§ 2. Стимулирование охраны земель.

Согласно ст. 105 ЗК РФ экономическое стимулирование охраны земель направлено на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности.

Для охраны земель необходима заинтересованность хозяйств

Стимулирование охраны земель включает:

выделение и использование средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств, поступающих в порядке штрафов и из иных источников, на восстановление плодородия почв, проведение агротехнических, лесомелиоративных и иных почвозащитных мероприятий благоустройство территорий поселений, развитие федеральной и межпоселковой инженерно-транспортной инфраструктуры в соответствии с федеральными, региональными и местными программами;

освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмотренный проектом производства работ, а также занятые противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными лесонасаждениями;

компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохранные объекты.

Допускается полная или частичная компенсация собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков произведенных ими затрат на использование и охрану земель, повышение плодородия почв. Она производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Экономическое стимулирование собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за рациональное использование и охрану земель следует понимать как побуждение к активным действиям и как поощрение за уже достигнутые результаты. Статьи 105, 106 ЗК РСФСР включены в разд. IX "Охрана земель" и распространяются на все возможные виды рационального и бережного отношения к угодьям.

При небрежном использовании сельскохозяйственные земли страдают сильнее, чем другие категории земель. Например, химическое загрязнение земель промышленности во многих случаях не препятствует сложившемуся способу их использования. Химическое же загрязнение сельскохозяйственных или лесных земель способно надолго вывести их из строя. Тем не менее правовые требования охраны и рационального использования касаются не только сельскохозяйственных и лесных, но также иных земель.

Необходимость экономического стимулирования предусматривается не для всяких хозяйственных мер землепользователя, направленных на охрану, защиту и воспроизводство плодородия почв, а только таких, которые имеют непреходящее значение. Например нет необходимости специально поощрять меры пользователя земли по удобрению почв, которые являются обычными и повседневными стандартными приемами агротехники в данной местности. Точно так же нельзя ставить ему в заслугу меры по борьбе с сорняками. Появление определенных видов сорняков на полях – это, безусловно, одно из "негативных последствий" плохой обработки почвы, о котором говорится в ст. 105, но на эти случаи ст. 105 не распространяется, так как нельзя смешивать текущие и капитальные работы по охране и улучшению земель. За непринятие мер по устранению сорняков предусматривается, как известно, административная ответственность, но это уже не экономическое, а принудительное стимулирование.

Условия для финансовой поддержки охраны земель

Статья, 106 ЗК РСФСР содержит ряд независимых друг от друга групп условий, наличие которых дает право пользователям земли на получение финансовой поддержки за счет госбюджета. Эти условия следующие:

1) необходимость восстановления земель, нарушенных не по вине пользователей земли, за счет госбюджета. Здесь подразумевается прежде всего рекультивация земель, ранее временно предоставленных горным предприятиям, изыскательским партиям и другим пользователям. Но средства для рекультивации выделяются (в том числе из госбюджета) не пользователям земли, а организациям, повредившим эти земли, на которые возлагается обязанность провести рекультивацию земель и передать их пользователю. Главным здесь надо считать обязательство государства предоставить (вернуть) рекультивированную землю прежнему пользователю земли, который будет иметь экономический стимул для ее дальнейшего использования.

Этим обеспечивается стабильность использования земли. Более того, если пользователь земли знает, что земля будет ему возвращена, он будет уделять внимание проекту рекультивации и качеству работ; можно ждать, что он проявит необходимый интерес к своему будущему землепользованию, начиная со стадии отвода части его земли во временное пользование.

Однако не во всех случаях площади горных выработок на сельскохозяйственных площадях удается вернуть в сельскохозяйственное или лесохозяйственное производство. Если они достаточно обширны, их заравнивание и окультуривание может обойтись слишком дорого. В этих случаях, возможно, на образовавшемся карьере целесообразнее устроить водоем или отвести его для других нужд (например, садоводства, облесения и т.п.). При этом не обязательно новое угодье будет возвращено прежнему пользователю (он сам не всегда будет требовать такого возвращения). Поэтому обязательство государства возвращать рекультивированные земли прежнему пользователю следовало бы ограничить теми условиями, которые будут заложены в проектах рекультивации;

2) освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмотренный проектом производства работ. Это правило исходит из того, что в период освоения новых или мелиорирования уже используемых земель эти угодья являются бесхозными. Освобождение от платы за такие участки представляется даже не льготой, а финансово-правовым выражением известного экономического факта. В настоящее время многие мелиорированные проекты не содержат полного "расписания" намечаемых работ, т.е. не предусматривают точных сроков их начала и окончания. Это серьезный пробел. Приведенная норма ст. 106 может быть полезна для ликвидации указанного пробела. Вместе с тем закон не предусматривает альтернативного варианта регулирования, а именно отсрочки (переноса) платежа за осваиваемый участок на более поздний срок Этот вариант и более справедлив, и более выгоден для "казны", так как невыплаченные пользователем суммы не пропадают для нее вовсе, а только востребуются позднее. Для этого есть и экономическое основание, после проведения мелиорации участок должен давать больше дохода, чем раньше. Указанный вариант регулирования имеет немалое дисциплинирующее значение. Он препятствует проведению недостаточно. Продуманных или недостаточно обеспеченных мелиоративных работ, при которых ни общество, ни пользователь земли пользы не получают;

3) частичная компенсация пользователя земли из средств госбюджета за снижение дохода, которое произошло в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине пользователя угодий.

Здесь приводится ситуация, сходная с временным изъятием сельскохозяйственных земель для горнодобывающих предприятии -или изыскательских работ. Разница в том, что временное изъятие производится легально, так что последствия оказываются предсказуемыми, тогда как рассматриваемый случай относится к непредсказуемым нарушениям. Например, если поверхность поля проседает под воздействием горных выработок, это поле приходится переводить в разряд временно непригодных площадей. На соответствующее горнодобывающее предприятие возлагается обязанность привести поле в пригодное состояние, хотя площадь этого поля никогда предприятию не отводилась и не должна была отводиться.

Возможны и другие случаи консервации земли в. случае ее химического отравления соседними промышленными производствами, прекращения ведущихся на ней мелиоративных работ, непредвиденного подтопления или засоления и т.п. Однако в двух последних случаях уместна помощь пострадавшему хозяйству не за счет госбюджета, а за счет госстраха.

Естественно, что выпадение из производства части продуктивной площади вызывает у соответствующего хозяйства либо прямые убытки, требующие дополнительных затрат, либо компенсации упущенной выгоды. Этим можно объяснить, почему закон предусматривает "частичную компенсацию" затронутых хозяйств (раскрытие механизма этой компенсации, очевидно, должно быть сделано в подзаконных актах к ст. 106).

Возможны соответствующие выплаты не только за счет бюджета. Если нарушения вызваны работами конкретного горнодобывающего предприятия, то в соответствии со ст. 126 ЗК РСФСР компенсация должна выплачиваться за счет предприятия, причинившего вред.

Первоначально компенсация должна выплачиваться в виде страхового вознаграждения, но свой риск от воздействия на почву горных выработок должно возместить опять-таки горнодобывающее предприятие в размере неполученного хозяйством дохода;

4) материальное поощрение пользователей земли, выполнивших работы по улучшению качества земель, повышению плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда.

Эта норма – центральная не только для ст. 106, но и для земельно-мелиоративного законодательства в целом «Законодатель не уточняет форм возможного поощрения, оставляя их на усмотрение государственных органов – исполнителей закона. Но если попытаться проанализировать действия государственных органов, то можно увидеть три основные формы поощрения.

а) льгота при плате за землю;

б) возмещение за счет госбюджета части или полной стоимости капитальных работ, выполненных пользователем угодий;

в) принятие на счет госбюджета всех или части расходов пользователя земли, необходимых для поддержания результатов проделанных работ.

В финансовом отношении наиболее приемлема для госбюджета первая форма. Она должна заключаться в том, что, несмотря на повысившийся чистый доход, получаемый пользователем угодий, ставка земельной платы не должна повышаться по крайней мере в течение того срока, за который окупятся сделанные вложения. После истечения этого срока повышение ставки платежей должно быть умеренным с тем, чтобы пользователь земли смог регулярно получать прибыль на ту сумму средств, которую он затратил.

Вторая и третья формы желательны в тех случаях, когда сравнительно небольшая поддержка со стороны госбюджета будет стимулировать пользователей земли вкладывать собственные средства в мероприятия по капитальному улучшению и защите своих угодий. Эти формы могут служить альтернативой односторонним мелиоративным и защитным работам, целиком выполняемым за счет государства. В этих случаях государство может претендовать на часть тех земельных доходов, которые возросли в результате проведения мелиоративных работ.

Во всех случаях проведение в жизнь рассматриваемой нормы требует резкого повышения авторитета государственной землеустроительной службы. Эта служба должна не только удостоверять сам факт и полезность результатов проводимых пользователями земли работ, их стоимость, влияние на окружающие земли и тому подобные обстоятельства. Землеустроительная служба должна заранее знакомиться с проектами мелиорации и защиты земель, согласовывать места, сроки и порядок выполнения работ, контролировать их проведение, брать на себя ответственность за их результаты;

5) установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.

Эта норма направлена на поощрение пользователей. Сельскохозяйственных угодий, которые воздерживаются от чрезмерного применения химикатов, сохраняют природные качества почвы и высокие экологические стандарты выращиваемой продукции.

Юридическая и экономическая слабость этой нормы состоит в том, что закон дает обязательства пользователям земли, но от имени самостоятельных хозрасчетных организаций – закупщиков сельскохозяйственной продукции, а не государства. Будут ли такие организации закупать экологически чистую продукцию, по более высоким ценам, а если будут, то насколько дороже, чем загрязненную, – такую гарантию закон дать не может. В противном случае это означало бы прямое вмешательство в хозрасчетную деятельность закупочных организаций.

Государство могло бы гарантировать пользователям земли более высокие цены за экологически чистую продукцию, закупаемую только бюджетными организациями (больницами, школами, детскими домами и т п.), чью деятельность государство вправе и обязано контролировать. Но в отношении основной массы потребителей такая гарантия весьма проблематична.

Более реальное воздействие на пользователей земли государство могло бы осуществить иным путем, а именно выдавая (от имени землеустроительной службы) сертификаты, удостоверяющие экологически выдержанную технологию производства на землях определенных хозяйств. На основе таких сертификатов хозяйства могли бы искать покупателей на свою продукцию, ценящих ее качество, и требовать за эту продукцию более высокую цену. Внедрение такого порядка требует возложения на землеустроительную службу дополнительной обязанности – обеспечения контроля за химизацией земледелия. По-видимому, такой контроль был бы уместен, так как позволил бы сосредоточить все земельно-контрольные функции в руках одной государственной организации.