§ 1.   История развития уголовного законодательства о преступлениях против государственной власти,

интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Из числа должностных преступлений взяточничество является самым ранним: о запрещении принимать "тайные посулы" говорилось еще в Псковской и Новгородской судных грамотах; в Судебнике 1497 г. речь уже шла о запрете не только принимать, но и давать взятку. Впервые наказание за взятку упоминается в Судебнике 1550 г. Особенно пышно расцвело взяточничество в период действия на Руси системы кормлений, при которой должностные лица центрального и местного управления содержались за счет населения. Система кормлений была упразднена в середине XVI в., однако вряд ли это сильно уменьшило число совершаемых преступлений такого рода. Более того, Соборному Уложению 1649 г., каравшему взяточничество в основном в сфере правосудия, уже было известно посредничество во взяточничестве, хотя оно и не наказывалось.

Во времена Петра I появляется термин "лихоимство", охватывающий как получение любого вида посулов, так и незаконные поборы. Позднее, в Своде законов Российской империи упоминалось мздоимство и лихоимство, но каких-либо различий не устанавливалось. Между тем статья о наказуемости лихоимства содержалась еще в Судебнике 1509 г. и Соборном Уложении 1649 г., которые связывали с этим понятием дела Ъ превышении власти со стороны воевод, дьяков и приказных людей. Однако, появившись лишь в начале XIX в., первая законодательная формула превышения власти раскрывала данное преступление несколько в ином аспекте, имея в виду лишь случаи, когда "министр, превысив пределы своей власти, постановил в отмену существующих законов, уставов

§ 1. История развития уголовного законодательства                745

или учреждений или же собственными своими действиями". Позднее (в 1822 г.) составом превышения власти стали охватываться и действия губернаторов, а с 1832 г. — всех должностных лиц. Из законодательных актов Петра I берут свое начало уголовно-правовые нормы некоторых других форм совершения должностных преступлений (бездействие власти, должностной подлог).

Ко времени подготовки Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. уголовно-правовая доктрина еще не выработала понятия "должностное лицо", а зарубежные государства знали три основных варианта этого вопроса: в одних случаях в законе давалось общее определение должностного лица или должности; в другом — устанавливался более или менее подробный перечень должностных лиц; в третьем не содержалось ни того, ни другого. Взяв за основу второй вариант, разработчики Уложения были вынуждены в каждом составе должностных преступлений называть лицо (виновный, чиновник, должностное лицо и т. д.), нарушившее конкретную обязанность. Такой подход обусловил появление значительного числа статей и глав, охватываемых разделом "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной". Примечательно, что на первое место в Уложении помещалась глава о неисполнении различного рода указов, повелений, предписаний, к которому приравнивалось непредставление или несвоевременное представление требуемых по закону справок, сведений и другого рода бумаг, а также безнаказанность нарушения подобных обязанностей служащим или должностным лицом. Второй формой должностного преступления называлось превышение власти. В общем составе преступления оно определялось как осуществление лицом действий, не предоставленных ему законом, званием, должностью, поручением и т. д., либо с нарушением установленного порядка, либо с присвоением себе права, принадлежащего другому должностному лицу, либо, наконец, без разрешения вышестоящего начальства, когда это необходимо. Конкретными видами превышения считались: создание препятствий в выполнении обязанностей другим должностным лицом; истязание, жестокость, нанесение ран или увечья, оскорбления потерпевшему; осуществление незаконных следственных действий; нарушение тайны частной или казенной корреспонденции. Не упоминая специально о составе должностной халатности, Уложение о наказаниях выделяло специальную главу о противозаконных поступках должностных лиц в отношении вверенного им по службе имущества: его небрежном хране-

746

Глава 20. Преступления против государственной службы

нии, злоупотреблении предоставленным правом (пользовании, растрате, присвоении имущества), недостаче вверенных материальных ценностей. Наказание за подлог по службе дифференцировалось с учетом специфики предмета подлога (переправка и подчистка указов; составление ложных официальных актов, их исправление, уничтожение и т. п; свидетельства о болезни, характеристики и т. д.).

Немало статей было посвящено ответственности за взяточничество, понимаемое в то время как мздоимство и лихоимство (в литературе указывалось, что при мздоимстве лицо получает взятку за выполнение законных действий по службе, а при лихоимстве — за незаконные). Специально выделялся состав получения лично или через кого-либо взятки-вознаграждения с более суровыми санкциями (при раскаянии, если оно выразилось в сообщении о содеянном своему начальству до выполнения незаконных действий, предусматривалась возможность смягчения наказания). В самостоятельный состав преступления выделялись различные формы вымогательства взятки: получение ее под каким-либо прикрытием (в виде проигрыша, покупки, мены, иной благовидной сделки) или сопряженное с выполнением должностным лицом действий в пользу третьего лица (не взяткодателя); содействие в даче или получении взятки, в том числе в виде посредничества, реального и мнимого и т. д. В Уложение о наказаниях была введена ответственность и за дачу взятки (мздодательство и лиходательство), но при переиздании эти статьи оказались пропущенными. В Уложении упоминались и другие формы должностного преступления: связанные с нарушением порядка вступления или оставления должности; медлительность, нерадивость и нарушение порядка отправления своих обязанностей. Отдельными главами устанавливалась ответственность за должностные преступления по некоторым видам государственной службы (в суде, полиции, нотариате, коммерции, по межевым делам), поэтому в конце XIX в. при разработке нового уголовного законодательства сократилось число таких статей, и в частности, за счет выделения так называемых дисциплинарных проступков (провинностей).

Готовился Устав о служебных провинностях, который должен был разграничить их и должностные преступления. Провинность пытались определить как деяние, предусмотренное таким Уставом, или же "не предусмотренное особо уголовным уложением" (работа над Уставом осталась незавершенной.)

Принятое в 1903 г. Уголовное Уложение содержало главу, в названии которой говорилось лишь о преступных деяни-

* § 1. История развития уголовного законодательства____________   747

ях (без упоминания о проступках) по службе государственной и общественной. Другая его особенность — помещение статей о должностных преступлениях в заключительную главу Особенной части. Это скорее всего связано с тем, что если в середине XIX в. объектом должностных преступлений считался служебный долг, то в конце XIX — начале XX в. криминалисты, отрицая наличие в должностных посягательствах единого объекта, видели их специфику в способе посягательства (использовании особых полномочий), в то время как большинство других видов преступлений различались именно своей направленностью.

Уголовное Уложение впервые включило общее понятие служащего, указав, что им "почитается всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского, или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления". При понимании субъекта акцент был поставлен на некоторых видах должности, но не на общих ее признаках. Обращая внимание в первую очередь на превышение власти и трактуя его как совершение лицом действий, не входящих в его компетенцию, либо входящих, но требующих наличия определенных условий, Уголовное Уложение охватывало этой формой должностного преступления: а) создание служащим препятствий для исполнения обязанностей другим служащим; б) незаконное лишение кого-либо свободы; в) нарушение порядка проведения следственных действий; г) разглашение различного рода сведений, составляющих секрет государства или частного лица; д) так называемые случаи неправосудия, т. е. злоупотребления при производстве следствия, принятии судебного решения и т. п. Выделив самостоятельные составы многочисленных разновидностей должностного бездействия (непринятие мер по оглашению законов, исполнению их требований, по предупреждению заведомо известных замышляемых преступлений и т. д.), законодатель к тому же сконструировал общую норму об ответственности за непринятие мер по предупреждению и пресечению вреда государственному, общественному или частному интересу. В отличие от ранее действующего закона, Уложение стало рассматривать служебную растрату, присвоение и незаконное пользование вверенным имуществом преступлением против собственности, а ^не должностным посягательством. Что касается взяточничества и должностного подлога, то формулировка этих составов, в сущности, не претерпела изменений, если не считать одного: от-

748_________Глава 20. Преступления против государственной власти

ветственность за дачу взятки была предусмотрена в главе, посвященной преступлениям против порядка управления. Новеллой Уголовного Уложения было и то, что оно ввело "злоупотребление служебным положением", но не как самостоятельный состав, а в статьях Общей части, т. е. как обстоятельство, усиливающее наказуемость различных форм должностного посягательства.

Уголовные кодексы РСФСР 1922 и 1926 гг., выделив главу "Должностные (служебные) преступления", сформулировали иное понимание должностного лица. В первоначальном варианте акцент делался на характере функций, выполняемых учреждением, организацией, предприятием, в которых лицо занимало какую-либо должность^ "Под должностными лицами, — говорилось в примечании к ст. 105 УК РСФСР 1922 г., — разумеются лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности или полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач". УК РСФСР 1926 г. распространил действие нормы на должностных лиц профессиональных союзов.

Наиболее существенным было появление в обоих Кодексах статьи, впервые сформулировавшей признаки злоупотребления властью. Понимая под ним действия, которые должностное лицо могло совершить благодаря своему служебному положению и которые не вызывались соображениями служебной необходимости, законодатель во многом унифицировал иные составы должностных преступлений, причем ориентируясь в большей степени на Уложение о наказаниях, чем на Уголовное Уложение. Частные случаи различных форм проявления должностных посягательств не упоминались; были сохранены лишь статьи, в которых в наиболее общем виде говорилось об ответственности за совершение действий, явно выходящих за пределы предоставленных прав и полномочий (превышение власти или служебных полномочий), невыполнение должностным лицом своих обязанностей (бездействие власти), небрежном и недобросовестном отношении к службе (халатность), составление заведомо ложных документов (служебный подлог), рассекречивание сведений, не подлежащих оглашению, отдельных видах неправосудия (вынесение неправосудного приговора, незаконное задержание или привод). Установив единый состав получения взятки вне зависимости от способа, вида и т. д., законодатель признал преступным не

§ 1. История развития уголовного законодательства                749

только дачу взятки и посредничество во взяточничестве, но и провокацию взятки, т. е. "заведомое создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение или получение взятки, в целях последующего изобличения давшего'или принявшего взятку". Самостоятельным должностным преступлением признавалась дискредитация власти: "совершение должностным лицом действий, хотя бы и не связанных с его служебными обязанностями, но явно подрывающих в глазах трудящихся достоинство и авторитет тех органов власти, представителем коих данное должностное лицо является".

Система должностных преступлений, отраженная в УК РСФСР 1960 г., во многом основывалась на ранее действующем советском законодательстве. Но в ней содержалось немало изменений: 1) в определении понятия должностного лица акцентирована специфика не места его работы, а функции (представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные); 2) невыполнение обязанностей (бездействие власти) и недобросовестное или небрежное к ним отношение (халатность) получили значение не самостоятельных составов, а признаков единого состава преступления (халатности); 3) исключены статьи об ответственности за провокацию взятки и посредничество (последняя статья восстановлена в 1962 г.); 4) в связи с выделением главы "Преступления против правосудия" в числе должностных преступлений не упоминалось о вынесении заведомо неправосудного приговора, незаконном задержании и приводе, принуждении к даче показаний и т. п.; 5) исключена статья, предусматривающая ответственность за дискредитацию власти; 6) состав присвоения, растраты и хищения путем злоупотребления служебным положением вновь помещен в главу о преступлениях против собственности.

Глава УК РФ 1996 г. именуется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Если не касаться многочисленных новелл, посвященных квалифицирующим признакам, то обращает на себя внимание прежде всего то, что в ней отражены все составы должностных преступлений, известные УК РСФСР I960 г. Более того, восстановлена статья об ответственности должностного лица за отказ в предоставлении информации в случаях, когда это предусмотрено законом. В Уложении о наказании, помимо сходной статьи, в главе "О неисполнении указов, предписаний и законных по службе требований" содержались и такие, в которых говорилось об ответственности за неисполнение различного рода за-

750

Глава 20. Преступления против государственной власти

конодательных актов. Предложение проекта УК РФ 1994 г. о самостоятельной уголовной наказуемости "отказа должностного лица от исполнения закона, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества или государства" трансформировалось в норму об ответственности за отказ предоставить информацию Федеральному Собранию или Счетной палате Российской Федерации. В определенной мере ранее незнакомыми отечественному законодательству можно считать составы присвоения служащим полномочий должностного лица (частный случай превышения власти) и незаконного участия в предпринимательской деятельности.