается одним из приоритетных направлений уголовной поли­тики 2.

В действующем уголовном законодательстве не содержится опреде­ления понятия преступлений против государственной власти, интере­сов государственной службы и службы в органах местного самоуправ­ления. В ранее действовавшем уголовном законе России рассматривае­мая группа деяний называлась должностными преступлениями, т.е. преступными посягательствами, совершенными должностными лица­ми либо в связи с занимаемым должностным положением э. К числу должностных преступлений можно отнести злоупотребление должно­стными полномочиями (ст. 285 УК), превышение должностных полно­мочий (ст. 286 УК), отказ в предоставлении информации Федерально­му Собранию или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК),

' См.: Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М. 2000. С. 26, 27. 2 См.: Босхолоа С.С. Основы уголовной политики. Конституционный, криминологиче­ский, уголовно-правовой и информационный аспекты. М. 1999. С. 54—58.

' См.: Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть. М. Юристь. 1999.

С. 385.

65,6

Глава 16

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК), получение взятки (ст. 290 УК), халатность (ст. 293 УК).

Вместе с тем совершение служебного подлога (ст. 292 УК) преду­смотрено как должностным лицом, так и иным государственным слу­жащим или служащим органа местного самоуправления. Присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) может быть совершено только государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, дача взятки (ст. 291 УК) совершается общим субъектом.

В примечании 4 к ст. 285 УК разъясняется, что государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относя­щиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК в случаях, специально предусмотренных со­ответствующими статьями (ст. 292, 288 УК).

Приведенная формулировка приравнивает в порядке исключения отдельные деяния недолжностных лиц, предусмотренные ст. 292, 288 УК, к должностным преступлениям. Следовательно, в состав вклю­ченных в главу 30 УК преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного са­моуправления входят как должностные преступления, так и прирав­ненные к ним в порядке исключения деяния государственных служа­щих и служащих органов местного самоуправления, не являющихся должностными лицами, а также деяния, совершенные иными лицами (ст. 291 УК).

Исходя из изложенного, под преступлениями против государствен­ной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует понимать группу преступных дея­ний, посягающих на порядок осуществления государственной влас­ти, государственной службы и службы в органах местного само­управления, совершаемых должностными лицами в связи с занимае­мым должностным положением, а также в исключительных случа­ях, предусмотренных уголовным законом, государственными служа­щими и служащими органов местного самоуправления, не относящи­мися к числу должностных лиц, либо иными лицами.

657

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

Родовой объект преступных деяний, предусмотренных главой 30 УК, — общественные отношения, обеспечивающие нормальную дея­тельность органов публичной власти.

Видовой объект — порядок осуществления государственной влас­ти, государственной службы и службы в органах местного самоуправ­ления.

В ст. 11 Конституции РФ предусмотрено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государствен­ная Дума), Правительство, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осу­ществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в России при­знается и гарантируется местное самоуправление, которое осуществ­ляется в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государст­венной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. ' под госу­дарственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Го­сударственная служба включает: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; 2) государст­венную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Функции государственной службы осуществляются государ­ственными служащими, которыми признаются граждане Российской Федерации, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности государственной службы за денежное вознаг­раждение, которое выплачивается за счет средств федерального бюд­жета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федера­ции. Правом поступления на государственную службу обладают толь­ко граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28

' См.: СЗ РФ. 1995. № 31.

Глава 16

августа 1995 г. ' органами местного самоуправления являются выбор­ные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопро­сов местного значения и не входящие в систему органов государст­венной власти. Вопросами местного значения закон признает вопро­сы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (городского, сельского поселения, не­скольких поселений, объединенных общей территорией, части посе­ления, иной населенной территории, в пределах которой осуществля­ется местное самоуправление, имеется муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправле­ния), отнесенные к таковым его уставом.

Согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. 2 под муници­пальной службой (службой в органах местного самоуправления) по­нимается оплачиваемая профессиональная деятельность по обеспече­нию полномочий органов местного самоуправления, которую осуще­ствляют муниципальные служащие.

К видам преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправле­ния относятся:

злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК);

превышение должностных полномочий (ст. 286 УК);

отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 288 УК);

присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК);

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК);

получение взятки (ст. 290 УК);

дача взятки (ст. 291 УК);

служебный подлог (ст. 292 УК);

халатность (ст. 293 УК).

' См.: СЗ РФ. 1995. № 35. 3 Так же. 1998. №2.

659

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

Непосредственным объектом преступлений против государствен­ной власти, государственной службы и службы в органах местного са­моуправления являются различные стороны видового объекта, т.е. ин­тересы государственной службы или службы в органах местного са­моуправления те, либо иные элементы указанных видов службы.

Преобладающую часть преступлений данной группы составляют деяния, где отсутствует предмет преступления. Между тем, в отдель­ных составах наличие предмета обязательно: документы, материалы, как носители информации (ст. 287 УК); деньги, ценные бумаги, иное имущество (ст. 290, 291 УК); официальные документы (ст. 292 УК).

Объективная сторона преступлений против государственной влас­ти, интересов государственной службы и службы в органах местного са­моуправления выражается, как правило, в действиях. Путем бездейст­вия могут быть совершены только некоторые виды злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК) и халатность (ст. 293 УК).

Должностные преступления в рассматриваемой группе преступ­ных посягательств имеют, как правило, следующие отличительные признаки:

1) совершаются должностным лицом с использованием своих должностных полномочий;

2) совершаются недолжностным лицом, но связаны с последую­щим использованием полномочий должностного лица;

3) совершаются вопреки интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления.

Должностным лицом с использованием своих должностных пол­номочий (или в связи с ними) совершаются преступные деяния, пре­дусмотренные ст. 285—287, 289, 290, 292, 293 УК. Указанный при­знак предполагает, во-первых, наличие у виновного статуса должно­стного лица и, во-вторых, использование виновным своих должност­ных полномочий для совершения преступления, или совершение пре­ступления в связи с этими полномочиями (ст. 293 УК)..

К разряду деяний, совершаемых недолжностным лицом, но свя­занных с последующим использованием полномочий должностного лица, можно отнести дачу взятки должностному лицу (ст. 291 УК), ко-

6ЙЙ)

Глава 16

торая может быть совершена любым недолжностным лицом, но, во-первых, дается должностному лицу и, во-вторых, для последующего использования этим должностным лицом своих должностных полно­мочий в интересах взяткодателя.

Обе разновидности должностных преступлений совершаются во­преки интересам государственной службы или службы в органах ме­стного самоуправления, т.е. находятся в противоречии с целями и за­дачами государственной или муниципальной службы, нанося таким образом ощутимый вред ее интересам.

Приравненные к должностным преступления государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не относя­щихся к числу должностных лиц (ст. 288,292 УК), совершаются толь­ко путем действия. Они сходны с должностными преступлениями тем, что, во-первых, посягают на тот же объект (предмет), во-вторых, совершаются с использованием служебного (но не должностного) по­ложения, в-третьих, совершаются вопреки интересам государствен­ной или муниципальной службы.

Часть преступлений против государственной власти, государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления имеет формальный состав (ст. 287, 289—292 УК), преступление признается оконченным с момента совершения указанных в диспозициях дейст­вий.

Другая часть рассматриваемой группы преступлений имеет ма­териальные составы (ст. 285, 286, 288, 293 УК), преступление при­знается оконченным с момента существенного нарушения прав и за­конных интересов граждан или организаций либо наступления иных предусмотренных уголовным законом последствий. В этом случае необходимо установление наличия не только самого деяния (дейст­вия или бездействия) виновного, но также наступления вредных по­следствий и причинной связи между деянием и наступившими по­следствиями.

Субъективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы органах мест­ного самоуправления предусматривает, как правило, умышленную

6№

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

форму вины (ст. 285—292 УК). Вместе с тем халатность (ст. 293 УК) предполагает наличие неосторожной формы вины.

Ряд рассматриваемых преступных посягательств предусматривает наличие в качестве обязательного признака субъективной стороны преступления корыстную мотивацию или иную личную заинтересо­ванность (ст. 285, 290, 292 УК).

Исходя из анализа составов преступлений, предусмотренных ст. 285—293 УК, а также примечания 1 к ст. 285 УК, субъектами пре­ступлений против государственной власти, интересов государствен­ной службы и службы в органах местного самоуправления могут быть признаны следующие категории лиц:

1) должностные лица, не занимающие государственных должнос­тей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации;

2) должностные лица, занимающие государственные должности Российской Федерации;

3) должностные лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации;

4) государственные служащие и служащие органов местного само­управления, не относящиеся к числу должностных лиц;

5) лица, не являющиеся государственными служащими или служа­щими органов местного самоуправления.

Поскольку подавляющая часть рассматриваемых деяний относит­ся к разряду должностных преступлений, ключевым здесь является понятие должностного лица. Это понятие определено законодатель­но. В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК должностными ли­цами в статьях главы 30 УК признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие организацион­но-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, госу­дарственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формиро­ваниях Российской Федерации.

Указанные в примечании 1 к ст. 285 УК функции должны выпол-

'-682

Глава 16

няться постоянно, временно или по специальному полномочию. В этой связи необходимо в каждом случае совершения должностного преступления устанавливать, на основе какого именно нормативного акта виновный выполнял те либо иные функции должностного лица. Особенно важно выяснять данное обстоятельство при выполнении виновным должностных функций временно или по специальному полномочию.

В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда СССР «О судеб­ной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халат­ности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 г. (с изм. на 10 фев­раля 2000 г.)' отмечается: судам необходимо иметь в виду, что лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее их по специальному полномочию, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности были возложены на данное лицо в установ­ленном законом порядке.

В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. 2 дается разъяснение: выполнение перечисленных в примечании 1 к ст. 285 УК функций по специальному полномочию оз­начает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), норма­тивным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должно­стного лица либо правомочным на то органом или должностным ли­цом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (на­родные и присяжные заседатели и др.).

К представителям власти, исходя из разъяснений, содержащихся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», следу-

' См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. М. 2000. С. 298—302. 3 См.: ВВС РФ, 2000. №. 4. С. 5—9.

^63

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

ет относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не на­ходящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также органи­зациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделен­ные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, нало­говых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безо­пасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

В п. 3 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ разъясняются понятия организационно-распорядительных и админи­стративно-распорядительных и административно-хозяйственных функций.

Под организационно-распорядительными функциями понимается руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, примене­ние мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий, а также иные функции по руководству и управлению подчиненными.

К административно-хозяйственным функциям относятся полно­мочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организа­ций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также полно­мочия по принятию решений о начислении заработной платы, пре­мий, осуществлению контроля за движением материальных ценнос­тей, определению порядка их хранения и т.д.

Должностными лицами признаются лица, выполняющие функции

б^ро

Глава 16

представителя власти, организационно-распорядительные либо адми­нистративно-хозяйственные функции только в государственных орга­нах, органах местного самоуправления, государственных и муници­пальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об обороне» от 31 мая 1996 г. ' Вооруженными Силами Российской Федерации признается государственная военная организация, предназначенная для отраже­ния агрессии, направленной против Российской Федерации, воору­женной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, выполнения задач в соответствии с международными договорами России.

К другим войскам и воинским формированиям, согласно Феде­ральному закону «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. 2- относятся: Пограничные войска Федеральной погра­ничной службы РФ, Внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны, ин­женерно-технические и дорожно-строительные воинские формирова­ния при федеральных органах исполнительной власти. Служба внеш­ней разведки РФ, органы ФСБ РФ, органы Федеральной пограничной службы РФ, федеральные органы правительственной связи и инфор­мации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государст­венной власти РФ, создаваемые на военное время специальные фор­мирования.

Не являются должностными лица, выполняющие постоянно, вре­менно или по специальному полномочию организационно-распоря­дительные или административно-хозяйственные функции в коммер­ческих организациях, которые не являются государственным органом

'См.:СЗРФ. 1996. №23. 2 См.: РГ. 1998. 2 апреля.

РОССИЙСКОЕ УГОЛОВНОЕ ПРАВО

органом местного самоуправления, государственным или муници­пальным учреждением ', а также в различных общественных объеди­нениях.

Особыми категориями должностных лиц, с совершением преступ­лений которыми закон связывает повышенную уголовную ответст­венность, являются лица, занимающие государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Под лицами, занимающими государственные должности Россий­ской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанав­ливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными кон­ституционными законами и федеральными законами для непосредст­венного исполнения полномочий государственных органов (примеча­ние 2 к ст. 285 УК). Такими лицами являются Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные министры и иные категории должностных лиц, занима­ющие должности, отнесенные ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» к государственным должностям категории «А».

Лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, признаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государ­ственных органов (примечание 3 к ст. 285 УК). К разряду таких лиц относятся руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, судьи и другие должностные лица субъекта Российской Федерации, занимающие го­сударственные должности категории «А».

Понятия государственного служащего и служащего органа мест­ного самоуправления давались выше.

Кроме трех категорий должностных лиц, а также государственных

' См.: Устинова Т.Д. Разграничение ответственности должностных лиц и лиц, осуще­ствляющих управленческие функции// Сборник науч. трудов НИИ проблем укрепления за­конности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. М. 2000. С. 20.

^66

Глава 16

служащих и служащих органов местного самоуправления, не относя­щихся к числу должностных лиц, субъектами преступлений против государственной власти государственной службы и службы в органах местного самоуправления могут быть лица, не являющиеся государ­ственными или муниципальными служащими. Речь идет о ст. 291 У К, устанавливающей ответственность за дачу взятки, где субъект в отли­чие от остальных составов преступлений, предусмотренных главой 30 УК, не специальный, а общий.