Глава 8. Правовые акты в сфере таможенного дела

Вопрос о правовых актах в сфере таможенного дела ча­стично уже рассматривался при анализе его источников. В данной главе основное внимание будет сосредоточено на ха­рактеристике правовых актов, издаваемых таможенными орга­нами. Вначале отметим важную особенность их деятельности: по своему характеру она является правотворческой.

Значительная часть правовых актов, издаваемых в первую очередь ГТК РФ, развивает, дополняет и конкретизирует по­ложения Конституции, ТК и других законов Российской Феде­рации, касающихся таможенного дела. В некоторых случаях в актах ГТК РФ устанавливаются базовые правила и нормы для нового и относительно самостоятельного правового регулирова­ния тех или иных весьма существенных сторон и даже блоков таможенного дела. В пример можно привести утвержденные ГТК положения о конкретных таможенных режимах.

Итак, центром нормотворческой деятельности таможенных органов выступает ГТК РФ. В ст. 11 ТК установлено, что ГТК РФ в случаях, предусмотренных ТК, иными актами законода­тельства Российской Федерации, издает в пределах своей ком­петенции нормативные акты по таможенному делу, обязатель­ные для исполнения всеми таможенными и иными государ­ственными органами, предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от форм собственности и подчиненно­сти, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные акты подлежат регистрации в соответствии с за­конодательством РФ.

Некоторые положения ст. 11 ТК, требуют пояснений и комментариев. Прежде всего анализ законодательства и прак­тика ГТК РФ показывает, что вопрос о пределах компетен­ции данного органа в области нормотворчества, к сожалению, до сих пор недостаточно четко решен в правовых актах о ГТК РФ.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что нормативные акты ГТК РФ в одинаковой мере обязательны для государственных, частных и иных предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от того, в каком подчинении они находятся: в феде­ральном, субъектов Федерации или в муниципальном. Весьма существенно и то, что ТК установил обязательность исполне­ния названных актов и для должностных лиц, и для граждан. Это серьезно расширяет диапазон нормотворческой деятель­ности ГТК РФ.

Рассмотрим вопрос о видах правовых актов, издаваемых ГТК. В соответствии с юридическими свойствами они подраз­деляются на нормативные и индивидуальные*.

* Поскольку таможенные органы – один из видов органов исполнитель­ной власти, к издаваемым ими правовым актам применимы общие требования и критерии, разработанные в науке административного права (см. подробнее: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 183–190).

Нормативные акты таможенных органов непосредствен­но выражают регулятивную функцию таможенного права. В них содержатся нормы, регулирующие однотипные связи путем установления определенных правил должного поведения в сфере таможенного дела и управления им. Нормативные акты рассчитаны, как правило, на длительное применение и не имеют персонифицированного адресата. В качестве примера можно привести положения о таможенных регионах, об исполь­зовании залога таможенными органами, о таможенном перевоз­чике. Конечно, нормативные акты таможенных органов имеют подзаконный характер, т. е. должны основываться на Конститу­ции и таможенных законах, соответствовать им. Это свидетель­ствует о вторичности такого рода нормотворчества, но отнюдь не умаляет его авторитета и практического значения.

Рассмотрим подробнее основные виды нормативной дея­тельности ГТК РФ.

Приказ – наиболее распространенный вид нормативного правового акта, при помощи которого осуществляется непос­редственное регулирование разнообразных по характеру та­моженных отношений. ГТК РФ издает приказы по следующим вопросам: порядок перемещения товаров и транспортных средств, таможенно-тарифное регулирование и взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и по многим другим вопросам, входящим в предмет таможенного дела. Нормативные приказы устанавливают общие правила регулирования крупных блоков таможенного дела либо его отдельных частей. Приведем в качестве примера конкретные приказы ГТК РФ: об использовании залога тамо­женными органами от 22 февраля 1994 г.; об обеспечении уп­латы таможенных платежей в отношении подакцизных товаров от 22 декабря 1993 г.; о маркировке отдельных подакцизных товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, от 13 июля 1994 г.

Отметим следующую особенность нормативных приказов: они не только устанавливают общие правила регулирования, но обычно и утверждают инструкции, правила, в которых вопросы, относящиеся к соответствующему участку таможен­ного дела, регламентируются более подробно. Так, упомяну­тым выше приказом от 13 июля 1994 г. была утверждена Вре­менная инструкция о порядке маркировки отдельных подак­цизных товаров, ввозимых на таможенную территорию Рос­сийской Федерации.

Инструкции, издаваемые ГТК РФ, могут быть только нормативными по характеру и содержанию актами. Посред­ством инструкций детализируются законы или иные норматив­ные акты вышестоящих органов, устанавливается порядок их реализации. Например, Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров (приложение 1 к при­казу ГТК России от 3 ноября 1993 г.); Инструкция по таможен­ному оформлению и таможенному контролю товаров, переме­щаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами и не предназначенных для производ­ственной или иной коммерческой деятельности (утверждена приказом ГТК РФ от 25 января 1999 г.)*.

* БНА. 1999.№ 17. С: 43.

Общие правила – вид нормативного правового акта, ут­верждаемого ГТК, по вопросам регулирования конкретных блоков или участков таможенного дела. Например, ГТК РФ приказом от 15 августа 1994 г. утвердил Общие правила пере­мещения через таможенную границу Российской Федерации транспортных средств физическими лицами и Общие правила перемещения товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации. Названные акты по своему содержанию являются нормативными, поскольку регулируют порядок перемещения товаров и транспортных средств любыми физическими лицами.

Помимо Общих правил, существуют Правила. Например, Правила применения порядка определения таможенной сто­имости товаров, вывозимых с таможенной территории Россий­ской Федерации, утвержденные ГТК РФ 27 августа 1997 г.

Достаточно широко распространенным видом норматив­ных актов ГТК являются указания, регламентирующие особен­ности отдельных таможенных операций. Например, Указание ГТК об особенностях обеспечения .уплаты таможенных плате­жей при оформлении доставки алкогольных напитков и табач­ных изделий от 19 мая 1994 г.

Следует также остановиться на таком виде акта, как ука­зание, который применяется довольно часто, причем по круп­ным вопросам. Например, указание ГТК РФ "О таможенном оформлении товаров" от 28 ноября 1996 г.

Порядок как вид нормативного акта ГТК предусматривает процедуры и технологию отдельных, хотя и весьма существен­ных, таможенных операций и действий. Данный вид правового акта утверждается обычно рядом заинтересованных федераль­ных органов исполнительной власти. Например, Порядок реги­страции контрактов на экспорт товаров в Российской Федера­ции, утвержденный Министерством внешних экономических связей, Министерством экономики и ГТК РФ 18 августа 1994 г.

Методические, рекомендации, издаваемые ГТК, также не­редко имеют нормативный характер. Хотя их юридическая обя­зательность выражена менее четко (по сравнению, например, с инструкциями, правилами, указаниями), а само наименова­ние говорит о рекомендательной направленности, нормативное значение большинства из них очевидно (как и практическая польза). Например, в Методических рекомендациях о структу­ре, штатной численности и характере работы юридических служб таможенных органов Российской Федерации, утвержден­ных ГТК РФ 22 ноября 1993 г., предусмотрено создание юри­дических служб в таможенных постах, таможнях, региональных таможенных управлениях, определены виды соответствующих структурных подразделений, решены другие вопросы.

Следует сказать и о таком виде акта, как Положение. Правда, он утверждается; в частности, Положение о Комис­сии Правительства Российской Федерации по контролю за пре­доставлением налоговых и таможенных льгот утверждено поста­новлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. Мы упоми­наем его потому, что оно тесно связано с таможенным правом.

Однако такой правовой акт, как Положение, принимается и непосредственно ГТК России. Так, в качестве Приложения к приказу ГТК РФ от 5 января 1994 г. было принято Положение о порядке и условиях заявления таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации.

Индивидуальными правовыми актами являются приказы ГТК РФ, региональных таможенных управлений и таможен.

Особенности данного вида актов в отличие от норматив­ных состоят в следующем: с их помощью решаются индивиду­альные дела и вопросы, возникающие в процессе таможенной деятельности; такие акты сугубо персонифицированы, направ­лены конкретному адресату. Они представляют собой юриди­ческие факты, вызывающие конкретные таможенно-правовые отношения. В качестве примера могут быть приведены приказы ГТК о назначении на должность начальников, их заместите­лей и других должностных лиц в структурных подразделени­ях самого ГТК, региональных таможенных управлениях и та­можнях; о поощрениях и дисциплинарных взысканиях; о со­здании и преобразовании конкретных структурных подразде­лений.

Характеризуя формы деятельности таможенных органов, следует выделить и такие моменты.

Во-первых, это письма-документы, издаваемые ГТК Рос­сии по различным вопросам: о доведении до исполнителей правовой и иной информации, порядке выполнения тех или иных действий и т. д.

Во-вторых, это телеграммы, телетайпограммы, телефо­нограммы. В них, как правило, содержится информация для таможенных органов, организаций и учреждений, а в некото­рых – обязательные предписания.

В-третьих, это неправовые формы деятельности таможен­ных органов: организационные мероприятия; материально-тех­нические действия.

Рассмотрение этих форм в деталях, выявление их специ­фики выходит за рамки данной главы. В целом данные вопросы относятся к соответствующему разделу административного и частично – муниципального права.

Однако следует заметить, что и неправовые формы ба­зируются на правовых актах.

Раздел VI. Государственная служба в таможенных органах Российской Федерации.

В предыдущих двух (1995 г. и 1997 г.) изданиях учебника такого раздела не было. Все сводилось к главе "Государствен­ные служащие таможенных органов, а также учреждений, организаций и предприятий в сфере таможенного дела", что во многом объясняется наличием в ТК раздела "Должностные лица таможенных органов Российской Федерации" (ст. 422– 436; частично: ст. 437–454; 455–456).

В указанном разделе ТК о службе в таможенных органах говорилось весьма ограниченно. В соответствующих статьях речь шла о применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; об оплате труда, материально-бытовом обеспечении и социальной защите должностных лиц таможен­ных органов; о других элементах таможенной деятельности, но не о собственно службе в таможенных органах.

Принятие Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г.* подвигло автора данной книги на принципиально новый и прогрессивный подход к данному вопросу**.

 * СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

** См. подробнее: Габричидзе Б. Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Рос­сийской Федерации. М., 1993. С. 10–11; Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993; Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996, а также Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999., и др.

К проблеме госслужбы в таможенных органах полезными и ценными являются: Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации". М., 1999; Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М., 1998.

Для успешного анализа этого вопроса необходимо разъяс­нить некоторые понятия, наиболее часто употребляемые как в законодательстве, так и в научно-учебной литературе.

Определение таможенная система – самое общее и собирательное; оно подразумевает не только государственные и иные структуры, обеспечивающие реализацию таможенной политики, но и практические формы их деятельности. Всякий раз, когда речь идет о таможенной системе какого-либо госу­дарства, имеется в виду не только действующая структура таможенных органов, но и таможенное законодательство, в том числе подзаконные правовые акты.

Термин система таможенного управления имеет более узкое значение и охватывает лишь формы деятельности, не­посредственно связанные с механизмом государственного уп­равления таможенным делом. В этот термин, кроме собственно действующей системы и структуры таможенных органов, вхо­дят также правовые акты, которые определяют статус, ком­петенцию таможенных органов, порядок их взаимодействия.

Термин таможенная служба подразумевает организацию государственной службы в таможенных органах. Здесь главным объектом выступают сотрудники таможенных учреждений как особая группа государственных служащих.

Условно можно различать широкий и узкий смысл этого термина. В широком смысле "таможенная служба" – совокуп­ность таможенных органов, таможенная полиция, иные звенья и структуры, непосредственно участвующие в осуществлении таможенного дела, правовой статус должностных лиц тамо­женных органов, а также порядок и правовые условия приема на государственную службу в таможенных органах. Таможен­ная служба в узком смысле – вид государственной службы, а также порядок и условия ее прохождения в таможенной по­лиции, таможенных лабораториях, вычислительных центрах, НИИ, вузах и иных учреждениях таможенного профиля.

Руководство таможенным делом – одна из форм конт­роля за проведением в жизнь таможенной политики, которая входит в компетенцию высших органов власти и управления Российской Федерации.

Управление таможенные делом (или таможенное управ­ление) – это деятельность по реализации таможенной поли­тики и таможенного дела.