Глава 22. Таможенный контроль

§ 1. Общие положения

Таможенный контроль рассматривается ТК и таможенным правом как одно из главных средств практического осуществ­ления таможенного дела*.

* См. подробнее: Габричидзе Б. Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. М., 1999. С. 266–284.

В ТК таможенному контролю посвящен раздел V (ст. 180– 197).

В рамках учебника мы рассмотрим только основные мо­менты, поскольку это тема самостоятельного исследования. Вначале выделим следующее.

Таможенный контроль охватывает широкий круг право­вых, организационных и методических вопросов, касающихся таможенного оформления, перемещения товаров и транспор­тных средств, таможенных платежей, обжалования и рассмотрения решений, действий или бездействия таможенных орга­нов Российской Федерации и их должностных лиц и др.

Таможенный контроль определяется как совокупность  мер, акций, правовых актов и других действий, осуществля­емых таможенными органами Российской Федерации в целях обеспечения законодательства РФ о таможенном деле, а также иного законодательства и международных договоров РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы России.

Это самое общее определение института таможенного контроля. Однако таможенный контроль – явление настоль­ко многогранное, что требуется детальный, с учетом истори­ческих аспектов и практики, анализ ряда наиболее существен­ных статей раздела V ТК "Таможенный контроль".

О значении, которое придается высшими органами госу­дарства организации и совершенствованию таможенного кон­троля, свидетельствуют следующие акты: распоряжение Пре­зидента РСФСР от 25 августа 1991 г. "О деятельности таможен­ной службы на территории РСФСР"; Указ Президента РФ от 18 июля 1992 г. № 788 "О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации"; Указ Пре­зидента РФ от 25 мая 1995 г. № 525 "Об отмене таможенного контроля на границе Российской Федерации с Республикой Беларусь"; постановления Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 624 "О мерах по реализации Указа Президента Рос­сийской Федерации от 18 июля 1992 г. № 788 "О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации"; от 24 мая 1993 г. № 486 "О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации"; от 23 июня 1995 г. № 583 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1995 г. № 525 "Об отмене таможенного контроля на границе Российской Федерации с Республикой Беларусь"; Положение о контроле за выполнением обязательств по гарантиям ис­пользования импортируемых товаров (услуг) двойного применения в заявленных целях, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 октября 1993 г. № 1030.

§ 2. Институт таможенного контроля и его формы

Определяющее значение для статуса и применения норм ТК в части таможенного контроля имеет ст. 180, в которой устанавливаются общие начала и правила проведения тамо­женного контроля и его формы:

1. Таможенный контроль проводится таможенными органами.

2. В данной и ряде других статей раздела V ТК предус­мотрены конкретные формы проведения контроля:

1) проверка документов и сведений, необходимых для та­моженных целей;

2) таможенный досмотр – досмотр товаров и транспорт­ных средств; личный досмотр как исключительная форма та­моженного контроля;

3) учет товаров и транспортных средств;

4) устный опрос физических и должностных лиц;

5) проверка системы учета и отчетности;

6) осмотр территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации.

Приведенный в ст. 180 ТК перечень форм не является ис­черпывающим, поскольку она предусматривает и "другие фор­мы*". ГТК РФ определяет конкретный порядок проведения таможенного контроля и в этих целях издает рекомендации, об­щие правила, инструкции, разъяснения, указания и другие методические и правовые документы. Например, в приложе­нии к приказу ГТК России от 13 января 1995 г. № 19 "Об ут­верждении перечня пунктов пропуска и таможенных постов, через которые допускается ввоз подакцизных товаров, под­лежащих маркировке" приводится перечень таможенных пунктов пропуска и таможенных постов: Мурманская, Архан­гельская, Смоленская, Астраханская, Воронежская, Нижего­родская таможни и соответствующие таможенные посты; мор­ские порты (Магаданская, Туапсинская, Краснодарская, На­ходкинская и другие таможни); аэропорты: Сахалинская, Ха­баровская, Шереметьевская, Самарская, Челябинская и др.

* В ФЗ о внесении изм. и дополн. в ТК РФ также перечислены (ст. 270) следующие формы таможенного контроля:

1) проверка документов и сведений;

2) опрос свидетелей;

3) таможенный досмотр товаров и транспортных средств;

4) личный досмотр;                 

5) проверка исчисления и исполнения обязанностей по уплате тамо­женных платежей;                         

6) учет товаров и транспортных средств, перемещаемых через тамо­женную границу;

7) проверка системы отчетности и учета товаров и транспортных средств;

8) инвентаризация товаров и транспортных средств;

9) проверка финансово-хозяйственной деятельности". Далее, в ст. 271–280 подчеркивается выборочность форм таможенного контроля и раскрывается содержание каждой из девяти перечисленных форм.

Формулировка содержания некоторых из них представляет интерес. Например, таможенный досмотр определяется как "осмотр сотрудниками таможенного органа товаров и транспортных средств, международных почтовых отправлений, багажа физических лиц с целью получения под­тверждения сведений о характере, происхождении, состоянии, количе­стве и стоимости товаров, находящихся под таможенным контролем, а также обследование территорий и помещений складов временного хра­нения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон, магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут нахо­диться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному кон­тролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возло­жен на таможенные органы".

Зоны таможенного контроля. Таможенный контроль не может быть проведен в любом месте. В целях его осуществле­ния вдоль таможенной границы Российской Федерации, в ме­стах таможенного оформления, нахождения таможенных ор­ганов и в иных местах, определяемых ГТК РФ, создаются зоны таможенного контроля.

В ст. 181 ТК установлены следующие правила. Осуществ­ление производственной и иной коммерческой деятельности, перемещение товаров, транспортных средств, лиц, включая должность лиц иных государственных органов, через границы таких зон, т. е. зон таможенного контроля, и в их пределах допускается только с разрешения таможенных органов Россий­ской Федерации и под их контролем, за исключением случа­ев, предусмотренных законодательными актами РФ. В указан­ных случаях доступ в зоны таможенного контроля разрешается с предварительного уведомления таможенных органов.

К числу документов, необходимых для таможенного кон­троля, относятся: транспортные, торговые, таможенные и др.

Транспортные документы сопровождают перемещение товаров через таможенную границу. При перевозке железно­дорожным, автомобильным, водным и воздушным транспортом используются накладные, коносаменты (применительно к же­лезнодорожному транспорту – также дорожные ведомости, вагонные листы, передаточные ведомости, багажные квитан­ции) и др.

Торговые документы – это контракты, счета, фактуры, спецификация, упаковочные документы, составляемые по­ставщиками товаров.

К таможенным документам, выданным и удостоверен­ным должностными лицами таможенных органов, относятся таможенные декларации, другие документы на товары, подлежащие вручению таможенному органу назначения, при пе­ремещении товаров по процедуре внутреннего и последующе­го транзита – документы контроля, доставки; свидетельства о допущении транспортных средств (контейнеров) для перевоз­ки товаров под таможенными печатями и пломбами, лицензии и квалификационные аттестаты, выдаваемые таможенными органами, и т. п. К таким документам относятся: сертификаты качества, соответствия и карантинные, разрешительные доку­менты иных органов, которыми должны сопровождаться неко­торые товары; воинские пропуска; учредительные документы, дающие право российским юридическим и физическим лицам осуществлять внешнеполитическую деятельность, и др. Срок хранения таких документов установлен в пределах трех лет.

Необходимо также подчеркнуть следующее.

В соответствии со ст. 192 ТК товары и транспортные сред­ства находятся под таможенным контролем с момента его на­чала и до его завершения согласно таможенному режиму.

Таможенный контроль начинается: при ввозе – с момен­та пересечения товаром (транспортным средством) таможенной границы Российской Федерации; при вывозе – с момента при­нятия таможенной декларации. Таможенный контроль заверша­ется: при ввозе – в момент выпуска товаров и транспортных средств; при вывозе – в момент пересечения таможенной гра­ницы РФ.

Однако вне зависимости от выпуска товаров и транспор­тных средств таможенный контроль за ними может проводить­ся в любое время, если имеются достаточные основания пола­гать, что нарушено законодательство, контроль за исполнени­ем которого возложен на таможенные органы Российской Фе­дерации (ст. 193 ТК).

Важно также отметить, что в соответствии со ст. 191 ТК таможенные органы Российской Федерации вправе принуди­тельно останавливать транспортные средства, возвращать морские, речные и воздушные суда, покинувшие таможенную территорию Российской Федерации без их разрешения, за исключением иностранных судов и судов, находящихся на тер­риториях других государств.

Проверка таможенной декларации, документов и досмотр товаров и транспортных средств проводятся таможенным ор­ганом Российской Федерации не позднее десяти дней с момен­та принятия таможенной декларации и представления всех не­обходимых для таможенных целей документов и сведений, а если ввозятся (вывозятся) товары, необходимые при стихий­ных бедствиях, авариях, катастрофах, живые животные, скоропортящиеся товары, радиоактивные материалы, сообщения и другие материалы для целей массовой информации, товары, направляемые в адрес высших органов законодательной, ис­полнительной и судебной власти Российской Федерации, – не позднее трех дней (ст. 194 ТК).

При досмотре товаров и транспортных средств вправе присутствовать декларант и иные лица, обладающие полномо­чиями в отношении этих предметов, либо их представители.

Таможенный орган вправе досматривать товары и транс­портные средства в их отсутствие:

при неявке указанных лиц по истечении 10 дней с момен­та представления товаров и транспортных средств;

при угрозе государственной безопасности, общественному порядку, жизни и здоровью человека, животным и растениям, окружающей природной среде, сохранению художественного, исторического и археологического достояния народов Россий­ской Федерации и при других обстоятельствах, не терпящих отлагательства;

при пересылке, товаров в международных почтовых от­правлениях;                                

если товары и транспортные средства оставлены на тер­ритории РФ в нарушение таможенного режима.

Вместе с тем таможенные органы могут требовать присут­ствия указанных лиц при досмотре.

Факт идентичности товаров, транспортных средств и их содержимого может устанавливаться в процессе таможенного контроля двумя путями: физическим досмотром объектов и с помощью предназначенных для этого специальных техничес­ких средств.

Под физическим досмотром понимается процедура непос­редственного доступа к содержимому контролируемого объек­та путем вскрытия транспортных хранилищ, выгрузки това­ров, вскрытия внешних и внутренних упаковок товаров, де­монтажа отдельных узлов транспортных средств и т. п., что­бы установить их назначение, свойства и параметры.

Как правило, физический досмотр объектов осуществляется органолептическим методом, т. е. с помощью органов чувств человека: зрения, слуха, осязания и обоняния, реже – с помощью простейших измерительных приборов: рулетки, весов, мерной линейки и т. п., и только в особых случаях – методом исследования свойств отобранных от объектов проб с помощью аналитических приборов и химических реактивов.

Реален только выборочный физический досмотр объек­тов, который зависит, от  целого ряда факторов: неправильно оформленные таможенные документы или выявленные в них нарушения; нарушения целостности атрибутов таможенного обеспечения товаров, транспортных упаковок; контролируемые поставки; ориентировки правоохранительных органов; поведение лиц, перемещающих товары, и др. (ст. 187 ТК, по мнению специалистов, абсолютно правильна по содержанию, но несколько некорректна по назначению, ибо не может существовать понятие "выборочность таможенного контроля"  он всегда 100 процентов, а существует "выборочность форм таможенного контроля", и именно форма контроля в виде таможенного досмотра, как правило, бывает выборочной).

Установление факта идентичности объектов, перемещаемых через таможенную границу, путем применения специальных технических средств предполагает контроль их содержимого дистанционно, с помощью формируемого техникой набора информационных сигналов (идентификационных признаков), однозначно характеризующих конкретные виды изделий, материалов и веществ, что позволяет оперативному работнику таможни установить соответствие их тем данным, которые представлены в сопроводительных документах. Этот метод значительно снижает трудозатраты и время таможенного контроля пассажиро- и грузопотоков, обеспечивает возможность контроля труднодоступных мест транспортных средств.

Технические средства таможенного контроля (ТСТК) призваны:

существенно повысить удельный вес фактически контролируемого ОТК и, соответственно, достоверность таможенного контроля и таможенной статистики;

максимально увеличить эффективность таможенного контроля в области поиска и выявления контрабанды и нарушений таможенных правил;

ускорить, упростить процедуры таможенного контроля и таможенного оформления.

Классификационный перечень основных оперативных задач, требующих применения ТСТК, содержит следующие условно самостоятельные задачи:

Задача 1. Проверка таможенных документов и атрибутов таможенного обеспечения.

Задача 2. Дистанционное получение информации о содержимом объектов таможенного контроля; поиск и обнаружение объектов контрабанды и нарушений таможенных правил.

Задача 3. Идентификационный экспресс-анализ содержимого объектов таможенного контроля.

Задача 4. Визуальное наблюдение за оперативной обстановкой в зонах таможенного контроля.

Задача 5. Контроль носителей аудио-, видеоинформации.

Задача 6. Выполнение технологических операций при таможенном досмотре.

Задача 7. Наложение атрибутов таможенного обеспечения.

В данный перечень не вошли такие важнейшие оперативные задачи, как обеспечение функций таможенного расследования, экспертного анализа, оперативной деятельности, являющиеся прерогативой специализированных подразделений таможенных органов и также требующие применения технических средств  специального назначения.

Рассмотрим для примера содержание некоторых оперативных задач.

Проверка таможенных документов и атрибутов таможенного обеспечения. Существо первой подзадачи  проверка подлинности представленных таможенных документов – экспресс -исследование документов, чтобы выявить факты изменения их первоначального содержания или вида. Проверяется подлинность текстов, оттисков печатей и штампов на документах, оценивается подлинность бланков, бумаги и др., в которых содержится текст, а также соответствие (аутентификация) подписей должностных лиц на этих документах имеющимся образцам печатей, штампов и подписей. Проводится сотрудниками оперативных подразделений таможни.

Целостность атрибутов таможенного обеспечения определяется, как правило, в оперативных условиях: проверяется состояние различного рода контрольных пломб, марок, акцизного и специального сборов и др.

Дистанционное получение информации о содержании объектов таможенного контроля; о нарушении таможенных правил. Решение этой задачи включает, в частности, следующее:

дистанционную визуализацию содержимого объектов таможенного контроля;

дистанционный контроль объектов (количеств) стратегически важных сырьевых товаров;

поиск тайников и сокрытых вложений;

дистанционный поиск конкретных видов объектов контрабанды.

Специфические черты отдельных исследований предполагают: идентификационный экспресс-анализ содержания объектов таможенного контроля; визуальное наблюдение за оперативной обстановкой в зонах таможенного контроля; контроль носителей аудио-, видеоинформации; выполнение технологических операций при таможенном досмотре; наложение атрибутов таможенного обеспечения и др.*.

* Классификация ТСТЦ представлена в главе 13 "Технические средства в таможенном деле".

Наряду с собственно таможенным контролем, ТК предусматривает валютный контроль таможенными органами РФ (раздел VI, гл. 29, ст. 198–201).

§ 3. Личный досмотр

Статья 189 ТК определяет личный досмотр как исключительную форму таможенного контроля. Он проводится по решению начальника таможенного органа Российской Федерации (должностного лица, его замещающего) при наличии достаточных оснований полагать, что физическое лицо, следующее через таможенную границу Российской Федерации либо находящееся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения, скрывает при себе и не выдает товары, являющиеся объектами нарушения законодательства Российской Федерации или международного договора Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы Российской Федерации. В качестве достаточных оснований считаются соответствующие сведения, содержащиеся: 

в сообщениях и заявлениях российских и иностранных лиц;

в материалах, поступивших от других правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов Российской Федерации;

в информации, поступившей от таможенных и иных правоохранительных служб и других компетентных органов иностранных государств, международных организаций;

в материалах, поступивших от других таможенных органов Российской Федерации.

Не могут быть подвергнуты личному досмотру:

Президент Российской Федерации;

депутаты Совета Федерации и Государственной Думы, а также судьи Конституционного Суда Российской Федерации, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей;

прокуроры и следователи органов прокуратуры, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления;

судьи, за исключением случаев проведения личного досмотра в связи с производством по уголовному делу в отношении судьи;

сотрудники органов федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей – без официального представителя органов федеральной службы безопасности или решения суда;

сотрудники федеральных органов государственной охраны при исполнении ими служебных обязанностей – без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда;

лица, обладающие иммунитетом на территории Российской Федерации в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.;

лица, освобожденные от проведения личного досмотра в соответствии с ч. 5 ст. 188 ТК, иными актами законодательства РФ и международными договорами.

Участвующие в личном досмотре должны быть совершеннолетними и, за исключением медицинского работника, одного пола с досматриваемым.

Личный досмотр должен проводиться в корректной форме, исключающей унижение человеческого достоинства и причинение неправомерного вреда здоровью и имуществу, в пределах, необходимых для обнаружения скрытых товаров.

Вред, причиненный имуществу досматриваемого неправомерными действиями должностных лиц таможенных органов, возмещается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действия должностных лиц таможенных органов по проведению личного досмотра могут быть обжалованы досматриваемым в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При необоснованной задержке отправления, связанной с проведением личного досмотра, должностные лица таможенных органов Российской Федерации обязаны принять все необходимые меры, обеспечивающие отправку досматриваемого очередным рейсом.

Должностное лицо таможенного органа обязано:

точно и в срок выполнить решение о личном досмотре;

перед началом досмотра ознакомить лицо с решением начальника таможенного органа (лица, его замещающего) о проведении личного досмотра, а также с его правами и обязанностями, предложить добровольно выдать скрываемые товары;

разъяснить всем участвующим в личном досмотре лицам их права и обязанности;

обеспечить строгое соблюдение требований законодательства;

составить протокол личного досмотра по установленной форме;

ознакомить досматриваемое лицо с протоколом личного досмотра.

Порядок проведения личного досмотра. В целях обеспечения безопасности лиц, участвующих в досмотре, до начала его проведения необходимо убедиться в отсутствии у досматриваемого огнестрельного, газового и холодного оружия, сыпучих и иных веществ и предметов, пригодных для нападения.

Личный досмотр проводится в специально оборудованном для этих целей изолированном помещении таможенного органа Российской Федерации, отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям. Сопровождая лицо в это помещение, необходимо обеспечить контроль за тем, чтобы оно во время следования не выбросило либо не уничтожило находящиеся при нем товары, предметы, документы.

Доступ в помещение, где проводится личный досмотр, посторонних лиц и возможность наблюдения за данной процедурой должны быть исключены. Запрещается проводить личный досмотр нескольких лиц одновременно в одном помещении. Недопустимо делать какие-либо замечания по поводу мест и способов сокрытия предметов, а также поведения и личности досматриваемого. В то же время необходимо постоянно наблюдать за ним, учитывать промежуточные результаты личного досмотра, осматривать повязки и бинты на его теле, а также учитывать характерные способы сокрытия тех или иных незаконно перемещаемых предметов.

При осмотре одежды и обуви особое внимание следует обращать на следы ремонта, предметы кустарного производства, ортопедическую обувь, головной убор, а также на швы, заплаты, манжеты, плечики, подкладку одежды, пояса, голенища, стельки, каблуки обуви.

В случае добровольной выдачи досматриваемым товаров должностное лицо таможенного органа вправе ограничиться их изъятием, если у него нет достаточных оснований полагать, что досматриваемый скрывает еще что-то. Данное решение должно быть отражено в протоколе личного досмотра.

Выданные добровольно или обнаруженные товары предъявляют лицам, участвующим в досмотре, и складывают вне пределов досягаемости для досматриваемого.

По окончании досмотра должностное лицо обязано внимательно осмотреть помещение, в котором он проводился. При обнаружении предметов, которых не было в помещении до начала личного досмотра, следует установить их принадлежность.

Завершив личный досмотр, должностное лицо таможенного органа составляет протокол по установленной форме. В протоколе личного досмотра указывают:

дату и место составления протокола, а также время начала и окончания личного досмотра;

наименование таможенного органа, должность, фамилию, имя, отчество должностного лица таможенного органа, проводившего личный досмотр и составившего протокол;

наименование таможенного органа, должность, фамилию, имя, отчество должностного лица таможенного органа, по решению которого проводился личный досмотр;

гражданство, фамилию, имя, отчество, год рождения, паспортные данные досматриваемого лица;

место личного досмотра и данные о помещении, в котором он проводился (аэропорт, вокзал, поезд и т. п., номер помещения, купе, каюты);

фамилию, имя, отчество понятых, адреса и паспортные данные либо данные служебных удостоверений;

фамилию, имя, отчество, паспортные данные либо данные служебного удостоверения, место работы или род деятельности переводчика (если таковой присутствовал при личном досмотре);

фамилию, имя, отчество, место работы и должность специалистов, в том числе медицинского работника;

факт разъяснения прав и обязанностей досматриваемому и иным лицам, участвующим в проведении личного досмотра;

факт объявления досматриваемому решения о личном досмотре и предложения добровольно выдать скрываемые товары;

способ и место сокрытия, наименование и индивидуальные признаки товаров, выданных досматриваемым лицом добровольно или обнаруженных в ходе досмотра, их количество;

последовательность и пределы проведения личного досмотра;

сведения о применении конкретных технических средств, медицинских приборов (параметры – наименование, тип, марка, модель), об условиях и порядке их использования;

заявления досматриваемого лица и иных лиц, участвовавших в личном досмотре.

Протокол личного досмотра подписывают: должностное лицо таможенного органа, проводившее личный досмотр; понятые; иные лица, привлекавшиеся к проведению этой процедуры; досматриваемый.

К протоколу личного досмотра приобщают:

предметы, выданные добровольно;

предметы, обнаруженные и изъятые в ходе личного досмотра;

фотоснимки и негативы, киноленты, аудио- и видеозаписи, выполненные в ходе личного досмотра;

объяснения и заявления (на отдельных листах) досматриваемого, медицинского работника, специалиста, понятых;

документально зафиксированные результаты наблюдений, измерений и исследований, а также применения лекарственных средств.