§ 5. Министерство юстиции РФ и его органы: основные функции и организация

Статус этого министерства в настоящее время определяется главным образом Положением о Министерстве юстиции РФ, утвер­жденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954.

В соответствии с п. 5 Положения на министерство возложены следующие основные задачи:

реализация государственной политики в сфере юстиции;

обеспечение прав и законных интересов личности и государ­

ства;

обеспечение правовой защиты интеллектуальной собствен­

ности;

обеспечение установленного порядка деятельности судов;

обеспечение исполнения актов судебных и других органов;

обеспечение исполнения уголовных наказаний.

Каждая из этих задач наполняется конкретным содержанием. Пожалуй, самой емкой является первая из них — реализация государственной политики в сфере юстиции. Для ее осуществления на Министерство юстиции РФ возложены, в част­ности:

координация нормотворческой деятельности федеральных

органов исполнительной власти;

юридическая экспертиза проектов законодательных и иных

нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами

исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Прави­

тельства РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Фе­

дерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федераль­

ным законам;

278

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

обеспечение деятельности полномочных представителей Пра­

вительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ

и Конституционном Суде РФ;

государственная регистрация в случаях, предусмотренных

законодательством, нормативных правовых актов федеральных ор­

ганов исполнительной власти, контроль за правильностью и свое­

временностью опубликования таких актов, а также представление

Президенту РФ и Правительству РФ информации о качестве пред­

ставляемых на регистрацию актов; ведение государственного реес­

тра нормативных правовых актов федеральных органов исполни­

тельной власти;

представление Правительству РФ предложений об отмене

или приостановлении действия нормативных правовых актов феде­

ральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия

Конституции РФ, международным договорам, федеральным законам,

указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распо­

ряжениям Правительства РФ;

государственный учет нормативных правовых актов субъек­

тов Федерации;

участие в подготовке Свода законов РФ;

участие в разработке и реализации программ автоматизиро­

ванных систем правовой информации;

обмен правовой информацией с иностранными государства­

ми, координация деятельности по созданию национальных банков

данных законодательства государств — участников Содружества Не­

зависимых Государств.

Этот неполный перечень функций, связанных с осуществлением задачи по реализации государственной политики в сфере юстиции, весьма наглядно свидетельствует о том значительном объеме рабо­ты, которая выполняется Министерством юстиции РФ в данной сфе­ре. Работа такого рода способствует успешному обновлению норма­тивных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. В связи с мерами по кардинальному реформированию российской правовой системы вы­полнение рассматриваемой задачи расценивается как одно из веду­щих направлений деятельности Министерства.

Близко к группе функций, связанных с оказанием содействия правотворчеству и правоприменению, примыкают те, которые возло­жены на Министерство юстиции РФ в сфере международных отно­шений. К примеру, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. оно обязано:

давать или не давать согласие на заключение международ­

ных договоров, положения которых так или иначе расходятся с пред­

писаниями российского законодательства;

представлять заключения о соответствии или не соответ­

ствии договора российскому законодательству и тех юридических

§ 5. Министерство юстиции РФ и его органы     279

последствиях, которые могут наступить при вступлении договора в силу.

В развитие этих предписаний Закона в Положении о Министер­стве юстиции РФ предусматривается ряд его конкретных функций. К ним можно отнести, например:

представление в установленном порядке предложений о под­

готовке, заключении и исполнении международных договоров Рос­

сийской Федерации о правовой помощи, а также международных до­

говоров Российской Федерации в области охраны интеллектуальной

собственности;

участие в согласовании предложений о заключении между­

народных договоров Российской Федерации, устанавливающих пра­

вила, не предусмотренные российским законодательством;

дача, в случае, если это предусмотрено международным до­

говором Российской Федерации или является необходимым условием

вступления его в силу, заключений по вопросам соответствия поло­

жений договоров российскому законодательству;

представление по поручению Уполномоченного РФ при Ев­

ропейском суде по правам человека необходимых материалов и зак­

лючений в связи с поступившими в Европейский суд по правам чело­

века обращениями о нарушении Российской Федерацией положений

Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

исполнение в пределах своей компетенции обязательств Рос­

сийской Федерации по международным договорам о правовой по­

мощи;

выдача разрешения на открытие представительств иност­

ранных юридических организаций на территории Российской Феде­

рации.

В рамках первой из названных задач Министерства заслужи­вает особого внимания его функция по государственной регистра­ции нормативных актов органов исполнительной власти.

Это одна из сравнительно новых его функций. Начало ее осу­ществлению было положено Указом Президента РФ от 5 декабря 1991 г., где вопрос был решен в принципе. В развитие этого Указа Правительство РФ издало 8 мая 1992 г. Постановление, специально посвященное регистрации ведомственных нормативных актов и кон­кретизировавшее права и обязанности Министерства юстиции РФ в данной области, которые были несколько уточнены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Еще одним важным шагом, обеспечивающим эффективность государственной регистрации актов такого рода, явилось издание Президентом РФ Указов сначала 21 января 1993 г., а затем — 23 мая 1996 г. В соответствии с ними все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие меж­ведомственный характер, проходят государственную регист-

10 — 721

280

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

рацию в Министерстве юстиции РФ. После этого они подлежат опуб­ликованию в официальных изданиях — газете "Российские вести" и Бюллетене нормативных актов органов федеральной исполнитель­ной власти, выпускаемом издательством "Юридическая литерату­ра" Администрации Президента РФ. Не должны публиковаться толь­ко акты или их отдельные положения, являющиеся секретными и конфиденциальными.

Несоблюдение изложенных правил регистрации и опубликова­ния означает, что на акты, не отвечающие требованиям этих правил, нельзя ссылаться при разрешении споров. Они не могут быть закон­ным основанием для регулирования соответствующих правоотноше­ний, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, долж­ностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Наделение Министерства юстиции РФ этим полномочием поста­вило его в положение активного контролера за качеством значи­тельной части нормативных актов, издаваемых всеми федеральны­ми органами исполнительной власти.

С осуществлением правоохранительной деятельности тесно свя­зана также задача Министерства юстиции РФ и всех его органов по обеспечению прав и законных интересов личнос­ти и государства. Для выполнения этой задачи Министерство наделено тоже широким спектром функций. На него, к примеру, возложены:

•           государственная регистрация:

общероссийских и международных общественных объедине­

ний, отделений иностранных некоммерческих неправительственных

объединений, а также юридических лиц в случаях, предусмотрен­

ных законодательством Российской Федерации;

централизованных религиозных организаций, имеющих мест­

ные религиозные организации на территориях двух и более субъек­

тов Российской Федерации, религиозных учреждений и организаций,

образованных указанными централизованными религиозными орга­

низациями, а также представительств иностранных религиозных

организаций;

контроль за соответствием деятельности общественных объе­

динений их уставным целям, а также за соблюдением религиозны­

ми организациями положений уставов, касающихся целей и поряд­

ка их деятельности;

обеспечение регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ним;

содействие обеспечению граждан и организаций квалифици­

рованной юридической помощью;

координация деятельности по государственной регистрации

актов гражданского состояния; утверждение образцов бланков за­

писей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о го-

§ 5. Министерство юстиции РФ и его органы     281

сударственной регистрации актов гражданского состояния; разработ­ка методических материалов по вопросам государственной регист­рации актов гражданского состояния;

• осуществление функции государственного патентного ведом­ства, а также функции агентства по правовой охране программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий ин­тегральных микросхем; подготовка предложений по совершенство­ванию законодательства в области авторского права и смежных прав, осуществление взаимодействия с общественными объединениями, участие в международном сотрудничестве в указанной сфере.

Функция обеспечения юридической помощью граждан и орга­низаций тесно связана с реализацией соответствующего конститу­ционного положения (см. ст. 48 Конституции РФ). Она включает в себя многое из того, что должно делаться в сфере содействия надлежа­щей организации деятельности адвокатуры и нотариата. Во взаимо­отношениях с адвокатурой (§ 2 гл. XVII учебника) Министерство юстиции РФ уполномочено (см. подпункты 37—40 п. 6 и подпункты 11 и 12 п. 7 Положения о Министерстве юстиции):

давать в установленном порядке согласие на образование

коллегий адвокатов;

вести реестр коллегий адвокатов;

осуществлять контроль за соблюдением коллегиями адвока­

тов законодательства, регулирующего деятельность адвокатуры;

утверждать формы и устанавливать сроки представления

отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции;

вносить в президиумы коллегий адвокатов представления о

возбуждении дел о дисциплинарной ответственности адвокатов;

направлять в коллегии адвокатов предупреждения об уст­

ранении выявленных нарушений законодательства.

Не менее широки функции этого министерства и во взаимоот­ношениях с нотариатом (государственным и частным). Оно вправе, в частности (см. подпункты 34—36 и 41 п. 6 Положения о Министер­стве юстиции):

наделять нотариусов полномочиями по совершению нотари­

альных действий;

контролировать исполнение ими профессиональных обязан­

ностей;

организовывать выдачу лицензий на право осуществления

нотариальной деятельности;

удостоверять подлинность подписи нотариуса и оттиска его

печати при легализации документов, представляемых физическими

и юридическими лицами в компетентные органы иностранных госу­

дарств;

утверждать формы нотариальных документов (подробнее о

взаимоотношениях Министерства юстиции РФ с нотариатом см. § 4

гл. XVII учебника).

282

Возложено на Министерство юстиции РФ осуществление и не­которых других функций. Из их числа должна привлечь внимание функция организационного и методического руководства деятельно­стью судебно-экспертных учреждений системы Министерства юсти­ции РФ. Эти учреждения работают в тесном контакте с судами и другими правоохранительными органами, они проводят по поруче­нию этих органов значительную часть судебных экспертиз по воп­росам, возникающим при производстве по гражданским и уголовным делам.

Основные задачи и функции, возложенные в настоящее время на Министерство юстиции РФ, реализуются органами и учрежде­ниями, входящими в его систему.

В наши дни вполне можно говорить о том, что эта система со­стоит из четырех подсистем (групп) органов и учреждений:

одна из них — местные (территориальные) органы юстиции и функциональные учреждения системы Министерства юстиции РФ;

другая — органы и учреждения уголовно-исполнительной си­стемы;

третья — служба судебных приставов;

четвертая — учреждения юстиции по государственной регис­трации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Органы юстиции — это министерства юстиции республик и министерства, управления (отделы) юстиции краев, областей, го­родов и округов. Наряду с этими местными (территориальными) орга­нами в данную подсистему (группу) входит ряд функциональных учреждений, в отношении которых Министерство юстиции РФ и его местные органы могут осуществлять в тех или иных пределах ка­кие-то управленческие полномочия. К таким учреждениям относятся: нотариат, загсы (учреждения записи актов гражданского состояния), адвокатура, а также Российский федеральный центр судебных эк­спертиз (РФЦСЭ) и региональные лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия и др.

В состав уголовно-исполнительной системы, орга­низованной и действующей на основании Закона РФ "Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г., Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ряда других правовых актов, входят:

учреждения, исполняющие уголовные наказания (исправитель­ные и воспитательные колонии, тюрьмы, следственные изоляторы, предприятия, специально создаваемые для обеспечения деятельно­сти уголовно-исполнительной системы и др.);

территориальные органы управления уголовно-исполнитель­ной системы (они создаются в республиках, краях, областях, горо­дах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономных округах; для руководства учреждениями с особыми условиями хо­зяйственной деятельности могут быть образованы специальные орга­ны, подчиняющиеся непосредственно Министерству юстиции РФ);

§ 5. Министерство юстиции РФ и его органы     283

центральный орган управления уголовно-исполнительной сис­темы (в наши дни таковым является Главное управление исполне­ния наказаний Министерства юстиции РФ).

Задачами уголовно-исполнительной системы являются: испол­нение уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также исклю­чительной меры наказания; обеспечение правопорядка и законнос­ти в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лише­ния свободы, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на террито­риях этих учреждений; привлечение осужденных к труду, а также обеспечение их общего и профессионального образования и профес­сионального обучения; обеспечение охраны здоровья осужденных; содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную дея­тельность (об этой деятельности см. § 2 гл. XVI учебника). Иные задачи могут быть возложены на уголовно-исполнительную систе­му только специально изданным законом.

Службу судебных приставов, возглавляемую глав­ным судебным приставом — заместителем Министра юстиции РФ, образуют Департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные структурные образования, о которых речь пойдет ниже (см. § 6 данной главы учебника).

Учреждения юстиции по государственной ре­гистрации прав на недвижимое имущество и сде­лок с ним создаются в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. и Примерным положением об уч­реждении по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утверждено Постановлением Правитель­ства РФ от 6 марта 1998 г. № 288). Решение о создании такого уч­реждения в конкретном субъекте Федерации принимается его ор­ганом государственной власти. С учетом объема работы, размеров территории и других факторов возможно создание нескольких уч­реждений — по одному на каждый регистрационный округ, образо­ванный в республике, крае, области и т.д. Основными должностны­ми лицами таких учреждений станут регистраторы прав на недви­жимое имущество и сделок с ним (регистраторы прав). Назначаться они должны с соблюдением установленных правил Министерством юстиции РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъ­екта Федерации. Работа по созданию учреждений такого рода нача­лась лишь в 1998 г.

Вся полнота ответственности за выполнение функций названны­ми органами и учреждениями лежит на Министерстве юстиции РФ. Исходя из этого и строится организация его центрального аппара­та, в котором сформированы подразделения (департаменты и отде­лы, входящие в состав департаментов или самостоятельные, а так­же упомянутое выше Главное управление), отвечающие за конкрет-

284

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

ные участки работы. Основные функциональные подразделения этого министерства можно было бы представить следующим образом.

Проблемы совершенствования и систематизации законодатель­ства отданы в ведение нескольких структурных подразделений (де­партаментов), специализирующихся в сфере конкретных отраслей законодательства (конституционного, гражданского, социального, эко­номического и т.д.). Близко к ним по своим общим задачам примы­кают департамент регистрации и контроля за ведомственными нор­мативными актами и департамент правовой информатизации, основ­ная задача которого состоит в автоматизированном учете законода­тельства и иных нормативных актов и обеспечении информацией о них, а равно во внедрении средств вычислительной техники в дея­тельность органов юстиции и других правоохранительных органов.

Другие основные участки работы, возложенной на Министерст­во юстиции РФ, поручены иным функциональным подразделениям — ведающим исполнением уголовных наказаний, службой судебных приставов, делами общественных и религиозных объединений, воп­росами правовой помощи, международно-правовыми вопросами, экс­пертными учреждениями, регистрацией прав на недвижимость и др.

Наряду с названными в центральном аппарате образован ряд подразделений, которые занимаются организацией работы в самом аппарате (департамент организации и контроля), а также матери­ально-техническим, ресурсным и финансовым обеспечением всей системы органов и учреждений.

Как и в других министерствах, работой Министерства юстиции РФ руководит министр, получающий свои полномочия в порядке, установленном Конституцией РФ. Он имеет заместителей, назнача­емых Правительством РФ и несущих ответственность за конкрет­ные участки работы в соответствии с распределением обязанностей, утверждаемым министром. Непосредственную организацию работы подразделений осуществляют их руководители, назначаемые мини­стром. Работой некоторых наиболее важных подразделений могут руководить непосредственно заместители министра (например, служ­бой судебных приставов, уголовно-исполнительной системой).

Ведущую роль в организации работы и принятии принципиаль­ных решений призвана играть коллегия Министерства. В нее входят министр (председатель), его заместители и другие руководящие работники Министерства. Состав коллегии утверждается Правитель­ством РФ. Она на своих регулярно созываемых заседаниях рассмат­ривает основные вопросы деятельности Министерства и подведом­ственных органов и учреждений. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра.

В соответствии с п. 9 Положения Министерство юстиции РФ уполномочено издавать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, являющиеся обязательными не только для органов и учреждений своей системы и их должностных

§ 6. Служба судебных приставов          285

лиц, но и "для государственных и муниципальных органов, органи­заций, должностных лиц и граждан".

Выполнение основных функций Министерства юстиции РФ в масштабах субъектов Федерации осуществляется министерствами юстиции республик и управлениями (отделами) юстиции краев, областей, городов, округов (в некоторых субъектах Федерации, не являющихся республиками — например, в Саратовской области,— образованы министерства юстиции). Объем их полномочий, есте­ственно, значительно меньше, чем объем полномочий Министерства юстиции РФ. Они, к примеру, не ведут государственную регистра­цию нормативных актов центральных органов федеральной испол­нительной власти, от них не требуется широкого участия в совер­шенствовании федерального законодательства. Основным их назна­чением стало участие в местном правотворчестве, создание условий для оказания на должном уровне юридической помощи гражданам и организациям, организационное обеспечение деятельности миро­вых судей, руководство нотариатом и загсами, службой судебных приставов, организация государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним и др.

Структура органов юстиции субъектов Федерации строится с учетом объема и содержания выполняемой работы. Министерства юстиции возглавляются соответственно министрами, а управления (отделы) — их начальниками.