§ 2. Прокурорский надзор и его виды

Прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Россий­ской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Его целями являются: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления за­конности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраня­емых законом интересов общества и государства.

Исходя из этих целей, а также места прокуратуры в системе государ­ственных органов власти, прокурорский надзор, на наш взгляд, представ­ляет собой специфическую деятельность Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров за точным и единообразным исполнением законов на территории Российской Федерации в целях обеспечения вер­ховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов обще­ства и государства.

Закон определил пять видов надзора:

1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государ­ственными комитетами, службами и иными федеральными органами испол­нительной власти, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуп­равления, органами военного управления, органами контроля, их должностны­ми лицами, органами управления и руководителями коммерческих и неком-

и Организация данной работы регламентируется Приказом Генерального проку­рора «О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и предложений граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30 июля 1992 г.

52

мерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Как усматривается из содержания этого вида надзора, его предметом является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов:

федеральными органами исполнительной власти;

представительными (законодательными) и исполнительными органа­ми субъектов Российской Федерации;

органами местного самоуправления и военного управления;

органами контроля, органами управления и руководителями коммер­ческих и некоммерческих организаций;

а также

установление соответствия законам издаваемых указанными выше орга­нами правовых актов.

В рамках существующей иерархии прокуратуры РФ за федеральными органами исполнительной власти осуществляет надзор Генеральная про­куратура; за представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации — прокуратуры субъектов РФ; за органами мест­ного самоуправления и военного управления — прокуратуры городов, районов и специализированные. При осуществлении надзора прокуратуры не подменяют иные государственные органы, но вправе беспрепятствен­но входить на территорию и в помещения проверяемых объектов надзо­ра, иметь доступ к документам и материалам, требовать представления необходимых документов и .материалов, проведения ревизий деятельнос­ти, вызывать необходимых лиц для объяснений по поводу нарушений за­конов. Такая активная форма осуществления надзора позволяет прокуро­ру не только выявить нарушения, но и обязывает принять меры проку­рорского реагирования. По результатам проверки прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной за­коном ответственности.

В случае установления факта нарушения закона органами, указанны­ми выше, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений не­судебных органов, каковыми являются органы внутренних дел, налого­вой полиции, таможенные органы.

При выявлении правовых актов, противоречащих закону, прокурор опротестовывает их, обращается в суд или арбитражный суд с требовани­ем о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона, предостерегает о недопустимости на­рушения закона.

Требования прокурора о проведении проверок и ревизий исполняются должностными лицами указанных органов незамедлительно.

Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт прино­сится прокурором в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. По своему усмотрению прокурор может обратиться и в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

53

Срок рассмотрения протеста определен в 10 дней с момента его поступ­ления. Такие протесты приносятся наиболее часто при выявлении наруше­ний административного, трудового или таможенного законодательства.

В случае принесения протеста на решение представительного (законо­дательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на ближайшем заседании этого органа.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного уст­ранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста неза­медлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне его рас­

смотрения уведомляется прокурор, который может принять участие в

этом рассмотрении.          •

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его ли­

цом. Такая ситуация, как правило, связана с устранением нарушений за­

кона до рассмотрения протеста.    I

Несколько иной порядок установлен для рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений закона. При этом представление вно­сится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В отличие от протеста конкретные меры по устранению допущенных нару­шений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты при внесении представления в течение месяца со дня внесения. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Разница в сроках рассмотрения протеста и представления объясняется тем, что протест приносится на противоречащий закону правовой акт, а представление — об устранении нарушений закона. Во втором случае для принятия соответствующих мер по устранению нарушения закона и при­чин, их породивших, требуется больше времени, так как зачастую возни­кает необходимость в принятии организационных мер.

Особый порядок и форма реагирования прокурора установлены для постановлений Правительства РФ. В случае несоответствия постановле­ний Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Сроки и порядок рассмотрения таких информации законом не определены, что, безусловно, является серьезным пробелом в законода­тельстве. Практически высший исполнительный федеральный орган госу­дарственной власти недосягаем прямому воздействию прокуратуры и не рассматривает обращения прокуратуры.

Одной из наиболее острых форм прокурорского реагирования являет­ся постановление прокурора на нарушения закона должностным лицом. Исходя из характера такого нарушения, прокурор выносит мотивирован­ное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

54

Постановление о возбуждении производства об административном пра­вонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении уголовного дела направляется для рас­следования в соответствующий орган расследования по подследственно­сти. Ход расследования контролируется прокурором до его завершения.

Законодатель предусмотрел особую форму прокурорского реагирова­ния, основой которого является профилактика нарушений. В целях пре­дупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в пись­менной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона".

В случае неисполнения требований, указанных в предостережении, дол­жностное лицо может быть привлечено к ответственности в установлен­ном законом порядке.

V 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина направлен на реализацию конституционных принципов о правах и свободах человека и гражданина. Предметом этого вида надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государ­ственными комитетами, службами и иными федеральными органами ис­полнительной власти; представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, органами мест­ного самоуправления и военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, а также органами управления и руководителями ком­мерческих и некоммерческих организаций. Осуществляя надзор, прокура­тура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятель­ность организаций.

При осуществлении этого вида надзора прокурор должен обеспечить гражданско-правовую защиту интересов в гражданском судопроизводстве особой категории пострадавших граждан, которые по состоянию здоро­вья, возрасту или иным причинам не могут отстаивать в суде, в том числе и в арбитражном, свои права и свободы или если допущенное нарушение касается значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств приобрело особое общественное значение. В подобных случаях прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Кроме этого, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина, прокурор имеет право при выявлении нарушений за­кона принести протест на акт, нарушающий права человека и граждани­на, в орган или должностному лицу, которые издали его, либо обратить­ся в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

51 См.: Закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25.1).

55

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и граж-  : данина вносится прокурором или его заместителем в орган или должност­ному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.         ,

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, направ­лен на специфическую область деятельности правоохранительных орга­нов, призванных обнаруживать, раскрывать, пресекать преступления и профилактировать причины и условия преступности.

Предметом данного вида !надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения  , оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а так-   > же законность решений, принимаемых органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие52.

Содержание предмета этого надзора включает в себя несколько само­стоятельных направлений.

Во-первых, в зависимости от процессуального положения, в рамках уголовного судопроизводства гражданин имеет разный объем прав, кото­рые может реально использовать. Обеспечение реального использования прав гражданина — это и есть одно из направлений рассматриваемого

вида надзора.

Во-вторых, в условиях существующей преступности гражданин должен быть надежно защищен от криминального воздействия. Эта защищенность должна обеспечиваться как от непосредственного воздействия, так и в случае, когда гражданин может обратиться в правоохранительные орга­ны с заявлением о совершенном или готовящемся преступлении и при этом получить реальную защиту. В данном случае эта защита должна про­являться в принятии различных мер, направленных на то, чтобы пре­ступник был задержан и привлечен к уголовной ответственности.

В связи с этим надзор осуществляется за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовя­щихся преступлениях, чтобы ни одно преступление не осталось нераск­рытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало уста­новленной законом ответственности.

Прокуратура также в этом направлении надзирает не только за тем, чтобы органы дознания регистрировали все преступления, но и за тем, чтобы они принимали необходимые меры к обнаружению преступлений и лиц, их совершивших. При наличии признаков преступления, по кото­рому производство предварительного следствия обязательно, органы до­знания обязаны возбудить уголовное дело и, руководствуясь уголовно-процессуальным законом, произвести неотложные следственные действия, то есть такие действия, которые выполняются без промедления. I Отличительной особенностью при выполнении розыскных мероприя­тий является время их проведения: до возбуждения уголовного дела орган дознания проводит их самостоятельно, а после передачи дела следовате­лю — только по его письменному поручению.

52 Закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 29).

56

Такая специфика деятельности требует от прокурора постоянного над­зора за своевременностью и законностью мер, принятых органом дозна­ния и следователем. Прокурорский надзор в этой стадии столь же активен и объемен. Необходимо осуществлять надзор за законностью отказов в возбуждении уголовных дел органами дознания, своевременным прове­дением оперативно-розыскных мероприятий, обоснованностью привле­чения граждан к уголовной ответственности, полнотой расследования, обоснованностью приостановления расследования и прекращения дел.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и пред­варительного следствия, прокурор в пределах своей компетенции:

требует от органов дознания и предварительного следствия для про­

верки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о

совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного след­

ствия и установления лиц, совершивших преступления; проверяет

не реже одного раза в месяц исполнение требований закона о при­

еме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совер­

шенных или готовящихся преступлениях;    ;

отменяет незаконные и необоснованные постановления следовате­

лей и лиц, производящих дознание;

дает письменные указания о расследовании преступлений, об избра­

нии, изменении или отмене меры пресечения, квалификации пре­

ступления, производстве отдельных следственных действий и розыс­

ке лиц, совершивших преступления;

поручает органам дознания исполнение постановлений о задержа­

нии, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выем­

ке, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других

следственных действий, а также дает указания о принятии необходи­

мых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совер­

шивших, по делам, находящимся в производстве прокурора или сле­

дователя прокуратуры;

участвует в производстве дознания и предварительного следствия и в

необходимых случаях лично производит отдельные следственные дей­

ствия или расследование в полном объеме по любому делу;

продлевает срок расследования и содержания под стражей в каче­

стве меры пресечения в случаях и порядке, установленном уголов­

но-процессуальным законом;

возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного

следствия со своими указаниями о производстве дополнительного

расследования;

изымает от органа дознания и 'передает следователю любое дело,

передает дело от одного органа предварительного следствия друго­

му, а также от одного следователя другому в целях обеспечения наи­

более полного и объективного расследования;

•9) отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от даль­нейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела; 10) возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; пре­кращает либо приостанавливает производство по уголовным делам;

57

дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или ор­ганом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено уголовно-процессуальным законом; направляет уголовные дела в суд. Подчеркивая важную роль прокурора, закон определил, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания,'не требующим законодательного реагирования, являются обя­зательными для исполнения.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами осуществляется

в соответствии с указанием Генерального прокурора Российской Федера­

ции53:    ;

Генеральной прокуратурой и включает в себя установление соответ­

ствия федеральным законам нормативных актов, издаваемых Глав­

ным судебным приставом Российской Федерации;

прокурорами субъектов Российской Федерации — за исполнением

законов службами судебных приставов органов юстиции субъектов

Российской Федерации и Главного судебного пристава Российской

Федерации, а также за соответствием издаваемых нормативных ак­

тов субъектами Российской Федерации федеральным законам;

районными и городскими прокурорами — за исполнением федераль­

ных законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации

подразделениями судебных приставов, а также за исполнением зако­

нов и иных нормативных актов подразделениями судебных приста­

вов при обеспечении установленного порядка деятельности судов,

при исполнении судебных актов и актов других органов и исполне­

нием законов, регламентирующих возбуждение исполнительного

производства.

5. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений и орга­нов, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом прину­дительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, администрациями мест содержания задержанных идаключенных под стра­жу. Предметом данного вида надзора являются:даконность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных учреждениях и в иных органах, исполняющих наказание, либо принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, назначаемые судом; соблюдение установленных законода­тельством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, зак­люченных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принуди­тельного характера, порядка и условий их содержания; законность ис­полнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Таким образом, надзор охватывает все места лишения свободы незави­симо от категорий содержащихся в них лиц — осужденных; лиц, в отно­шении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу; задержанных по подозрению в совершении преступления, а также лиц, к которым в установленном законом порядке применены меры принуди­тельного лечения. При этом, осуществляя надзор, прокуроры способ-53 См.: Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Об органи­зации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полно­мочий судебными приставами» от 6 января 1999 г.

58

ствуют достижению целей наказания, а также целей предварительного заключения, что возможно лишь при соблюдении законов как админист­рацией исправительных и воспитательных учреждений и иных органов, исполняющих судебные акты, так и лицами, заключенными под стражу, и осужденными.

Прокурорский надзор осуществляется также и с тем, чтобы задержан­ные, арестованные, лишенные свободы, подвергнутые принудительно­му лечению, содержались не иначе, как по основаниям и в порядке, установленном законом. Такими основаниями являются в отношении за­держанного — протокол задержания лица, (Подозреваемого в совершении преступления, арестованного — постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором. Поэтому, осу­ществляя надзор, прокурор вправе посещать ,в любое время учреждения и органы, где находятся лица, лишенные свободы, опрашивать их, зна­комиться с документами, на основании которых эти лица лишены свобо­ды. Прокурор может требовать от администрации создания условий, обес­печивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, и проверять соот­ветствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации. При выявлении нарушений закона прокурор вправе тре­бовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представле­ния, возбуждать уголовные дела или производство об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации приостанавливается. Прокурор может также отме­нять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиноч­ной камеры, дисциплинарного изолятора.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения ус­тановленных законом порядка и условий содержания лиц, лишенных сво­боды, подлежат обязательному исполнению администрацией54.