Глава 7. Система таможенных органов Российской Федерации и пути ее совершенствования

§ 1. Системообразующие факторы и признаки

Данная глава – одна из фундаментальных и наиболее разработанных глав учебника, составляющих в известной мере основу всей книги.

Прежде всего – одно общее замечание, касающееся дан­ной главы. Сам термин "система" имеет конституционные харак­тер и основания, что недостаточно четко закреплено в ТК, но широко и полно выражено в Конституции РФ. Например, в ч. 3 ст. 5, ст. 12, 15, п. "г" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 77 и др.  

В ТК этот аспект зафиксирован в ст. 8 (первый абзац) и далее, к сожалению, не упоминается, что ослабляет значи­мость и эффективность системного подхода к совокупности таможенных органов и ее составных частей.

Проанализируем эту проблему более подробно.

Термин "система" происходит от греческого слова и озна­чает целое, составленное из частей; соединение, совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство.

Каждая система характеризуется не только наличием связей и отношений между образующими ее элементами, но и неразрывным единством с окружающей средой, во взаимо­действии с которой система проявляет свою целостность. Иерархичность, многоуровневость, структурность – свойства не только строения системы, но и ее поведения: отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее по­ведения, функционирования; целостное функционирование оказывается результатом взаимодействия всех ее сторон и уровней.

Чтобы признать рассматриваемую совокупность органов как систему, необходимо исследовать лежащие в ее основе системообразующие факторы. Основными из них являются: 1) функциональная общность таможенных органов; 2) организа­ционные взаимосвязи и взаимодействие; 3) единство данной совокупности органов; 4) целостность; 5) иерархическая соподчиненность; 6) структурность и субординация и другие факто­ры. Только взятые вместе, они обеспечивают данную совокуп­ность органов определяющим признаком – системы органов, хотя роль и значение каждого различны.        

1. функциональная общность таможенных органов состо­ит в том, что все они – от ГТК РФ до таможенного поста – осуществляют таможенное дело, проводят в жизнь единую та­моженную политику. Этот важнейший фактор отражен и юри­дически закреплен в ст. 8 ТК о том, что таможенное дело не­посредственно осуществляют таможенные органы РФ, а так­же в ст. 10 ТК, в которой закреплены основные функции та­моженных органов Российской Федерации. То, что все они осуществляют таможенное дело, не значит, что объем фун­кций и конкретная компетенция, в частности характер полно­мочий всех звеньев таможенной системы, – одинаковы. Между таможенными органами различных уровней есть существенные различия, что естественно, учитывая характер и место, за­нимаемое соответствующим таможенным органом в единой системе. Однако функциональная общность всех таможенных органов – один из наиболее характерных признаков системы таможенных органов.

2. Организационное взаимодействие и взаимосвязи тамо­женных органов. Этот фактор означает, что каждый орган взаимосвязан с другими выше- и нижестоящими таможенны­ми органами и звеньями, что ни один из них не функциони­рует сам по себе; только в тесном взаимодействии с другими звеньями он оказывается способным выполнять свои функции и предоставленные законом полномочия. Этот существенный момент отражен и закреплен в ст. 8, 9, 10, 13 ТК.

3. Единство системы таможенных органов обеспечивается их целями и задачами, а также едиными организационными принципами построения и деятельности. Каждый таможенный орган – частичка достаточно централизованной системы, функциональным и организационным центром которой являет­ся ТК РФ.

4. Целостность рассматриваемых органов. Каждый из та­моженных органов – это не автономная единица, а неразрыв­ная составная часть целостного организма, которым является система таможенных органов. Целостность здесь – не нечто искусственное, навязанное, а свойство, обусловленное опять же характером таможенного дела.

Таким образом, формулируя понятия системообразующих факторов, принципов, позволяющих рассматривать совокуп­ность таможенных органов как целостную систему, мы выде­ляем в обобщенном виде следующие из них.

Это принцип функциональной общности всех таможен­ных органов, принцип организационного взаимодействия и иерархической соподчиненности; принцип единства системы таможенных органов; федеральные, региональные, террито­риальные, инфраструктурные и другие факторы и признаки, позволяющие в совокупности рассматривать взятые вместе разновидности таможенных органов в качестве единой систе­мы органов.

Конечно, эта самая общая и далеко не исчерпывающая характеристика перечня системообразующих факторов.

И еще один существенный момент, касающийся общей характеристики системы таможенных органов РФ. Имеется в виду чрезвычайная динамичность таможенного дела и его; отдельных блоков, что существенно влияет на формирова­ние и функционирование данной системы и ее составных частей.

Особенно это замечание касается развития нормативно-правовой базы таможенного дела, его отдельных блоков: на­пример, развития функций таможенных органов, порядка пе­ремещения через таможенную границу РФ товаров и транспор­тных средств, государственной службы в таможенных органах, таможенного оформления и контроля, таможенных платежей и других направлений таможенного дела.

Динамизм нормативно-правового регулирования таможен­ного дела надо всесторонне учитывать, обеспечить слежение за коррективами таможенного законодательства в ходе фор­мирования и функционирования системы таможенных органов и ее структурных единиц.

В качестве примера назовем такие правовые норматив­ные акты: Дисциплинарный устав таможенной службы Рос­сийской Федерации (утвержден Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396); Инструкция по таможенному оформлению и таможенному контролю товаров, перемещае­мых через таможенную границу Российской Федерации фи­зическими лицами и не предназначенных для производственной или иной коммерческой деятельности (утверждена ГТК РФ 25 января 1999 г. № 38); Инструкция о порядке заполне­ния грузовой таможенной декларации (ГТД) (утверждена ГТК РФ 16 декабря 1998 г. № 848); Инструкция о порядке прове­дения личного досмотра физических лиц, следующих через таможенную границу Российской Федерации либо находя­щихся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения (утвер­ждена ГТК РФ 22 сентября 1997 г. № 569); приказ ГТК РФ "О таможенных органах, производящих таможенное оформ­ление подакцизных товаров" от 22 декабря 1997 г.; Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот (утверждено постановлением Правительства РФ от 12 февра­ля 1998 г. № 175); постановление Правительства РФ "О поряд­ке применения налога на добавленную стоимость и акцизов в отношении товаров (услуг), поставляемых в рамках производ­ственной кооперации, при расчетах между хозяйствующими субъектами государств – участников Содружества Независи­мых Государств" от 18 февраля 1998 г. № 205; постановление Правительства РФ "О форме одежды, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников тамо­женных органов и слушателей образовательных учреждений Го­сударственного таможенного комитета Российской Федерации" от 27 декабря 1997 г. № 1638; Правила применения порядка оп­ределения таможенной стоимости товаров, вывозимых с тамо­женной территории Российской Федерации (утверждены ГТК РФ 27 августа 1997 г. № 522) и ряд других правовых норматив­ных актов. Вне их учета (так же как и других правовых актов) невозможно представить картину, показывающую специфику функционирования системы таможенных органов РФ и ее сос­тавных частей.

§ 2. Правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации

Мы рассмотрели в крупных чертах системообразующие факторы таможенного дела в России. Теперь исследуем особен­ности каждой из составных частей этой четырехуровневой си­стемы.

Первый уровень. Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК РФ). Согласно ТК, это цент­ральный федеральный орган исполнительной власти, осуще­ствляющий непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации.

Определение, безусловно, верное и могло бы удовлетво­рить, если бы далее следовала пусть общая, но комплексная характеристика правового статуса, компетенции, структуры, организующей и прочих функций Комитета, его рабочих свя­зей с другими госорганами. Но такой характеристики ТК не содержит.

В достаточной мере не восполнило этот пробел и Положение о Государственном таможенном комитете Российской Федерации от 25 октября 1994 г. Будучи шагом вперед на тот период, сейчас оно выглядит во многом декларативным и фрагментарным*.

* См. подробнее: Российское таможенное право / Под ред. проф. Б.Н. Габричидзе. М., 1997. С. 96 и след.; Основы таможенного дела. М., 1998. С. 21–28; Таможенное право / Под ред. проф. А. Ф. Ноздрачева. 1998С. 87-96, и др.                                                

Вывод: во-первых, нужен целостный комплекс норм, ка­сающихся правового статуса, функций и структуры ГТК РФ, во-вторых, требуется новое Положение о ГТК РФ, где эти нормы были бы юридически закреплены. Такова задача на бли­жайшую перспективу.

Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. ГТК РФ назван в числе "иных федеральных органов исполнительной власти", ка­ковыми являются государственные комитеты, федеральные службы, осуществляющие межотраслевое регулирование. При­менительно к ГТК РФ это означает, что на него возложены координация и отчасти контроль за всем, что связано с поста­новкой и производством таможенного дела в народно-хозяйствен­ных отраслях страны. Этот вывод основывается также на ст. 11 ТК – о нормативных актах ГТК РФ, ст. 13 – о взаимодействии таможенных органов с иными государственными органами, пред­приятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

Что касается места ГТК РФ в системе таможенных орга­нов, то, как следует из названного Положения, он является функциональным, организационным и методическим центром данной системы, направляет деятельность всех ее звеньев, способствуя ее развитию и укреплению целостности. Рассмотрим этот основополагающий на сегодня правовой акт подробнее.

ГТК РФ возглавляет таможенное дело в России, взаимо­действуя с другими органами исполнительной власти (феде­ральными, субъектов РФ и местными), общественными объединениями; руководствуется Конституцией РФ, Таможенным кодексом, другими федеральными законами, указами и распо­ряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжени­ями Правительства РФ, а также Положением о ГТК РФ. Решает свои задачи, т. е. функционирует, либо с опорой на служ­бы центрального аппарата, либо через непосредственно (на­прямую) и оперативно подчиненные объекты: региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, под­ведомственные лаборатории, учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и др.

Финансируется из федерального бюджета, а также из иных предусмотренных законодательством РФ источников (так все валютные средства, поступающие от внеплановых таможенных доходов и сборов, направляются в валютный фонд ГТК РФ с целью развития материально-технической базы и со­циального сектора).

ГТК РФ является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, счета (в том числе валютные) в банках и других кредитных учреждениях.

Основные задачи ГТК РФ:

участие в разработке таможенной политики Российской Федерации и реализация этой политики с учетом результатов научно-исследовательских работ по развитию системы, миро­вого опыта и опыта международного сотрудничества;

обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности, защиты хозяйственных интересов государства, единства его таможенной территории; внедрение таможенных регуляторов, ориентированных на приоритеты развития эко­номики и планы интеграции России в мировое хозяйство;

контроль за соблюдением законодательства по таможенно­му делу и иных актов, исполнение которых обязаны отслежи­вать ГТК РФ и нижестоящие органы.

Основные функции ГТК РФ:       

подготавливает проекты, программы совершенствования таможенного дела, политики и законодательства в этой сфе­ре, разрабатывает правовой, экономический и организацион­ный механизмы совершенствования; внедряет их на ролях куратора (организатора), координатора и контролера;

использует для вышеназванных целей результаты научно-исследовательских и опытных работ, в частности выводы, ка­сающиеся принятия и апробации решений об эффективности норм ТК и другого законодательства применительно к конк­ретным хозяйственным операциям и товарам;

участвует в разработке средств развития экономических отношений России с мировым сообществом (международная производственная кооперация, экспорт-импорт, иностранные инвестиции и т. д.), контролирует внедрение этих средств;

участвует в разработке и организует реализацию общеэко­номической и торговой политики применительно к товарам и транспорту, перемещаемым через таможенную границу Рос­сийской Федерации (лицензирование, аттестация, регулирова­ние цен, учет товаров, взимание таможенных платежей, их внесение в федеральный бюджет*; упрощенное оформление товаров и в ряде случаев разрешительный порядок их провоза через границу; все виды контроля, включая валютный и эк­спортный, прежде всего в отношении жизненно важных для страны материалов, культурных ценностей и т. д.; охват тамо­женными режимами всей коммерческой деятельности на тер­ритории РФ);

* См. подробнее: Козырин А..Н. Таможенная пошлина. М., 1998. С. 304.

обеспечивает самостоятельно, через нижестоящие струк­туры и, при необходимости, совместно с другими правоохра­нительными органами защиту таможенной зоны и объектов ин­фраструктуры, охрану общественного порядка, нравственно­сти, жизни и здоровья человека, животных и растений, окру­жающей природной среды, защиту интересов российских потребителей ввозимых товаров;

организует и координирует борьбу с контрабандой, ины­ми преступлениями в сфере таможенного дела;

обеспечивает выполнение таможенными органами РФ функций органов дознания по таким преступлениям и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

организует борьбу с нарушениями таможенных правил и ад­министративными правонарушениями, посягающими на нормаль­ную деятельность таможенных органов Российской Федерации;

разрабатывает и реализует систему мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации наркотических средств и психотропных веществ, оружия, предметов художественного, исторического и архео­логического достояния народов Российской Федерации и зару­бежных стран, объектов интеллектуальной собственности, ви­дов животных и растений, находящихся под угрозой исчезно­вения, их частей и дериватов, других товаров;

содействует борьбе с международным терроризмом и пре­сечению незаконного вмешательства в деятельность междуна­родной гражданской авиации;

контролирует поступление (восходящий поток) первичных данных о ситуации на таможенной территории, организует их анализ и группировку в качестве исходного материала для научно-исследовательских работ и в качестве базы: для веде­ния Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельно­сти, общей и специальной таможенной статистики, представляемой Президенту РФ, Федеральному Собранию, Правитель­ству РФ, другим властным органам (федеральным и субъектов РФ); для информирования государственных органов, предприятий, учреждений и граждан, в том числе путем публикации данных как  в официальных изданиях, так и в СМИ, включая зарубежные;

принимает и координирует меры правовой защиты физи­ческих и юридических лиц от ущемляющих их права и интересы решений (в том числе в нормативных актах), действий и бездействия таможенных органов ГТК РФ и их должностных лиц; устраняет причины обоснованных жалоб;

разрабатывает проекты международных договоров по та­моженным вопросам, согласует их с другой стороной и пред­ставляет Правительству РФ для заключения, входит в Прави­тельство с инициативами о присоединении Российской Феде­рации к действующим договорам; участвует в международных организациях, отвечает за участие российской стороны в ра­боте Совета таможенного сотрудничества и за выполнение международных обязательств РФ в части, касающейся тамо­женного дела;

взаимодействует с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств; руководит деятельностью таможенных атташе в представительствах РФ за границей;

обеспечивает подготовку, переподготовку и повышение квалификации должностных лиц и специалистов как для под­ведомственных объектов, так и для учреждений, предприятий и организаций других отраслей;

создает, финансирует, реорганизует, ликвидирует регио­нальные таможенные управления и таможни, лаборатории, вычислительные центры, базы материально-технического снаб­жения, полиграфические, строительно-эксплуатационные и иные предприятия и организации, деятельность которых спо­собствует решению задач ГТК РФ; осуществляет правомочия собственника по управлению имуществом этих объектов, а так­же внебюджетным фондом развития таможенной системы РФ;

издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, действующие на всей территории РФ и обязательные для исполнения всеми государственными орга­нами, физическими и юридическими лицами независимо от форм собственности и подчиненности.

Для выполнения вышеназванных функций ГТК РФ наделя­ется соответствующими полномочиями, в том числе правом:

определять особенности правового регулирования: тамо­женных режимов, деятельности таможенных брокеров и спе­циалистов по таможенному оформлению;

ограничивать или запрещать ввоз определенных категорий товаров в свободные таможенные зоны либо хранение их на свободных складах, устанавливать упрощенный, льготный порядок перемещения физическими лицами товаров не для ком­мерческих целей;

запрашивать у государственных органов исполнительной власти всех уровней, у предприятий, учреждений и организа­ций независимо от форм собственности и подчиненности, а также у должностных лиц и граждан документы и сведения, необходимые для выполнения возложенных на Комитет функ­ций, получать такие документы и сведения; выступать в роли государственного заказчика продукции (работ, услуг);

образовывать координационные и экспертные советы, временные творческие коллективы и рабочие группы по про­блемам таможенного дела; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, включая зару­бежных, к решению этих проблем;

осуществлять иные правомочия, предусмотренные зако­нодательством Российской Федерации.

Организационная структура ГТК РФ

Председатель ГТК РФ назначается на должность и осво­бождается от нее Президентом РФ, действует на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выпол­нение возложенных на Комитет задач и функций. Осуществ­ляет общее руководство системой и непосредственно курирует инспекцию при председателе ГТК, дежурную службу, рабо­ту коллегии ГТК, обеспечивает взаимодействие с правоохра­нительными и другими госорганами РФ, распределяет обязан­ности между своими заместителями и устанавливает степень их ответственности, подписывает (утверждает) нормативные акты (в пределах компетенции ГТК РФ) и организует проверки их исполнения. В порядке общего руководства:

курирует организационные, финансовые, кадровые вопро­сы не только центрального, но и всех подведомственных зве­ньев системы; устанавливает их правомочия по самостоятель­ному решению этих вопросов;

применяет в полном объеме установленные законодатель­ством РФ поощрительные (награды, звания) и дисциплинар­ные меры к работникам всех звеньев системы, руководителям лабораторий и других подведомственных структур.

Председатель ГТК РФ является одновременно председа­телем коллегии Комитета, куда входит он сам, его заместите­ли (по должности) и руководящие работники подведомствен­ных структур. Члены коллегии (кроме входящих в нее по дол­жности) утверждаются Правительством РФ по представлению председателя ГТК РФ. Решения коллегии по важнейшим воп­росам реализуются приказами председателя; в случае его не­согласия с большинством он проводит в жизнь свое решение, о чем докладывает Правительству РФ.

При ГТК России действует консультативный совет по таможенной политике. Персональный состав и положение о Совете утверждаются председателем ГТК.

Заместители Председателя ГТК по его представлению назначаются на должность и освобождаются от нее Правитель­ством РФ. Заместители курируют работу структурных подраз­делений Комитета, краткая характеристика которых дана ниже.

Управление организации таможенного контроля ведает вопросами проверки документации и досмотра перемещаемых через границу товаров, личной клади и багажа физических лиц, транспортных средств всех видов, грузов и иного имуще­ства, печатных и аудиовизуальных материалов, культурных ценностей; осуществляет методическое руководство этой де­ятельностью, планирует ее; разрабатывает рекомендации от­носительно сети зон таможенного контроля, перечня необхо­димых документов и сведений, правил выборочности и техно­логии контроля. Обеспечивает рабочий контакт с погранслужбами, санитарно-карантинными, ветеринарными и другими государственными органами. В состав Управления входят сле­дующие отделы: создания и развития таможенной инфра­структуры; организации таможенного контроля в неторговом обороте; контроля за грузами в торговом обороте.

Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил. С расширением правоохранительных задач ГТК работа Управления была существенно перестроена; ныне в него входят отделы: организации борьбы с таможенны­ми правонарушениями в торговом обороте; по борьбе с контра­бандой наркотиков и организации кинологической службы; организации борьбы с таможенными правонарушениями в не­торговом обороте; контроля за соблюдением законности в про­изводстве по делам о нарушениях таможенных правил; орга­низации дознания (и оперативно-розыскной деятельности) по делам о контрабанде. На нем лежит организационно-методичес­кое руководство этой деятельностью, что предполагает актив­ное участие в создании соответствующей нормативной базы и ее реализации как на ведомственном уровне, так и в масштабе страны.

Правовое управление играет роль головного разработчика нормативных актов ГТК, консультанта и отчасти координатора других разработчиков (основные подразделения Комитета, нижестоящие таможенные органы). В составе Управления дей­ствует отдел систематизации и кодификации таможенного за­конодательства. С его непосредственным участием разработаны Закон "О таможенном тарифе", Положение о таможенных  режимах и другие нормативные акты.

Таможенно-тарифное управление имеет в своем составе:  отдел таможенно - тарифного регулирования, который разраба­тывает предложения по системе ставок, опробует их, участву­ет в подготовке соответствующих нормативных актов; отдел экономических таможенных режимов, который внедряет меры нетарифного регулирования, участвует в разработке норма­тивных актов о свободных таможенных зонах и складах; отдел номенклатуры (наиболее важный) – внедряет Гармонизиро­ванную систему описания и кодирования товаров, контролиру­ет номенклатурный перечень товаров, подлежащих лицензи­рованию, квотированию и другим видам государственной ре­гуляции экспорта-импорта, а также доводит этот перечень до нижестоящих органов.

Управление федеральных таможенных доходов отвечает за организацию и контроль полной и своевременной уплаты эк­спортно-импортных пошлин и таможенных сборов, за разра­ботку концепции, технологии и единой политики в этой обла­сти, а также осуществляет надзор за декларированием товаров и работой таможенных органов в свободных экономических зонах.

Отдел валютного контроля. В ТК (раздел VI) определе­но, что ГТК РФ является органом валютного контроля, а ни­жестоящие органы – агентами, которые контролируют пере­мещение через границу (за исключением периметров свобод­ных таможенных зон и складов) российской валюты, ценных бумаг в этой валюте, валютных ценностей, а также валютные операции, связанные с экспортом-импортом.

Раньше за организацию этой работы отвечало Управление федеральных таможенных доходов, но ввиду массовых нару­шений валютного законодательства пришлось создать специализированный отдел, укомплектованный профессиональными экономистами, финансистами, юристами; в его составе име­ются аналитический и аудиторский секторы; группы подготов­ки сводной отчетности. Отдел разрабатывает и реализует меры по надзору за ведением экспортно-импортных операций (в том числе за содержанием валютных пунктов грузовой таможен­ной декларации, за правильностью контрактных и платежных документов); взаимодействует с Федеральной службой России по валютному и экспортному контролю, другими учреждени­ями данного профиля, банками и участниками внешнеэконо­мических связей; ведет на них картотеку; информирует руко­водство ГТК РФ о нарушениях законодательства, подготавлияет по этим вопросам методические и информационные ма­териалы; курирует аналогичные отделы (группы) на местах.

Управление таможенной статистики и анализа органи­зует и объединяет эту деятельность в масштабе страны. ТК закрепил, в частности, обязанность таможенных органов вести сбор и обработку сведений о перемещении товаров через гра­ницу, предоставлять заинтересованным лицам и публиковать соответствующие статданные, вести специальную таможенную статистику в порядке, определенном ГТК РФ.

Шесть вышеназванных подразделений образуют комплекс (подсистему), отвечающий за производство таможенного дела. Ниже перечислены структуры, образующие подсистему обес­печения этого производства разного рода ресурсами:

Финансовое управление в составе финансово-экономичес­кого и контрольно-ревизионного отделов, отдела бухгалтер­ского учета и отчетности;

Управление материально-технического снабжения, куда входят отделы: комплектации оборудованием объектов капи­тального строительства; материально-технического снабжения таможен; планирования и реализации материальных ресурсов; строительных материалов; и группы: по организации учета и реализации конфискатов; хозяйственного обслуживания цен­трального аппарата;

Техническое управление, состоящее из отделов: техничес­ких средств таможенного контроля; информационных техноло­гий; связи;

Управление кадров и учебных заведений со следующей структурой: отдел руководящих кадров и организационно-ме­тодической работы; отдел подготовки кадров и учебных заве­дений; отдел профилактики правонарушений среди личного состава; группа (сектор) делопроизводства, учета, оформления кадров центрального аппарата;           

Отдел по связям со средствами массовой информации и общественностью (пропаганда и разъяснение таможенного законодательства, политики и т. д., выпуск "Таможенного ве­стника" и других изданий);

Управление делами ГТК РФ (организационно-техническое обеспечение центрального аппарата);

Управление внешних связей (международно-правовое со­трудничество);

Главный научно-информационный вычислительный центр – ГНИВЦ (внедрение и эксплуатация Единой автоматизированной информационной системы – ЕАИС, развитие ее программной базы и электронных средств таможенного контроля);

Центральная таможенная лаборатория (ЦТЛ), являюща­яся головным экспертно-исследовательским учреждением ГТК РФ со статусом юридического лица (материаловедческие иссле­дования и товароведческие экспертизы в целях классификации, сертификации и стоимостной оценки товаров, перемещаемых через таможенную границу, установления товароведческой при­роды нарушений при экспортно-импортных операциях и т. п.);

Служба охраны таможенных органов Российской Федера­ции, состоящая из Управления таможенной охраны ГТК, ана­логичных отделов в региональных управлениях и таможнях, аналогичных групп на таможенных постах; отрядов быстрого реагирования, групп оперативно-дежурной службы. Служба охраняет объекты таможенной системы во взаимодействии с другими государственными органами. Она оснащается огне­стрельным оружием и специальными средствами в случаях и порядке, предусмотренных ТК, актами ГТК России.

Последней (разумеется, не по важности) в подсистеме обес­печения значится Юридическая служба. Основные функции: ведет нормативную базу (в том числе субъектов Российской Федерации) и обобщает практику применения таможенного за­конодательства; разъясняет нормативные акты; информирует и консультирует граждан и организации; готовит проекты норма­тивных актов. Юридические отделы региональных управлений Комитета, кроме того, должны контролировать состояние пра­вовой дисциплины в нижестоящих органах, где действуют про­фильные службы: в таможнях со штатной численностью свыше 50 человек – юротделы, при меньшей численности – группы; на таможенных постах со статусом юридического и штатом свыше 50 человек – группы, при меньшей численности – ведущий юрисконсульт и ведущий инспектор; на постах, не являющихся юридическими лицами, – ведущий юрисконсульт.

Поскольку работа этой разветвленной сети, обеспечивая законность, входит в суть конкретных таможенных операций, Юридическую службу ГТК РФ можно рассматривать и как элемент производственной подсистемы. В то же время, ска­жем, Правовое управление (см. выше) можно по тем же мо­тивам одной стороной причислить к подсистеме обеспечения.

Второй уровень. Региональные таможенные управления (РТУ) – создаются с 1991 г. как промежуточное звено меж­ду ГТК РФ и таможнями, что обусловлено резким усложне­нием управленческих задач Комитета вследствие либерализа­ции внешней торговли.

Положения об РТУ утверждает ГТК РФ на основе Общего положения о региональном таможенном управлении Российской Федерации от 10 января 1996 г. Согласно этим актам уп­равления возглавляют работу в подведомственных им регионах под непосредственным руководством Комитета; последний впра­ве их создавать, ликвидировать и реорганизовывать. В прямом подчинении каждого РТУ находятся таможни и таможенные посты, в оперативном – лаборатории, учебные заведения и т. п. (в обоих случаях – за исключением объектов, непосредствен­но подчиненных ГТК). РТУ вправе создавать, реорганизовы­вать и ликвидировать таможенные посты без статуса юриди­ческого лица, входить в ГТК с аналогичной инициативой от­носительно таможен и постов со статусом юридического лица, утверждать таможенные склады и склады временного хране­ния; представлять подчиненные структуры в госорганах, ме­нять в установленном порядке географию их деятельности, вносить в ГТК проекты изменения границ подведомственного региона.

Эти границы, как и территории деятельности нижестоя­щих органов, могут не соответствовать административному делению РФ, что видно из следующего перечня (неполного) РТУ: Западное, Калининградское, Уральское, Западно-Сибир­ское, Поволжское, Дальневосточное, Дагестанское, Восточно-Сибирское, Северо-Кавказское, Северо-Западное. Последнему, например, подчинены таможни: Архангельская, Костомукшская, Петрозаводская, Псковская, Пулковская, Балтийская, Великолукская, Вологодская, Выборгская,  Пыталовская, Себежская, Санкт-Петербургская.

РТУ решает свои задачи непосредственно и, в основном, через нижестоящие объекты. При этом оно взаимодействует с находящимися в регионе другими, в том числе силовыми, органами исполнительной власти (федеральной и субъектов РФ), местного самоуправления, коммерческими и некоммер­ческими организациями, гражданами. Является юридическим лицом. Финансируется из государственного бюджета и других источников.

Функции РТУ. Из статусов ГТК РФ и РТУ следует, что у них идентичные функции – с той разницей, что Комитет ку­рирует всю таможенную территорию страны, а РТУ действует в пределах своего региона и в этих пределах выступает либо как соразработчик-соисполнитель, либо как проводник полити­ки Комитета. Чтобы дословно не воспроизводить довольно об­ширный набор этих функций, представим их в сжатом виде.

РТУ в качестве соразработчика-соисполнителя:

координирует сбор первичных данных о таможенной си­туации в регионе, организует их обработку для статистических, научно-исследовательских, информационных целей, в том числе для подготовки обзоров, оповещения органов исполни­тельной власти, а также для использования в организуемых РТУ учебных, методических, разъяснительных и подобных мероприятиях и для обновления нормативной базы;

участвует и организует участие нижестоящих органов в научно-исследовательских работах, рассчитанных на развитие законодательства и совершенствование таможенной политики, на обеспечение единства таможенной территории и экономи­ческой безопасности страны;

контролирует использование прогрессивных решений при разработке юридических, организационных, технологических и прочих аспектов развития региона, включая инфраструкту­ру; вносит соответствующие предложения, программы (соб­ственные и нижестоящих органов) в ГТК РФ.

РТУ в качестве проводника политики ГТК РФ организу­ет, контролирует, курирует, координирует и т. д.:

соблюдение в регионе таможенных режимов и законода­тельства, правил валютного, экспортного, экологического и других видов контроля, правил и методов регулирования лицензионных, аттестационных, оформительских, разрешитель­ных процедур при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, методов классификации и оценки этих предметов, начисления, взимания и перечисления в государственный бюджет таможенных пошлин и сборов;

реализацию рабочих контактов со сторонними органами, учреждениями, юридическими и физическими лицами на предмет содействия (например, в экспертизе), взаимодействия (например, в пограничном или валютном контроле) и получе­ния на безвозмездной основе документов и сведений для тамо­женных целей;

осуществление надзора за экономической деятельностью экспортеров-импортеров, таможенных брокеров, в том числе путем финансово-хозяйственных проверок и организации доступа проверяющих в места, где могут вестись работы либо находиться документы, товары и транспортные средства, под­лежащие таможенному контролю;

проведение в жизнь мер по защите прав и интересов кли­ентов (пользователей) системы; по кадровому, финансовому, информационному, материально-техническому обеспечению таможен (постов), по выполнению ими оперативно-розыскных и дознавательных функций – в целях борьбы с криминалом, нарушениями таможенных правил, посягательствами на нормальную деятельность таможенных органов, безопасность их должностных лиц и клиентов;

выпуск ненормативных правовых актов, обязательных для исполнения наряду с нормативными*.

* О задачах, функциях, правах РТУ в официальных формулировках см.:Общее положение о региональном таможенном управлении, утвержден­ное приказом ГТК России от 10 января 1996 г. № 12.

Типовая структура РТУ, штатная численность (общая и структурных подразделений) и фонд оплаты труда утвержда­ются ГТК РФ.

Начальник РТУ назначается на должность и освобождает­ся от нее председателем ГТК РФ, действует на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выпол­нение РТУ своих функций, за деятельность нижестоящих ор­ганов, при необходимости дополняет или изменяет их типовую структуру; представляет в ГТК кандидатуры своих заместите­лей, главного бухгалтера и начальника юридического отдела; распределяет обязанности между заместителями; является председателем коллегии РТУ, где рассматриваются важней­шие вопросы деятельности РТУ и объектов, находящихся в его непосредственном либо оперативном подчинении.

В зависимости от размеров региона, численности, дисло­кации управлений их структура может отличаться от типовой, но не принципиально (см. рис. 1).

Третий уровень. Таможни Российской Федерации состав­ляют организационный и производственный фундамент систе­мы – именно здесь производится основная часть собственно таможенных и сопутствующих операций.

Раньше эта работа велась в пунктах, внешняя граница которых, как правило, совпадала с государственной. С либера­лизацией торговли и самостоятельным выходом массы товаро­владельцев на зарубежные рынки возникла необходимость вве­сти грузовую таможенную декларацию (1988 г.) и создавать, наряду с "внешними", "внутренние" таможни (процесс не за­вершился). Такая перестройка соответствует мировой практике.

Правовой статус, компетенция, структура таможни регла­ментированы ТК, десятками нормативных актов и в относи­тельно целостном виде – Общим положением 1996 г.

Согласно этому акту таможни работают под непосред­ственным руководством РТУ или ГТК РФ; общее руковод­ство – за Комитетом. Последний по представлению или с уче­том мнения РТУ может их создавать, ликвидировать, реорганизовывать и определять территорию деятельности (подведом­ственную). В их прямом (а также оперативном) подчинении на­ходятся дислоцированные на этой территории таможенные по­сты – кроме непосредственно руководимых РТУ или ГТК РФ.

Таможня вправе учреждать склады временного хранения, определять места дислокации постов, представлять их в госу­дарственных органах и, по согласованию с ГТК РФ, создавать, ликвидировать, реорганизовывать посты, а также решать свои задачи через них либо самостоятельно. В обязанности тамож­ни входит взаимодействие с коммерческими и некоммерчески­ми организациями, гражданами и, прежде всего, с террито­риальными органами федеральной, региональной и местной власти. Она является юридическим лицом, финансируется из государственного бюджета и других источников.

Функции таможни. То обстоятельство, что ГТК РФ ре­шает производственные задачи системы и непосредственно че­рез таможни, и через посредство РТУ, а РТУ – опять же не­посредственно через таможни, означает, что уровни системы связаны сквозными функциями. Иными словами, третий уро­вень – таможня – претворяет в жизнь, реализует то, что РТУ (второй уровень) и ГТК РФ (первый уровень) организуют, контролируют, координируют, курируют – эти функции при­ведены на с. 97–99; 105–107.

Вместе с тем только таможни:

ведут учет, идентификацию, инвентаризацию подконт­рольных (связанных с экспортом-импортом) товаров и транс­портных средств; проверяют достоверность и полноту, обеспе­чивают конфиденциальность и строго целевое использование полученных сведений обо всем, что касается этих предметов;

отслеживают их доставку в надлежащие пункты; при необходимости обеспечивают таможенное сопровождение; опре­деляют продолжительность стоянки с учетом времени на тамо­женное оформление и проверочные процедуры, в том числе путем взятия проб и образцов, личного досмотра (в исключи­тельных случаях), опроса и т. п.; назначают место и время пересечения таможенной границы, дают согласие на измене­ние места и времени; принудительно останавливают назем­ный, возвращают воздушный и водный транспорт, покинув­ший подведомственную территорию без разрешения (за исклю­чением иностранных судов и отечественных, оказавшихся за рубежом); варьируют контрольные процедуры при авариях или действии непреодолимой силы;

контролируют целевое использование условно выпущен­ных товаров и транспортных средств;

взыскивают таможенные платежи, решают вопросы от­срочки и рассрочки выплат; обращают в федеральную соб­ственность конфискаты или распоряжаются ими другим узако­ненным образом; обращают к исполнению меры (штрафы и т. п.), принятые к нарушителям таможенных правил;

обеспечивают режим секретности на таможне, первичную профессиональную и боевую подготовку кадров, контроль за применением оружия и спецсредств;

издают (как и РТУ) обязательные для исполнения ненор­мативные правовые акты;

курируют таможенные посты по перечисленным здесь позициям и тем, по которым РТУ и ГТК курирует таможню*.

* О задачах, функциях, правах этого органа в официальных формули­ровках см.: Общее положение о таможне Российской Федерации, утвержденное приказом ГТК России от 10 января 1996 г. № 12.

Типовая структура, штатная численность (общая и под­разделений) и фонд оплаты труда таможни утверждаются ГТК РФ и в этих пределах на практике могут варьироваться.

Начальник таможни назначается на должность и осво­бождается от нее председателем ГТК (если таможня подчинена РТУ – по его представлению), руководит на принципах еди­ноначалия и несет персональную ответственность за выполне­ние таможней своих функций и правовую деятельность ниже­стоящих постов, представляет в ГТК кандидатуры своего пер­вого заместителя, начальника юридического отдела и главного бухгалтера; распределяет обязанности между заместителями и устанавливает степень их ответственности.

Организационная структура таможни, близкая к типовой, показана на рис. 2.

Сопоставив рис. 1, 2 и характеристики подразделений ГТК, лишний раз убедимся в содержательной идентичности функций, выполняемых на всех уровнях таможенной системы.

Четвертый уровень. Таможенные посты – это первич­ные ячейки, наиболее разветвленная часть рассматриваемой системы.

Посты действуют под непосредственным руководством вышестоящего органа, каковым является таможня или РТУ либо ГТК; последний может наделять их статусом юридичес­кого лица. РТУ вправе создавать, ликвидировать, реорганизо­вывать и определять территорию деятельности постов, непос­редственно подчиненных ему или таможне из его региона. То же право есть у ГТК в отношении постов с юридическим ста­тусом, а также непосредственно подчиненных либо ему, либо  руководимой им таможне. Территории деятельности поста и таможни соотносятся как часть к целому.

Функции таможенного поста. В функциональном плане пост можно рассматривать как несколько усеченный филиал таможни: в его компетенцию не входят (или входят по мини­муму) такие работы, как валютный контроль, проверка фи­нансово-хозяйственной деятельности экспортеров, пропаганда, учебная, методическая и т. п. деятельность, участие в научно-исследовательских работах, кураторство нижестоящих органов (за их отсутствием); во всем остальном обязанности поста те же, что и у таможни*.

* Развернутый перечень задач, функций и прав этого органа в официаль­ных формулировках содержится в Общем положении о таможенном по­сте Российской Федерации, утвержденном приказом ГТК России от 10 января 1996 № 12.

Структура и штатная численность поста утверждаются вышестоящим органом.

Начальник поста назначается на должность и освобожда­ется от нее: ГТК – если пост непосредственно подчинен Ко­митету; РТУ – если пост подчинен Управлению или руково­димой им таможне; таможней – если пост подчинен ей, а она – ГТК. Начальник руководит на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение постом своих функций, за качество его правовой деятельности.                    

§ 3. Специализированные таможенные органы

Их учреждение на третьем и четвертом уровнях системы обусловлено возросшей в 1990-е гг. важностью ряда товаров для экономики государства, специфическим и особо стойким спро­сом на них и, соответственно, особым отношением к порядку их экспорта-импорта, к таможенной стороне этого вопроса.

Энергетическая таможня оперирует с нефтью, газом, про­дуктами их переработки и с электроэнергией, действует соглас­но Положению о ней (1994 г.), непосредственно подчиняется ГТК, имеет в оперативном подчинении посты и отделы того же профиля при обычных таможнях; территория деятельности - все таможенное пространство России.

К специфическим функциям можно отнести: разработку и реализацию методов оценки объемов энергоносителей, перемеща­емых через границу, и технологий их ввоза и вывоза по энерго­сетям и трубопроводам; оперативное взаимодействие (в том чис­ле оперативный обмен информацией) в процессе такого переме­щения как с отечественными, так и с зарубежными компетент­ными органами; контроль за сбалансированностью встречных товаропотоков при внешнеторговых бартерных сделках.

Других функциональных различий между энергетической и обычными таможнями практически нет.

Центральная акцизная таможня действует согласно По­ложению о ней (1997 г.), непосредственно подчиняется ГТК, имеет в таком же подчинении таможенные посты. Предмет деятельности – подакцизные товары, номенклатура которых определяется периодически обновляемым Перечнем (утверж­дается Правительством РФ).

Специфические функции:

принимает заявления от импортеров на покупку марок акцизного сбора и специальных марок; контролирует поступ­ление денежных средств для покупки и перечисляет их на счета ГТК;

формирует заявки на изготовление марок и направляет их в ГТК;

ведет учет движения марок; обеспечивает безопасность их доставки и хранения на своих складах;

информирует импортеров о выполнении их заказов; принимает от них обязательства о фактическом ввозе на таможен­ную территорию товаров, подлежащих маркировке;

принимает от импортеров обеспечение таможенных пла­тежей и выдает им марки в строгом соответствии с заказанным количеством и образцами; принимает от них отчеты по мар­кам; контролирует соблюдение установленных сроков ввоза маркированных товаров и др.

Далее Центральная акцизная таможня работает в том же порядке, что и обычная. Территория деятельности – Москва и Московская область. В регионах аналогичные функции вы­полняют входящие в структуру РТУ акцизные таможенные посты, Положение о которых утверждено ГТК в 1994 г.

Специализированные таможенные посты учреждаются с 1998 г. для особо надежного контроля за ввозом и вывозом драгоценных камней и металлов; предусмотрено участие в этой работе контролеров Министерства финансов РФ и в слож­ных случаях – Государственной пробирной палаты.