§ 2. Эволюция организационного обеспечения деятельности судов

Современное понимание сущности организационного обеспече­ния деятельности судов и того, какие органы должны заниматься им,— результат многолетней эволюции, неоднократных проб и оши­бок. По сути своей это непростая история поисков путей налажива­ния нормальных взаимоотношений между судами и органами ис­полнительной власти прежде всего. Как видно по сказанному выше (см. § 1 гл. XIII учебника), в течение длительного времени суды счи­тались неотъемлемой частью административного аппарата, а судьи — обычными чиновниками, обязанными угодливо исполнять волю своего начальства. Процесс автономизации судов шел долгие годы, чрезмер­но трудно и непоследовательно, преодолевая многочисленные зава­лы на своем пути. Исполнительные органы, прежде всего органы юстиции (начиная с созданного Александром I еще в 1802 г. Мини­стерства юстиции), нерешительно и неохотно освобождали суды из-под своего контроля.

По сути своей развитие событий, связанных с освобождением судов от "плотной опеки" исполнительных органов, в значительной мере — это история взаимоотношений, складывавшихся между суда­ми и органами юстиции, поскольку на долю именно этих органов исполнительной власти в течение длительного времени приходилась большая часть "забот" по контролю за судами, руководству ими и т.д., т.е. по обеспечению "нужного" направления их деятельности.

Министрам юстиции Российской империи даже после судебной реформы 1864 г., в ходе которой была декларирована автономия су­дов от иных государственных (административных) органов, дозволя­лось надзирать за судами и принимать необходимые, с их точки зре­ния, меры для устранения обнаруживавшихся нарушений. Делали это они лично или используя свой аппарат, в первую очередь подчи­нявшихся им непосредственно прокуроров (министры юстиции одно­временно являлись генерал-прокурорами). Прокурорам при окруж­ных судах вменялось в обязанность доносить вышестоящим проку­рорам (прокурорам при судебных палатах или обер-прокурору при Правительствующем сенате) либо министру о выявленных наруше­ниях.

Весьма жестким средством реализации права административ­ного надзора за судами была предоставленная министрам юстиции возможность проведения сплошных ревизий всех сторон их деятель­ности, в том числе деятельности по осуществлению правосудия в от­ношении конкретных дел. "Министр юстиции, — говорилось в ст. 256 Учреждения судебных установлений,— может производить ревизию судебных установлений лично или через своего товарища, а обреви-зование окружных судов и мировых установлений поручать членам судебных палат". Министру юстиции также было дано право возбуж-

§ 2. Эволюция организационного обеспечения деятельности судов       263

дать в отношении судей дисциплинарные производства, ставить вопрос об их увольнении, о назначении или неназначении на долж­ность, о повышении или понижении в должности и т.д.

В октябре 1917 г. это министерство было упразднено. Его место занял Народный комиссариат юстиции РСФСР (Наркомюст РСФСР). Но такое переименование не решило проблем, связанных с опреде­лением должных взаимоотношений судов с органами исполнитель­ной власти. Более того, российские традиции, на которых строились такого рода взаимоотношения, еще более усугубились. Образован­ный 8 ноября 1917 г. Наркомюст РСФСР сразу же получил весьма широкие полномочия.

Основной задачей этого наркомата и его органов на местах с первых дней их существования было создание судебной системы взамен той, которую разрушили "до основанья". Началась эта работа с подготовки проекта упоминавшегося Декрета о суде № 1. Это был первый официальный шаг в формировании новых судов. Практичес­кая реализация данного и многих других законодательных актов, принимавшихся в ходе образования советской судебной системы, требовала значительных усилий, связанных с созданием конкретных судов, подбором для них кадров (старые судьи и другие работники судов, как правило, не стали сотрудничать с новыми властями или были отстранены в связи с их "неугодностью"), обеспечением необ­ходимым инвентарем и т.д.

Но это было не единственной задачей Наркомюста РСФСР. За­метное место в его деятельности занимала работа по созданию за­ново законодательного массива, поскольку все старое законодатель­ство было объявлено недействующим. Непосредственно данным нар­коматом или под его руководством в первые годы советской власти разработаны многие сотни законопроектов.

Наряду с этим ему, в связи с несовершенством правовой сис­темы тех лет, пришлось заниматься выполнением некоторых несвой­ственных для органов юстиции функций, которые в нормальных условиях обычно возлагаются на другие правоохранительные орга­ны — суды, прокуратуру, органы внутренних дел. В частности, он проверял жалобы на незаконность арестов, обысков и других след­ственных действий, рассматривал жалобы на приговоры революци­онных трибуналов, руководил всеми тюремными учреждениями, оказывал активное влияние на организацию защиты и поддержания обвинения в судах по уголовным делам, надзирал за законностью действий местных органов власти, осуществлял расследование не­которых категорий уголовных дел и даже наблюдал за правильным несением конвойной службы.

В первые десятилетия были периоды, когда взаимоотношения судов и органов юстиции строились на началах ничем не скрывае­мой безусловной субординации, в силу которой суды попросту под­чинялись таким органам. Последние не только непосредственно об-

264

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

разовывали или упраздняли суды, издавали обязательные для них циркуляры, инструкции и другие предписания, но и контролирова­ли их деятельность, имели полномочия по прямому вмешательству в решения по конкретным делам вплоть до их отмены и дачи ука­зания о том, какими должны быть такие решения.

Применительно к первым годам советской власти такие взаимо­отношения можно было бы понять. Объективно это было трудное вре­мя. Разрушив всю прежнюю систему правоохранительных органов, новые власти пытались отыскать нечто принципиально новое. Прихо­дилось преодолевать многочисленные препятствия, связанные с от­сутствием квалифицированных кадров, опыта работы в формировав­шихся социально-политических условиях, четкого представления о нормах и требованиях правовой культуры. Препятствия были связа­ны и с ожесточенной борьбой за власть, которая приводила к ори­ентации на исключительно силовые приемы и способы решения воз­никавших проблем. По мере ослабления этих факторов появились признаки обособления судов от исполнительной власти. Эта ли­ния довольно четко обозначилась в ходе судебно-правовой реформы 1922 —1924 гг.

Реформа не могла не отразиться на содержании основных фун­кций Наркомюста РСФСР и структуре его центрального и начавшего формироваться уже с первых дней советской власти местного аппа­ратов. В соответствии с Положением о Народном комиссариате юс­тиции, утвержденным Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г., этому наркомату предписывалось выполнять многочисленные функции по руководству прокуратурой, нотариатом и судебными исполнителя­ми, наблюдению за деятельностью органов дознания и следствия, Го­сударственного политического управления (ГПУ), за "правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудо­вых учреждений", земельных комиссий, арбитражных комиссий, примирительных камер, третейских судов и "иных подобных учреж­дений", наделенных судебными функциями, а также по наблюдению за деятельностью коллегий, адвокатов и организации юридической помощи населению. Наркомату вменялось в обязанность и ведение следствия по некоторым категориям уголовных дел, подбор и рас­становка прокурорских кадров (Нарком юстиции РСФСР был наде­лен полномочиями Прокурора республики). Он также должен был участвовать в разработке программ по подготовке кадров юристов и организовывать краткосрочные курсы судебных работников. Во взаимоотношениях с судами ему и его органам дозволялось не ко­мандовать ими и не подменять их, а осуществлять "общее руко­водство, организацию и инструктирование".

Однако данной линии не было суждено реализоваться полнос­тью. События, последовавшие после реформы 1922—1924 гг., для органов юстиции тоже характеризовались, как отмечено выше, на­саждением административно-командных приемов и методов реали-

§ 2. Эволюция организационного обеспечения деятельности судов       265

зации их функций. Это проявилось, например, в том, что Наркомюст РСФСР шаг за шагом становился учреждением, в котором вновь оказалась сосредоточенной вся работа не по общему, а прямому и повседневному руководству судами. Более того, 30 января 1928 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР, предусмотрев­шее, что Народному комиссару юстиции Республики непосредственно подчиняются в качестве заместителей как Прокурор РСФСР, так и Председатель Верховного Суда РСФСР. Еще более четко такая линия выразилась в Положении о Народном комиссариате юстиции РСФСР, утвержденном 26 ноября 1929 г. 2-й сессией ВЦИК XIV созыва, где было записано, что Верховный Суд РСФСР входит в состав аппарата Наркомюста РСФСР.

По Положению о Наркомате юстиции СССР, утвержденному Постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 декабря 1936 г., он и его местные органы (наркоматы юстиции союзных и автономных респуб­лик, а также крайоблгорюсты) наделялись чрезмерно широкими пол­номочиями в отношении судов. В частности, могли давать им указа­ния в целях обеспечения правильности и единообразия судебной практики, руководить выборами судей, ревизовать всю их деятель­ность, давать обязательные указания по вопросам применения за­кона и т.п. И культивировалась такая линия по отношению к судам вопреки официальному декларированию принципа независимости судей и подчинения их только закону, который был сформулирован даже на конституционном уровне — в Конституции СССР 1936 г.

Такое построение взаимоотношений судов и органов юстиции было явно противоестественным. В течение длительного времени оно подвергалось заслуженной критике и послужило одним из поводов для упразднения в 1956—1963 гг. Министерства юстиции СССР и его органов на территории всей страны. Данная акция, очень похожая на "выплескивание из тазика вместе с водой и ребенка", внешне эффектно и радикально покончила с одним из источников незакон­ного воздействия на отправление правосудия и перманентного не­довольства судей тем, что ими "командуют" органы юстиции и ме­шают им быть независимыми и объективными при принятии реше­ний по конкретным делам.

Последующие события показали, что это было явно волюнтари­стское решение, не учитывавшее объем и степень важности всей работы, выполнявшейся органами юстиции в сфере создания усло­вий, необходимых судам для их нормальной деятельности. Функции этих органов передали Верховным судам союзных и автономных республик, краевым, областным и приравненным к ним судам (воп­росы руководства судами и нотариатом), местным Советам (общее руководство адвокатурой, материально-техническое обеспечение судов, подбор кадров судебных и других работников и т.д.). Для про­ведения работ в области совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации были созданы соответственно Юри-

266

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

дическая комиссия при Совете Министров СССР и юридические комиссии при Советах Министров союзных республик, в том числе при Совете Министров РСФСР.

Такое решение проблемы привело к ряду отрицательных по­следствий для судов. Оно лишило суды того существенного содей­ствия их деятельности, которое оказывалось органами юстиции (на­пример, материально-технического, ресурсного, кадрового, органи­зационного и т.п. обеспечения). Уже вскоре стало совершенно очевид­но, что правоохранительная система, и в первую очередь суды, не в состоянии функционировать нормально без органов юстиции.

Суды, основное и единственное назначение которых — осуще­ствление полномочий судебной власти, были не в состоянии делать значительную часть того, что ранее делалось органами юстиции. Сверх того они начали в еще большей мере утрачивать свою неза­висимость, ибо им (в первую очередь руководителям судов) пришлось в роли "просителей" вступать в тесные контакты прежде всего с центральными или местными исполнительными органами, соответ­ствующими должностными лицами "в поисках" надлежащего финан­сирования, подходящих помещений для судов, их строительства или ремонта, решения бытовых проблем судей и их семей, обеспечения транспортом, связью и т.д.

Поэтому семь лет спустя после упразднения органов юстиции состоялось решение о их восстановлении на всех уровнях. В авгус­те 1970 г. в связи с рассмотрением мер по дальнейшему улучшению работы судов и других правоохранительных органов было призна­но целесообразным вновь учредить Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, систему их учреждений на местах. 30 августа 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР издал соответствующий Указ, положивший начало вос­созданию этих органов. В Российской Федерации полностью структура и функции Министерства юстиции оформились к середине 1972 г., после принятия Советом Министров РСФСР (Постановление от 21 июня 1972 г.) Положения о Министерстве юстиции РСФСР.

Во всех актах, возрождавших органы юстиции, с учетом оши­бок прошлого, подчеркивалось, что эти органы ни в коем случае не должны действовать в ущерб независимости судов и подчинению их только закону.

Однако и этот благой порыв не был осуществлен полностью. За органами юстиции сохранялось, хотя и в ограниченных пределах, право производить проверку деятельности судов. Например, в п. 3 ч. 4 ст. 19 Закона о судоустройстве отмечалось, что Министерство юстиции РСФСР и его органы могут проверять "организацию рабо­ты" судов. На практике реализация данного положения выражалась в совершении органами юстиции действий, наносивших ущерб не­зависимости судов, — под видом проверки организации работы реви­зовалась вся деятельность судов со всеми вытекающими из этого последствиями.

§ 2. Эволюция организационного обеспечения деятельности судов       267

В ноябре 1989 г. при принятии Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве (см. ст. 22) произошел отказ от предоставления органам юстиции возможности производить под каким бы то ни было предлогом проверки деятельности судов. В этом законе вместо термина "организационное руководство суда­ми" был использован другой — "организационное обеспечение дея­тельности судов". Тем самым было подчеркнуто, что органы юсти­ции во взаимоотношениях с судами должны ориентироваться не на руководство (командование), а на оказание содействия им. Подобной ориентации придерживался принятый почти три года спустя (в июне 1992 г.) Закон о статусе судей (см. ч. 3 ст. 9).

После возрождения в 1970 г. Министерство юстиции РФ и его органы сделали немало полезного для судов общей юрисдикции. В частности, можно было бы, не умаляя ни в коей мере усилия в дан­ной области руководителей судов разных уровней, напомнить о боль­шом вкладе органов юстиции в формирование судейского корпуса людьми, способными достойно олицетворять судебную власть. Уме­стно также напомнить о предпринимавшихся органами юстиции совсем недавно усилиях по улучшению обеспеченности судов поме­щениями, оснащению их современной оргтехникой, расширению штатов, подготовке и повышению квалификации кадров судебных работников и т. д. Широко известны также многочисленные и активно использовавшиеся судьями и сотрудниками аппаратов судов норма­тивные акты Министерства юстиции РФ по вопросам организации работы в судах (к примеру, инструкции по делопроизводству в су­дах, по приемке, учету и хранению вещественных доказательств, о статистической отчетности судов, об учете и систематизации зако­нодательства и иных правовых актов, нужных для успешной дея­тельности судов, а также руководства и рекомендации по вопросам составления списков присяжных заседателей, хранения судебных документов, по ряду других организационных вопросов).

Вместе с тем все сделанное органами юстиции для организаци­онного обеспечения судов общей юрисдикции не положило конец длившемуся многие годы антагонизму между судами (судьями) и этими органами, их должностными лицами. В первой половине 90-х гг. он вновь обострился. Одной из основных причин послужили широко известные трудности с финансированием судов, а вместе с этим и своевременной выплатой заработной платы судьям и работ­никам аппаратов судов. Получило широкое распространение мнение, что эти трудности — результат бездействия или неумелых действий органов юстиции и их работников, в первую очередь Министра юс­тиции РФ. Об этом прямо заявлено в Постановлении Президиума Совета судей Российской Федерации от 20 июня 1996 г.

По логике сторонников данного мнения единственный путь к преодолению таких трудностей — передача функции организацион­ного обеспечения судов общей юрисдикции "из рук" органов юсти­ции какому-то другому органу, который подчинялся бы не Прави-

268

Глава XIV. Организационное обеспечение деятельности судов

тельству РФ, а Верховному Суду РФ, поскольку он стоит на вершине пирамиды судов общей юрисдикции, попавших в трудное положение.

В такой обстановке и состоялось принятие 31 декабря 1996 г. Закона о судебной системе, предусмотревшего образование нового для российской практики органа — Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а 8 января 1998 г. — специального закона об этом департаменте.

Параллельно с поисками путей улучшения организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в последние годы начали складываться свои подходы к такому обеспечению деятель­ности Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.