§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Рос­сийской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и ис­полнением законов, действующих на территории Российской Феде­рации. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

В той же статье названного закона определяется и цель проку­рорской деятельности. Ею является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Исходя из этого под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность спе­циально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обес­печению точного исполнения и единообразного применения Консти­туции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответ­ственности.

При характеристике прокурорского надзора необходимо по­мнить о некоторых существенных факторах. Во-первых, этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных ви­дов осуществляемого государственными органами надзора и конт­роля (административного, экологического, санитарного и т.д.). Во-вторых, несмотря на то, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов подавляющим большин­ством должностных лиц и государственных органов, при определен­ных обстоятельствах руководителями и органами управления ком­мерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и соответственно — высшими должност­ными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурор­ского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности    291

общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово "суд" (третейские суды, Су­дебная палата по информационным спорам и т.д.). В-третьих, сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.

Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на четыре так называемых отрасли прокурорского над­зора:

надзор за исполнением законов федеральными министерства­

ми, государственными комитетами, службами и иными органами

исполнительной власти, представительными (законодательными) и

исполнительными органами субъектов Российской Федерации, орга­

нами местного самоуправления, органами военного управления, орга­

нами контроля, органами управления и руководителями коммерчес­

ких и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а

также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани­

на федеральными министерствами, государственными комитетами,

службами и иными органами исполнительной власти, представитель­

ными (законодательными) и исполнительными органами субъектов

Российской Федерации, органами местного самоуправления, органа­

ми военного управления, органами контроля, их должностными лица­

ми, а также органами управления и руководителями коммерческих

и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­

ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­

ное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и

учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые

судом меры принудительного характера, администрациями мест

содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также дру­гие направления деятельности прокуратуры:

уголовное преследование в соответствии с полномочиями,

установленными уголовно-процессуальным законодательством Рос­

сийской Федерации;

координация деятельности правоохранительных органов по

борьбе с преступностью.

Особо законодателем выделено также такое важное направле­ние деятельности прокуратуры, как участие прокуроров в соответ­ствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих закону решений, приго­воров, определений и постановлений судов.

Новым направлением стал надзор за исполнением законов су­дебными приставами.

Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой дея­тельности.

292

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

Деятельность прокуратуры строится на определенных принци­пах, среди которых можно выделить принципы единства, централи­зации, независимости от федеральных и местных органов и гласно­сти (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Единство и централизация органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, возглав­ляемую Генеральным прокурором РФ. Этот принцип означает един­ство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Принцип единства оп­ределяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также при­нять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип независимости прокуратуры от федеральных орга­нов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об­щественных объединений означает осуществление надзора за пра­вильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов при­оритет отдается законам Российской Федерации, а также единооб­разному их пониманию и толкованию.

Гласность в деятельности прокуратуры означает, что проку­ратура, как и другие правоохранительные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от граждан. Закон говорит о том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой зако­ном тайны.

Помимо этого в ранг принципа деятельности прокуратуры воз­ведена ее обязанность информировать федеральные органы госу­дарственной власти, органы государственной власти субъектов Феде­рации и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Кроме этого нельзя, конечно же, забывать и о принципе закон­ности, сформулированном в Конституции РФ. В соответствии с ним законы и приравненные к ним акты должны неуклонно исполнять­ся всеми государственными и иными организациями, должностны­ми лицами и гражданами. При осуществлении своих полномочий по надзору за исполнением законов органы прокуратуры действуют в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, Зако­ном о прокуратуре, другими законодательными актами, действую­щими на территории Российской Федерации, международными до­говорами (соглашениями).

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности    293

Для конкретных направлений деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно было бы охаракте­ризовать следующим образом.

Первое из таких направлений, как уже было сказано, состав­ляют четыре названные отрасли прокурорского надзора, т.е. четы­ре относительно самостоятельные его части. У каждой части (отрас­ли) свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в рамках какой-то определенной отрасли, имеется такая совокупность полномочий, которая дает ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению. Другими словами, отрасль прокурорского надзора — это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями проку­рора.

На передний план закон выдвинул надзор за исполнением за­конов федеральными министерствами, государственными комитета­ми, службами и иными органами исполнительной власти, предста­вительными (законодательными) и исполнительными органами субъ­ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностны­ми лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими пра­вовых актов (см. ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре). Сде­лано это не случайно. Данная отрасль является наиболее объемной. Исторически сложилось так, что ее принято называть общим над­зором. Мы тоже воспользуемся этим термином.

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли над­зора, прокуратура не может подменять иные государственные и не­государственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйствен­ную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере прово­дятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурор­ского реагирования.

Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений зако­на и полномочия по устранению выявленных нарушений. Осуществ­ляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководи­телей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших воп­росов.

Если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергну­тых административному задержанию, принести протест на проти­воречащие закону акты, внести представление об устранении нару-

294

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

шений закона, возбудить производство об административном право­нарушении либо уголовное дело, обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства.

Требования закона, связанные с внесением протеста, представ­ления или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24 и 25 Закона о прокуратуре.

Специфическим полномочием стало существовавшее ранее и восстановленное в ст. 251 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения законов.

Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, в том числе в сфере общего надзора, влечет за собой установленную законом ответственность. К примеру, ст. 16510 и 16511, включенные в КоАП Федеральным законом от 19 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2869), предусматривают ответствен­ность за невыполнение законных требований прокурора и за неяв­ку по его вызову. В первом случае виновный может быть подверг­нут штрафу в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, а во втором — до десяти.

В новом Законе о прокуратуре впервые появилась отрасль, наз­ванная надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами, государственными комитета­ми, службами и иными органами исполнительной власти, предста­вительными (законодательными) и исполнительными органами субъ­ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностны­ми лицами, а также органами управления и руководителями ком­мерческих и некоммерческих организаций (см. ст. 26—28 Закона о прокуратуре).

В известном смысле эта отрасль выделилась из общего надзо­ра, но она имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложен­ные на него функции, прокурор рассматривает и проверяет жало­бы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и граж­данина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и сво­бод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответствен­ности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущер­ба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и сво­бод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражда­нина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности    295

незамедлительно передает сообщение о правонарушении и матери­алы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномо­чены рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, за­щищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда постра­давший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не мо­жет лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и сво­боды, когда нарушены права и свободы значительного числа граж­дан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддержи­вает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

К полномочиям прокурора в данной отрасли относится право принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должнос­тному лицу, которые издали этот акт. Прокурор также может обра­титься в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законо­дательством, и там защитить нарушенные права и свободы. Выно­сится также и предостережение о недопустимости нарушения закона.

Представление об устранении нарушений прав и свобод чело­века и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона прокуратуре).

Предметом третьей отрасли надзора — надзора за исполнени­ем законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, — являет­ся установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования (подробнее об этих видах деятельности см. гл. XVI учебника), а также законность принимае­мых соответствующими органами решений.

Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголов­но-процессуальным законодательством и другими законодательными актами. Так, ст. 211 УПК выделяет следующие основные прокурор­ские полномочия: проверку уголовных дел, материалов и иных све­дений о совершенных преступлениях; отмену незаконных и необос­нованных постановлений следователей и лиц, производящих дозна­ние; дачу письменных указаний о расследовании преступлений; санк­ционирование производства некоторых следственных действий; про­дление срока расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; возвращение уголовных дел для дополнительно­го расследования; изъятие дела от органа дознания и передачу его следователю, передачу дела от одного следователя другому; возбуж­дение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т.д.

296

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

С данной отраслью надзора близко соприкасается такое направ­ление деятельности прокурора, как расследование преступлений. Прокурору предоставлено право участвовать в производстве дозна­ния и предварительного следствия, в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия, а также, возбудив дело или изъяв его у органа дознания или следователя, расследо­вать его самостоятельно в полном объеме. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору либо следователю расследование любого преступления.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу — четвертая отрасль прокурорского надзора. Ее предметом является законность нахож­дения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах —-СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах вос­питательного и медицинского характера и т.д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-ис­полнительным законодательством порядком и условиями содержа­ния лиц в перечисленных выше учреждениях.

Полномочия прокурора в этой отрасли во многом сходны с пол­номочиями в отрасли общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержа­щихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материала­ми, проверять соответствие закону приказов и распоряжений адми­нистрации мест лишения свободы, в случае необходимости — опро­тестовать их.

Прокурору также дано право требовать от администрации со­здания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудитель­ного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представ­ления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные дела или производства об адми­нистративных правонарушениях. До рассмотрения протеста надле­жащим должностным лицом действие опротестованного акта адми­нистрации названных учреждений приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложен­ное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его сво­им постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается,

§ 1. Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности    297

что лицо содержится под стражей без законного основания, то он своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи.

С момента принятия Закона о прокуратуре 1995 г. потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры участие прокурора в рассмотрении дел судами. Это связано с последовательным проведением в жизнь раз­деления властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны ника­ким другим органам государства.

Следует подчеркнуть, что суд и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сход­ными задачами: вынесение законного и обоснованного приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судеб­ного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в со­ответствии с принципом состязательности, особыми методами.

Прокурор считается участником судебного разбирательства, но в силу специфики своей деятельности он, прежде всего, способствует исполнению требований закона о всестороннем, полном, объектив­ном и своевременном разбирательстве дела.

В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Он участвует в судебных прениях по уголовному делу, выступая с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная зако­ном возможность для прокурора отказаться от поддержания госу­дарственного обвинения.

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномо­чиями, независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу. Кроме того, прокурор должен проверить своевремен­ность обращения приговора к исполнению.

Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, проку­рор способствует строгому соблюдению материального законодатель­ства и норм гражданского судопроизводства. Для этого он наделен рядом полномочий, которые специфичны именно для него: правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц; вступить в дело в любой стадии процесса; давать заключения с точки зрения закона по существу рассматриваемого дела; знако­миться с материалами гражданского дела, даже если он не участво­вал в процессе, и т.д. Обязательность участия прокурора в суде по

298

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

гражданским делам определяется его усмотрением и приказами Генерального прокурора РФ.

Важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотре­нии конкретного уголовного или гражданского дела, является при­несение протеста на незаконное или необоснованное решение суда. Протесты прокурора подразделяются на кассационные, протесты в порядке надзора и частные. Прокурор или его заместитель в преде­лах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кас­сационный или частный протест на незаконное или необоснованное судебное решение. При этом помощник прокурора, прокурор управ­ления или отдела могут приносить протест только по делу, в рассмот­рении которого они участвовали.

Если приговор, решение, определение или постановление суда вступили в законную силу, все равно прокурор в пределах своей компетенции вправе истребовать из суда любое такое дело или ка­тегорию дел. Обнаружив, что истребованное судебное решение яв­ляется незаконным или необоснованным, прокурор (начиная с про­курора края, области и приравненных к ним прокуроров) приносит протест в порядке судебного надзора или обращается с представле­нием к вышестоящему прокурору. Протест на перечисленные судеб­ные решения может быть отозван прокурором, принесшим его, до начала рассмотрения его судом. В дальнейшем, при рассмотрении дела по протесту прокурора, он принимает участие в его разбира­тельстве.

10 февраля 1999 г. в ст. 1 Закона о прокуратуре было добавле­но еще одно направление прокурорского надзора, находящееся в прямой связи с предыдущим, — надзор за исполнением законов су­дебными приставами. Это объясняется крайне неблагополучным положением, сложившимся с исполнением судебных решений, по­скольку многие из них оставались неисполненными. Принятие зако­нов об исполнительном производстве и о судебных приставах яви­лось базой для появления нового направления надзорной деятель­ности.

Наконец, важное направление прокурорской деятельности — координация работы правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Это направление напрямую связано с резким ростом преступности в стране и необходимостью усилить борьбу с ней. Орга­ны прокуратуры совместно с другими правоохранительными орга­нами изучают современную динамику, состояние и причины преступ­ности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. У прокуратуры появи­лась возможность влиять на формирование следственной практики, независимо от ведомственной подчиненности органов дознания и предварительного следствия, обращая особое внимание на борьбу с организованной преступностью.

§ 2. Основные этапы развития прокуратуры      299

Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступно­стью" утверждено упоминавшееся выше Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступно­стью. Координация данной деятельности возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, других территориальных прокуроров, а также на приравненных к ним военных и иных специализированных про­куроров. Положение еще раз подтвердило, что координация деятель­ности органов внутренних дел, органов федеральной службы безо­пасности, федеральных органов налоговой полиции и других право­охранительных органов осуществляется в целях повышения эффек­тивности борьбы с преступностью путем разработки и осуществле­ния этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступле­ний, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Данное Положение поставило в особые условия такие правоох­ранительные органы, как суды. В отношении них в нем говорится, что они "взаимодействуют" с органами, участвующими в разработ­ке скоординированных мероприятий по борьбе с преступностью. И такое взаимодействие, как сказано в п. 15 Положения, "осуществ­ляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судеб­ной власти, независимости судей и их подчинения только Консти­туции Российской Федерации и федеральным законам". Другими словами, решения, вырабатываемые в ходе руководимых прокуро­рами координационных совещаний, для судов обязательными не являются.