§ 2. Основные этапы развития прокуратуры

Российской прокуратуре скоро будет 280 лет. Ее создание свя­зано с государственными реформами в России, проведенными Пет­ром I. После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был инсти­тут фискалов, а затем — прокуроров.

Введение должности генерал-прокурора было произведено ука­зами Петра I в 1722 г. Ему предписывалось надзирать за законнос­тью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государствен­ных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право "протестовать и оное дело остановить".

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государ­ственной службе. Стал складываться прокурорский корпус. Проку­роров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они

300

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных не­достатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предла­гал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее — в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о на­рушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обя­зан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и гу­бернская прокуратура, начало которой положили прокуроры надвор-ных судов. Но с созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокуро­ра, а губернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах. Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало единого законодательства об организации и деятель­ности прокуратуры.

В 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору "при судебных местах". Учреждение судебных установлений от 20 нояб­ря 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных, админи­стративных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась ус­тавами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уста­ву уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюде­ние за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать допол­нительного расследования (ст. 278—287 Устава). По окончании пред­варительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в су­дебном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности прокурора в суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорс­кому надзору в дореформенный период, были обойдены вниманием. Однако в послереформенное время законодатель пытался вернуть­ся к этим проблемам, указав на то, что обязанности, возлагаемые на прокуроров, помимо их участия в суде, могут быть определены в других законодательных актах — особых уставах и положениях. Но практических шагов в этом направлении предпринято не было.

§ 2. Основные этапы развития прокуратуры      301

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. 20 декабря 1917 г. уже упоминавшимся Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. В это время под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке проекта возрождения российской прокуратуры.

На сессии ВЦИК, обсуждавшей проект Положения о прокурор­ском надзоре, представленный НКЮ РСФСР, развернулась борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Про­тивники проекта выступали против централизации органов проку­ратуры и независимости их от местных органов. Они вносили пред­ложения о "двойном" подчинении прокуроров — центральной про­курорской власти и губисполкомам. Авторы проекта обвинялись в том, что закрепление в Положении принципов единоначалия и строгого подчинения прокуроров центральной прокурорской влас­ти — прокурору республики, их независимость от местных органов повлекут за собой "нарушение Конституции". Это изображалось как "проявление недоверия местным органам власти", "высокомерие центра" и т.п. Представленный НКЮ РСФСР проект не был принят.

Следивший за ходом разрешения вопроса о прокуратуре, но не присутствовавший по болезни на заседании сессии ВЦИК В. И. Ле­нин написал свое известное письмо "О "двойном" подчинении и за­конности", где обосновывалась необходимость иметь такой государ­ственный орган, который смог бы обеспечить единообразное пони­мание и исполнение законности в государстве. В этом письме были сформулированы принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурор­ском надзоре от 28 мая 1922 г.

Созданная прокуратура не была самостоятельным органом. Дол­гое время она находилась в составе Наркомюста РСФСР или при Верховном Суде СССР, осуществляя надзор за законностью в стра­не в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.

Значительным событием в истории прокуратуры явилось при­нятие 10 июня 1933 г. Постановления ЦИК и СНК СССР "Об учреж­дении Прокуратуры Союза ССР". Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР.

Одновременно с этим произошла ликвидация Прокуратуры Вер­ховного Суда СССР. В Положении были определены функции Про­куратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли  прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; над­зор (наблюдение) за правильным и единообразным применением

302

Глава XV. Прокурорский надзор и органы прокуратуры

законов судебными органами; надзор за законностью и правильно­стью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Определенный этап в жизни прокуратуры связан с периодом, когда деятельность правоохранительных органов была деформиро­вана тем, что на первый план вышли карательные учреждения, при­оритет которых признавался высшими органами государственной власти. Только в середине 50-х гг. были предприняты попытки по укреплению законности, по созданию правовой базы развития госу­дарства.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало при­нятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее раз­витие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении. В Положении были определены задачи, полномочия прокуроров, средства проку­рорского реагирования на обнаруженные нарушения законов в уго­ловном и гражданском судопроизводстве. Многие из норм Положе­ния были впоследствии включены в основы уголовного и граждан­ского судопроизводства, исправительно-трудового законодательства.

Были преобразованы и органы военной прокуратуры. Их сис­тема и структура, полномочия военных прокуроров, соотношение их функций с деятельностью территориальных прокуроров — все это нашло отражение в Положении о военной прокуратуре, утвержден­ном 14 декабря 1966 г. Из него следовало, что военная прокуратура входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Ге­неральному прокурору СССР.

С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой За­кон был принят 30 ноября 1979 г. второй сессией Верховного Совета СССР десятого созыва. В нем нашли закрепление и правовую рег­ламентацию основополагающие принципы организации и деятель­ности органов советской прокуратуры, основные направления их деятельности.

В развитие этого Закона потребовалось внести соответствую­щие коррективы и в регламентацию организации и деятельности военной прокуратуры. Взамен раннее действовавшего Положения 1966 г. было утверждено 4 августа 1981 г. действующее ныне Поло­жение о военной прокуратуре.

В 70-х и 80-х гг. на органы прокуратуры было возложено мно­жество не свойственных прокурорскому надзору обязанностей, ко­торые в значительной степени отодвинули на второй план ее глав­ные функции по надзору за законностью. Прокурорам были прида­ны дополнительные полномочия, но и они в итоге не решили всех про­блем, стоящих перед прокуратурой, особенно в сфере охраны прав и законных интересов граждан.

§ 3. Система, структура и порядок образования органов прокуратуры    303

Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон о прокуратуре РФ, принятый 17 января 1992 г. Этим Законом, в связи с произошедшими в нашем обществе и государстве измене­ниями, были существенно ограничены объем и полномочия проку­рорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законода­тельством. Однако этот Закон был принят в то время, когда действо­вала Конституция РСФСР 1978 г. Кроме того, за последние несколько лет был издан ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры в нашей стране. Все это приве­ло к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о про­куратуре, приведенного в соответствие с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и призванного способствовать дальнейшему разви­тию демократических процессов в нашей стране, повышению эффек­тивности прокурорского надзора за точным и единообразным испол­нением законов.