Глава II ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Ч 1. Понятие и общая характеристика

источников права социального

обеспечения

Определение понятия источников права социального

обеспечения связано с выяснением формы выражения

норм права, принимаемых компетентными на то орга-

нами государства, предназначаемых для регулирования

отношений в области социального обеспечения. Формой

права в нашем обществе являются нормативно-право-

вые акты. Эти акты чрезвычайно разнообразны. Они

делятся по сферам жизни общества, в которых цирку-

лируют. В ряде нормативных актов регулируются раз-

личные по характеру общественные отношения и поэто-

му одновременно выступают источниками различных

отраслей права. Так, Закон Украины ЫО государственной

службеы, посвященный регулированию административ-

но-правовых отношений, содержит нормы по пенсионно-

му обеспечению государственных служащих; Закон

Украины ЫО занятости населенияы, кроме норм трудо-

вого права, включает нормы по социальному обеспече-

нию и страхованию работников, а Закон Украины ЫО

статусе и социальной защите граждан, пострадавших в

результате Чернобыльской катастрофыы, регулирующий

преимущественно отношения по социальной защите,

содержит нормы экологического права. Поэтому к ис-

точникам права социального обеспечения следует отно-

сить те нормативные акты, которые содержат нормы, ре-

гулирующие отношения по социальному обеспечению, а

\также производные от них общественные отношения.

\ Источники права социального обеспечения различа-

ются по своей юридической силе в зависимости от по-

ложения нормотворческого органа в механизме государ-

ства. Цо этому признаку акты законодательной власти

имеют большую юридическую силу по сравнению с ак-

тами органов исполнительной власти. Но один и тот же

орган государственной власти может принимать различ-

ные нормативные акты. Так, Верховная Рада Украины-

принимает Конституцию (Основной закон) и законы;

Президент З указы^Кабинет Министров Украины З по-

становления и нормативные-расцоряжбния и т.д. В свя-

зи с этим правильнее проводить классификацию актов

не по нормотворческому органу, а по их правовым осо-

бенностям. По этому признаку все нормативные акты

делятся на законы и подзаконные акты, которыми ус-

танавливаются определенные нормы права. К первой

группе относятся Конституция, Основы законодатель-

ства и собственно законы. Законы как нормативно-пра-

вовые акты обладают высшей юридической силой. Она

состоит в том, что все остальные правовые акты (подза-

конные) должны исходить из законов и не противоре-

чить им.

Подзаконные нормативные акты как разновидность

правовых актов издаются в соответствии с законами, на

основе законов, во исполнение их, для конкретизации за-

конодательных предписаний или их толкования или ус-

тановления первичных норм. Подзаконные акты явля-

ются своеобразным средством обеспечения исполнения

законов. В зависимости от положения органов, издаю-

щих подзаконные акты, их компетенции, а также хар'

тера и назначения самих актов, подзаконные акт

лятся на несколько видов. Среди них ведут--

принадлежит указам Президента Украины,т-

ниям Кабинета Министров Украины. Под?

исходят и от других органов государств'

сударственных администраций и месті.

управления. Министерства труда и социальной полити-

ки, Пенсионного фонда и фонда социального страхова-

ния Украины, других министерств и ведомств.

Появление нормативнЫх актов З результат деятель-

ности органов государст^венной власти. Их деятельность

включает в себя разработку проекта акта, его обсуждение,

принятие и опубликование. Все нормативно-правовые

акты, издаваемые в нашем государстве, классифицируются

по характеру и особенностям тех общественных отноше-

ний, которые они регулируют. Такая классификация со-

ответствует в конечном счете делению системы права на

отрасли, подотрасли, пргровые институты. При этом не-

редко один акт может регулировать различные по харак-

теру общественные отношения, в связи с чем он являет-

ся источником одновременно двух, а иногда и несколь-

ких отраслей права.     \

Основным нормативно-правовым актом, устанавли-

вающим право граждан на социальную защиту, являет-

ся Конституция Украины. В Конституции записано, что

основы социальной защиты, формы ц виды пенсионного

обеспечения определяются исключительно законами Ук-

раины (ст. 92 Конституции Украины).

В Украине создана и действует единая государствен-

ная система пенсионного обеспечения. Она проявляется

прежде всего в том, что выплата пенсий практически всем

категориями пенсионеров осуществляется за счет средств

Пенсионного фонда Украины и прямых ассигнований из

государственного бюджета, выделяемых на пенсионное

обеспечение. Единая система предполагает централизо-

' ванное правовое регулирование, гарантирующее повсеме-

стно на всей территории страны равные условия и нор-

мы, одинаковые возможности осуществления граждана-

ми Украины одного из важнейших социальных прав.

Нормативно-правовые акты, регулирующие социаль-

ное обеспечение, можно классифицировать по их дей-

ствию во времени и пространстве. Действие норматив-

но-правового акта во времени определяется моментом

вступления его в силу и моментом прекращения его

действия. Обычно нормативно-правовой акт вступает в

силу с того времени, которое в нем указано. Если в акте

36

время не указано, он вступает в силу в установленном

для соответствующих актов порядке.

Законы Верховной Рады Украины общенормативно-

го характера вступают в силу через десять дней со дня

их официального обнародования, если иное не предусмот-

рено самими законами, но не ранее дня их опубликова-

ния (ст.94 Конституции Украины), а указы Президента

Украины и постановления Кабинета Министров З с

момента их принятия, если иное не установлено законом.

В основных нормативных актах, регулирующих соци-

альное обеспечение, устанавливается, как правило, вре-

мя вступления их в силу. Указано время вступления в

силу, например, в Законе ЫО пенсионном обеспеченииы,

Законе ЫО пенсионном обеспечении военнослужащих и \

лиц начальствующего и рядового состава органов внут-

ренних делы. В постановлениях Верховной рады Укра-

ины о внесении изменений в эти акты также предусмат-

ривается определенный срок введения их в действие.

По общему правилу, нормативно-правовые акты обрат-

ной силы не имеют и, следовательно, регулируют отноше-

ния, возникающие после введения их в действие. Но в

изъятие из общих правил законодатель может придавать

актам обратную силу. Указание об этом содержится в

самом акте. В таких случаях действие акта распрост-

раняется на все регулируемые им отношения, в том чис-

ле и на возникающие до введения его в действие.

Специфика нормативно-правовых актов, регулирую-

щих социальное обеспечение, заключается в том, что

многим из них придана обратная сила (в частности. За-

кону Украины ЫО пенсионном обеспеченииы. Закону

Украины ЫО научной и научно-технической деятельно-

стиы.1 Действие нормативного акта прекращается либо

при его отмене компетентным на то органом, либо по

истечении срока его действия, если акт издан на опреде-

ленный срок. Акты, регулирующие социальное обеспе-

чение, издаются, как правило, на длительный срок и те-

ряют силу в связи с заменой их новыми.

' Ведомости Верховной Рады Украины, 1999.З № 2-3.З

Ст. 20.

37

По действию в пространстве нормативные акты

изучаемой отрасли права делятся на общегосударствен-

ные, местные и локальные. Нормативные акты, опреде-

ляющие условия и нормы обеспечения граждан пенсия-

ми и большинством пособий, относятся к общегосудар-

ственному законодательству. Это обусловлено необходи-

мостью централизованной регламентации материального

обеспечения нетрудоспособных граждан. Централизован-

ный характер правового регулирования обеспечивает для

всех граждан Украины одинаковые возможности осуще-

ствления права на пенсию по возрасту, инвалидности, по

случаю потери кормильца, за выслугу лет.

Нормативные акты местных органов самоуправления

действуют на определенной территории области, города,

района. Обычно в актах местного значения детализиру-

ются общегосударственные нормы по социальному об-

служиванию и трудоустройству престарелых и инвали-

дов, предоставлению адресной социальной помощи ма-

лообеспеченным семьям, решаются другие социальные

вопросы на региональном уровне.

Локальные нормы ограничены рамками определенно-

го предприятия, учреждения, организации и включают-

ся в коллективные договоры, соглашения или в уставы

предприятий.

По общему правилу, нормативно-правовые акты, ре-

гулирующие социальное обеспечение, распространяют-

ся на всех граждан, находящихся на территории стра-

ны. Действие акта по лицам как бы совпадает с его дей-

ствием в пространстве. Такие акты называют общими.

При этом в круг лиц включаются как граждане Украи-

ны, так и граждане других государств, а также лица без

гражданства. Здесь проявляется специфика норматив-

ных актов права социального обеспечения по сравнению

с актами других отраслей, действие которых часто рас-

пространяется лишь на граждан Украины.

Однако в ряде случаев действие акта по кругу лиц не

совпадает со сферой его действия в пространстве. Если

субъектами отношений, регулируемых нормативно-пра-

вовым актом, являются не все, а определенные катего-

рии граждан, то такой акт именуется специальным. При-

38

мерами могут служить Законы Украины ЫО социальной

и правовой защите военнослужащих и членов их семейы

от 20 декабря 1991 г.1 а также ЫОб основных принци-

пах социальной защиты ветеранов труда и других граж-

дан преклонного возрастаы от 16 декабря 1993 г.2

Таким образом, можно отметить следующие особен-

ности источников права социального обеспечения:

З большинство нормативных актов являются обще-

государственными актами, принимаемыми соответству-

ющими государственными органами;

З почти все они носят правоустанавливающий (ма-

териальный или процедурный ) характер;

З наличие в системе источников права социального

обеспечения, наряду с общегосударственными актами З

актов локального характера.

К числу особенностей, а точнее недостатков источни-

ков права социального обеспечения, следует отнести то,

что для них еще не характерен высокий уровень систе-

матизации. Общей отраслевой кодификации законода-

тельства пока не проведено, хотя предпосылки для это-

го имеются З в стране действует ряд кодифицирован-

ных нормативных актов (в виде законов о пенсионном

обеспечении), интенсивно развивается законодательство

о государственных пособиях. Тем не менее в сфере со-

циальной защиты населения циркулирует довольно мно-

го различных актов. Только пенсионное обеспечение

осуществляется по двадцати законам.3

В настоящее время в связи с реформированием зако-

нодательства о социальном обеспечении большое прак-

тическое значение приобрел вопрос о прекращении дей-

ствия нормативных актов старой административно-рас-

пределительной системы социального обеспечения в

целом или отдельных ее частей. Это происходит либо

путем замены одного акта другим, либо путем его от-

' Ведомости Верховной Рады Украины, 1992.З № 15.З

Ст. 190.

2 Ведомости Верховной Рады Украины, 1994.З № 4.З

Ст. 18.

3 См.: Урядовий кур'єр, 1999.З № 212.

мены, либо путем внесения изменений в текст действу-

ющего нормативного акта.

Ч 2. Основные виды нормативных актов,

регулирующие социальное обеспечение

Среди источников права социального обеспечения пер-

вое место занимает Конституция Украины, затем Осно-

вы законодательства Украины ЫОб общеобязательном го-

сударственном социальном страхованииы и иные зако-

ны, указы Президента Украины, постановления Кабинета

Министров Украины, приказы и инструкции Министер-

ства труда и социальной политики Украины, решения

правления Пенсионного фонда и Фонда социального стра-

хования Украины, других общегосударственных органов.

Вопросы социального обеспечения в Конституции

Украины. Конституция Украины выделила основные ха-

рактерные черты украинского государства, отразивши-

еся в праве социального обеспечения (преамбула); опре-

делила экономику, политику, социальную направленность

нового государства, обусловившие развитие права соци-

ального обеспечения (преамбула, ст. ст. 1, 3,13,15,17, 22,

24); очертила круг общественных отношений по соци-

альной защите, составляющих предмет права социаль-

ного обеспечения (ст, ст. 3, 8,13,17, 22, 24, 46, 49, 51, 52,

92); закрепила правовой статус граждан в области соци-

ального обеспечения (ст. ст. 17, 24, 46, 49, 51, 52); сфор-

мулировала основные принципы правового регулирова-

ния отношений по социальному обеспечению (ст. ст. 8,

19, 22, 24, 46, 49, 51, 52, 55); установила основные формы

и виды социального обеспечения в Украине (ст. ст. 17,

24, 46, 49, 51, 52, 92). Для текущего законодательства по

социальному обеспечению основополагающее значение

имеют все указанные нормы Конституции. Однако при

определении предмета права социального обеспечения

необходимо обязательно учитывать положения ст. 46

Конституции Украины закрепившей служебную роль со-

циального обеспечения как гарантии права граждан на

социальную защиту.

40     -

Основы законодательства Украины, о социальном

обеспечении. Среди нормативных актов по социальному

обеспечению важное место занимают Основы законода-

тельства Украины ЫОб общеобязательном государствен-

ном социальном страхованииы от 14 января 1998 г.', где

сформулированы основные принципы, формы и виды со-

циального страхования работников и членов их семей. В

более развернутом виде нормы государственного социаль-

ного страхования представлены в Законах Украины ЫОб

общеобязательном государственном социальном страхо-

вании от несчастного случая на производстве и профес-

сионального заболевания, повлекших потерю трудоспособ-

ностиы от 23 сентября 1999 г.2 ЫО сборе на обязательное

государственное пенсионное страхованиеы от 26 июня

1997г.3, ЫО сборе на обязательное социальное страхованиеы

от 26 июня 1997г.4, где практически все нормы относят-

ся к праву социального обеспечения. В них определены

виды пенсий и пособий, источники финансирования, а

также ответственность страхователей, страховщиков и лиц,

предоставляющих социальные услуги.

Нормативные акты, регулирующие пенсионное обес-

печение в Украине. В регулировании пенсионных отно-

шений важная роль принадлежит Закону Украины ЫО

пенсионном обеспеченииы, принятом Верховной Радой

Украины от 5 ноября 1991 г. Закон состоит из вводной

части и пяти разделов.

Раздел I. ЫОбщие положенияы. В нем указан круг

лиц, имеющих право на государственное пенсионное обес-

печение, порядок обращения за назначением пенсии и

органы, назначающие пенсии, а также средства на вып-

лату пенсий.

1 Ведомости Верховной Рады Украины, 1998.З № 23.З

Ст. 121.

2 Ведомости Верховной Рады Украины, 1999.З № 46-47.З

Ст. 403.

3 Ведомости Верховной Рады Украины, 1997.З № 37.З

Ст. 237; 1998.З № 42.З Ст. 257; № 49.З Ст. 303.

4 Ведомости Верховной Рады Украины, 1997.З № 37.З

Ст. 238; 1998.З № 14.З Ст. 53; № 20.З Ст. 101.

41

Раздел її. ЫТрудовые пенсииы. В этом разделе со-

держатся нормы об общих и льготных условиях назна-

чения пенсий, порядке исчисления трудового стажа, ис-

чичсления и выплаты пенсий.

Раздел III. ЫСоциальные пенсииы. В нем имеются

нормы о праве на социальные пенсии и их размеры.

Раздел IV. ЫПорядок и условия перерасчета пен-

сийы.

Раздел V. ЫОтветственность предприятий, орга-

низаций и граждан. Разрешение споров по пенсион-

ным вопросамы.

Закон является основополагающим актом в области

пенсионного обеспечения, гарантирующим всем нетру-

доспособным гражданам Украины право на материаль-

ное обеспечение за счет средств Пенсионного фонда пу-

тем предоставления трудовых и социальных пенсий.

Закон введен в действие с 1 января 1992 г.1 После его

введения в действие текст Закона неоднократно изме-

нялся и дополнялся. Изменения и дополнения вносились

законами Украины. Они были направлены на повыше-

ние минимальных размеров пенсий, восстановление над-

бавки к пенсии по возрасту, изменение порядка исчис-

ления размеров пенсий и др.

В сфере пенсионного обеспечения действуют и дру-

гие законы. В частности. Законы Украины ЫО пенсион-

ном обеспечении военнослужащих и лиц начальству-

ющего и рядового состава органов внутренних делы от

9 апреля 1992 г.; ЫО статусе и социальной защите граж-

дан, пострадавших в результате Чернобыльской катаст-

рофыы от 19 декабря 1991 г.

Указы Президента Украины. Указы составляют вто-

рой по важности вид нормативных актов. Они принима-

ются по вопросам, отнесенным к ведению Президента. К

таковым относятся, например, один из первых указов

Президента Украины ЫО социальной защите населения

в условиях либерации цены от 27 декабря 1991 г.2, кото-

' Ведомости Верховной Рады Украины, 1992.-

Ст. 11.

2 Урядовий кур'єр, 1992.З № 1.

42

№ 3.

рым впервые после принятия Законів Украины ЫО пен-

сионном обеспеченииы от 5 ноября/1991 г. был увеличен

размер государственных пенсий, Назначенных до 1 янва-

ря 1992 г.\на 100 процентов. /

В 1991 ^- 1999 гг. был принят целый ряд указов об

адресной социальной помощи малообеспеченным нетру-

доспособным гражданам/о повышении размеров сово-

купного дохода и целевой денежной помощи семьям с

детьми, о статусе ветеранов военной службы, гарантиях

их социальной защиты, о денежном обеспечении,' по-

вышении окладов военнослужащим,2 об установлении

ежемесячных надбавок за службу в Вооруженных Си-

лах Украины3, о повышении минимального размера тру-

довых пенсий4 и другие.

В числе указов и распоряжений Президента Украи-

ны имеются акты администрантивно-правового харак-

тера: об изменении структуры управления и улучшения

деятельности органов социальной защиты населения,

других государственных структур, занимающихся соци-

альным обслуживанием населения.

Постановления Кабинета Министров Украины.

К подзаконным актам, регулирующим пенсионные и

другие отношения по социальному обеспечению, относят-

ся многочисленные, принимаемые на основе и во испол-

нение законов и указов Президента Украины норматив-

ные постановления либо распоряжения Кабинета Мини-

стров Украины. Одни из них принимаются по поручению

Верховной Рады, Президента Украины, другие З без та-

ких поручений, если разрешение данного вопроса не от-

носится к исключительной компетенции Верховной

Рады или Президента Украины.

По поручениям, содержащимся в законах и постанов-

лениях Верховной Рады Украины, Кабинет Министров

принял ряд постановлений: о создании Пенсионного фон-

1 Урядовий кур'єр, 1996.З Xы 186-187.

2 Офіційний вісник України, 1999.З № 6.З Ст. 187.

3 Урядовий кур'єр, 1999.З № 134.

4 Указ Президетна Украины о 28 июня 1999 г. // Урядовий

кур'єр, 1999.З № 124.

43

да' и Фонда социального страхования Украины2, утвер-

дил Положение о медико-социальной экспертизе

(МСЭК)3, Списки № 1 и № 2 производств, работ, профес-

сий, должностей и показателей, которые дают право на

пенсию по возрасту (старости) на льготных условиях4,

определил механизм корректировки и перерасчета го-

сударственных пенсий до введения в действие Закона

Украины ЫО пенсионном обеспеченииы.5

Кабинет Министров Украины принял нормативно-

правовые акты по вопросам пенсионного обеспечения и

обязательного личного страхования военнослужащих и

лиц начальствующего и рядового состава органов внут-

ренних дел, работников прокуратуры и таможенных

органов, имеющих персональные звания.Ю

Большую группу нормативно-правовых актов состав-

ляют постановления Кабинета Министров Украины о

пенсионном обеспечении за выслугу лет,7 государствен-

ную службу.8

Среди нормативно-правовых актов Кабинета Мини-

стров Украины следует отметить акты о периодическом

изменении и установлении новых размеров пенсий в связи

с изменением уровня инфляции. Практически ежегодно

принимаются такие акты. Например, в 1996 году (в ян-

варе, марте и июле) было принято три пакета постанов-

лений Кабинета Министров Украины о повышении раз-

і СП Украины, 1992.З № 2.З Ст. 39; 1994.-

- № 9.З Ст. 229.

- Ст. 946; № 35.З

2 Офіцийний вісник України, 1998.З № 26.-

Ст. 1300.

3 СП Украины, 1992.З Ст. 68.

4 Постановление Кабинета Министров Украины от 11 марта

1994г. // Информационный бюллетень Минтруда и социальной

политики Украины. З Человек и труд, 1994.З № 6.

5 СП Украины, 1992. № 1.З Ст. 12; № 6.З Ст. 139; № 8.З

Ст. 188.

6 СП Украины, 1991.З № 2.З Ст. 39; № 8.З Ст. 162; № 9.З

Ст. 226, 227; № 10.З Ст. 162.

7 СП Украины, 1992.З № 9.З Ст. 209; № 11.З Ст. 271; 1994.З

№ 4.З Ст. 70; СП Украины, 1994.З № 8.З Ст. 231.

8 Урядовий кур'єр, 1996.З 4 січня, 21 березня, ЗО липня.

44

меров пенсий. Большое значение имеет и принятое 19 ав-

густа 1999 г. постановление Кабинета Министров Укра-

ины о порядке перерасчета пенсий\в связи с повышени-

ем минимального размера трудовых\пенсий.1

За минувшие годы действия Закона^краины ЫО пен-

сионном обеспеченииы от 5 ноября 1991г.^было приня-

то более пятидесяти различных по названию^ содержа-

нию постановлений Кабинета Министров Украины о пен-

сионном обеспечении граждан Украины.      х-^^^

Таким образом, исходящие от Кабинета Министров

Украины нормативные акты по вопросам пенсионного

обеспечения имеют различные направления. Они могут

конкретизировать нормы законов, регламентировать по-

рядок назначения отдельных видов пенсий, устанавли-

вать круг лиц, имеющих право на пенсию, определять

условия назначения пенсий и другие вопросы.

Нормативные акты, разъяснения Министерства тру-

да и социальной политики. Пенсионного фонда. Фонда со-

циального страхования Украины. Подзаконные норма-

тивные акты Министерства труда и социальной полити-

ки, Пенсионного фонда и Фонда социального страхования

Украины имеют важное значение для правильного пони-

мания и единообразного применения законодательства по

социальному обеспечению. Их можно разделить на две

группы. К первой группе относятся приказы, разъясне-

ния и инструкции, издаваемые Министерством в соответ-

ствии с предоставленным ему Верховной Радой Украи-

ны правом давать разъяснения по вопросам применения

Закона Украины ЫО пенсионном обеспеченииы2. По сво-

ему содержанию такие разъяснения носят характер офи-

циального толкования норм пенсионного обеспечения,

поскольку даются уполномоченным на то органом. Они

являются обязательными для всех предприятий, учреж-

' Урядовий курєр, 1999.З № 160.

2 См.: Постановление Верховной Рады Украины о порядке

введения в действие Закона Украины ЫО пенсионном обеспече-

нии от 6 декабря 1991 г. // Ведомости Верховной Рады Укра-

ины, 1992.З № 3.З Ст. 11.

45

дений и организаций, применяющих нормы пенсионного

законодательства.

Разъяснения подобного вида наиболее характерны для

первых лет после вступления в силу Закона Украины ЫО

пенсионном обеспеченииы. Естественно, что разъяснения,

издаваемые в порядке официального толкования, не со-

держат новых правовых норм, а лишь определяют поря-

док применения действующих норм, установленных За-

коном.

Ко второй группе относятся разъяснения управлен-

ческо-методического характера и издаются Министер-

ством в пределах своей компетенции в форме приказов

и инструкций по вопросам деятельности подчиненных

ему органов социальной защиты населения, входящих в

систему Министерства.1

К подзаконным нормативным актам, регулирую-

щим отношения по социальному обеспечению, относят-

ся приказы, инструкции и разъяснения, исходящие от

других центральных органов (Пенсионного фонда. Фон-

да социального страхования Украины, Министерства

здравоохранения, Министерства финансов и Националь-

ного банка Украины). Они принимаются самостоятель-

но, совместно или с участием профсоюзов. Так, порядок

освидетельствования граждан и установления группы

инвалидности, определения характера профессиональ-

ного заболевания регулируется в основном норматив-

но-правовыми актами, принятыми Министерством здра-

воохранения Украины.2

Большинство актов, исходящих от центральных ор-

ганов, носит информационный инструктивно-методиче-

ский характер. Как правило, руководители ведомств сво-

ими приказами доводят до сведения подведомственных

2 См.; Положение о Министерстве труда и социальной поли-

тики Украины: Утверждено Указом Президента Украины от 1

декабря 1997 г. // Офіційний вісник України, 1997.З № 49.

1 См.: Порядок организации и проведения медико-социаль-

ной экспертизы утраты трудоспособности: Утверждено поста-

новлением Кабинета Министров Украины 4 апреля 1994 // СП

Украины, 1994.З № 8.З Ст. 190.

\

организаций и учреждений^законы, указы, постановле-

ния органов государственной властїГВ-рядб-актов Ми-

нистерства труда и социальной политики конкретизи-

руются порядок предоставления и размеры отдельиых

видов социальных выплат и услуг, в основном по быто-

вому обслуживанию нетрудоспособных в интернатных\

учреждениях, по трудоустройству, протезированию ин-

валидов, обеспечению их средствами передвижения,

транспортом и т.д.

В системе норм права социального обеспечения функ-

ционирует незначительное число различных видов ло-

кальных актов, принимаемых предприятиями и органи-

зациями в порядке стимулирования трудовой деятель-

ности работников. Такие акты характерны для сельхоз-

предприятий, творческих организаций и общественных

объединений. Они предусмотрены ст. 9 Кодекса законов

о труде Украины, в которой записано, что предприятия,

учреждения и организации в пределах своих полномочий

и за счет собственных средств могут устанавливать допол-

нительные, по сравнению с законодательством, трудовые

и социально-бытовые льготы для своих работников.

Источниками права социального обеспечения явля-

ются международные договоры (соглашения), которые

Украина заключила с рядом зарубежных стран или при-

соединилась к ним или в порядке правопреемства под-

твердила свои обязательства по международным дого-

ворам бывшего Союза ССР о сотрудничестве в области

социального обеспечения и на которые дано согласие

Верховной Рады Украины.

Одним из таких договоров является Соглашение

ЫО гарантиях прав граждан государств-участников Со-

дружества Независимых Государств (СНГ) в области пен-

сионного обеспеченияы от 13 марта 1992 г.1 Этим Со-

глашением предусмотрено, что пенсионное обеспечение

граждан государств СНГ осуществляется по законода-

тельству государства, на территории которого они про-

живают.

1 См.: Урядовий кур'єр, 1996.З 20 серпня.

47

Все расходы, связанные с осуществлением пенсион-

ного обеспечения, несет государство, предоставляющее

обеспечение. Взаимные расчеты не производятся, если

иное не предусмотрено двусторонними соглашениями.

Назначение пенсий гражданам СНГ производится по

месту жительства. Для установления права на пенсию,

в том числе пенсий на льготных условиях и за выслу-

гу лет гражданам СНГ, учитывается трудовой стаж, при-

обретенный на территории любого из этих государств,

а также на территории бывшего Союза ССР за время

до вступления в силу этого соглашения. Исчисление

пенсий производится из заработка (дохода) за период

работы, который засчитывается в трудовой стаж. При

переселении пенсионера в пределах государств СНГ,

выплата пенсии по прежнему месту жительства прекра-

щается, если пенсия того же вида предусмотрена зако-

нодательством государства по новому месту жительства

пенсионера с соблюдением условий, предусмотренных

соглашением1.

Украина подписала и ратифицировала Соглашение

между государствами-участниками Содружества Незави-

симых Государств ЫО взаимном признании льгот и га-

рантий для участников и инвалидов Великой Отечествен-

ной войны, участников боевых действий на территории

других государств и семей погибших военнослужащихы

от 15 апреля 1994 г.2 Отдельные вопросы пенсионного

обеспечения регулируются и двусторонними соглашени-

ями Украины и Российской Федерации. Например, Вре-

менным соглашением между правительствами Украи-

ны и Российской Федерации от 15 января 1993 г. ЫО га-

рантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего

Севера и местностях, приравненных к районам Крайне-

го Севераы3. Российская сторона взяла на себя обязатель-

ство о пенсионном обеспечении граждан, проживающих

' Участниками, подписавшими Соглашение, являются: Арме-

ния, Беларусь, Казахстан, Киргистан, Российская Федерация,

Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина

2 Ведомости Верховной Рады Украины, 1996.З № 25.З Ст. 102.

3 Урядовий кур'єр, 1996.З 20 серпня.

48

ныне в у крайне, но ранее работавших в неблагоприят-

ных климатических условиях на территории Российской

Федерации. Это означает, что Пенсионныи/фонд Россий-

ской Федерации будет перечислять Пенсионному фон-

ду Украинынеебхрдимые средства для выплаты пенси-

онерам пенсий иличасти их в/зависимости от продол-

жительности трудового стажа, выработанного в указан-

ных районах.'

Аналогичные соглашения о сотрудничестве в области

социальной защиты и пенсионного обеспечения граждан

в 1995 году заключены между Украиной и Республикой

Армения, Украиной и Азербайджанской республикой,

Украиной и Молдовой и ратифицированы Верховной Ра-

дой Украины.2

В соответствии с Конституцией Украины международ-

ные соглашения являются частью национального зако-

нодательства Украины и применяются в соответствии с

нормами, установленными для этого вида актов.

Ч 3. Органы, осуществляющие управление

социальным обеспечением

Действующая система государственных органов, в том

числе осуществляющих управление социальным обес-

печением, определена Конституцией Украины и други-

ми законодательными актами. Она является отражени-

ем целей и задач, стоящих перед государством на совре-

менном этапе. Содержание деятельности того или иного

1 Соглашение распространяется на две категории граждан,

проживающих в Украине. Первая З это те, кому уже была на-

значена пенсия на территории Российской Федерации. И вто-

рая З те граждане, которые имеют льготный стаж работы в

указанных районах, но переехали в Украину до достижения

пенсионного возраста. Им будет выплачиваться часть пенсий,

соответствующая продолжительности льготного стажа, вырабо-

танного начиная с 1 января 1991 г., и при условии достижения

пенсионного возраста.

2 Ведомости Верховной Рады Украины, 1996.З № 26.З

Ст. 113.

49

органа и его функции зависят, как известно, от характе-

ра того объекта, для управления которым создан этот

орган. Этим именно и отличаются органы управления

друг от друга.

Объект управления З важнейший признак разграни-

чения различных систем государственных органов, рас-

крывающий связь объекта и субъекта руководства, ко-

торые в литературе иногда называют управляемой и уп-

равляющей системами.

Существуют разные квалифицирующие признаки го-

сударственных органов. Например, по характеру функ-

ций органы государственной власти делятся на законо-

дательные, исполнительные и судебные; по содержанию

и объему деятельности З на органы общей и отрасле-

вой компетенции и т. д.

В системе органов, осуществляющих управление со-

циальным обеспечением, выделяются прежде всего орга-

ны законодательной и исполнительной власти. Они за-

нимают первостепенное место в структуре органов

государственной власти и играют ведущую роль в руко-

водстве всей системой социальной защиты населения.

Единственным органом законодательной власти в

стране является Верховная Рада Украины. Она прини-

мает законы об основах социальной защиты, формах и

видах пенсионного обеспечения, утверждает основные

показатели расходов, включаемые в Государственный

бюджет, определяет размер (тариф) обязательных стра-

ховых взносов предприятий, организаций и граждан.

Верховная Рада Украины является органом общей ком-

петенции,

Систему органов государственной исполнительной

власти представляют центральные органы и местные го-

сударственные администрации. Высшим органом в си-

стеме исполнительной власти является Кабинет Мини-

стров Украины. К его ведению относятся вопросы, свя-

занные с обеспечением проведения социальной защиты

населения, реализацией и соблюдением гарантий, предус-

мотренных законодательством о пенсионном обеспече-

нии. Кабинет Министров ежегодно представляет на ут-

верждение Верховной Раде Государственный бюджет,

50

составной частью которого являются расходы на соци-

альное обеспечение, и принимает меры к его исполнению.

Кабинет Министров входит с представлением к Пре-

їзиденту Украины о создании, реорганизации и ликвида-

ции министерства, назначении министра труда и социаль-

ной политики Украины, утверждает состав коллегии ми-

нистерства, заслушивает отчеты и дает оценку его работе.

Одним из центральных органов-государственной ис-

полнителъной^ласти^осуществляющимфункции управ-

ления социальным обеспечением в стране, является Ми-

нистерство труда и социальной политики Украины (Мин-

труд), подведомственное Кабинету Министров. Задачи и

функции Министерства определены Положением о Ми-

нистерстве, утвержденным Президентом Украины 1 де-

кабря 1997 г. На Министерство возложено проведение

в жизнь единой государственной политики в сфере со-

циального обеспечения и социальной защиты пенсионе-

ров, инвалидов, одиноких нетрудоспособных граждан,

нуждающихся в поддержке со стороны государства.

В пределах своих полномочий Министерство органи-

зует исполнение законодательства Украины, осуществ-

ляет контроль за его исполнением, обобщает практику

применения законодательства по вопросам, входящим в

его компетенцию, разрабатывает предложения по его со-

вершенствованию и вносит их на рассмотрение Кабине-

та Министров Украины.

Круг полномочий Министерства довольно широкий.

Однако большинство из них Министерство выполняет

через свою систему областных, районных (городских) уп-

равлений социальной защиты населения, входящих в со-

став местных государственных администраций по прин-

ципу двойного подчинения.

При выполнении своих функций Минтруд взаимодей-

ствует с Пенсионным фондом и другими центральны-

ми органами государственной исполнительной власти, го-

сударственными администрациями и органами местно-

го самоуправления.

Управление социальным обеспечением осуществля-

ется в виде исполнительно-распорядительной деятель-

51

ности органов социальной защиты населения. Министер-

ство в пределах своих полномочий издает на основе и

во исполнение действующего законодательства приказы,

организует и контролирует их исполнение, дает разъяс-

нения по вопросам пенсионного обеспечения граждан.

В содержание управления социальным обеспечени-

ем входят многочисленные и разнообразные виды дея-

тельности:

З организация работы органов социальной защиты

населения по назначению пенсий и пособий;

З осуществление контроля по предоставлению инва-

лидам, ветеранам войны и труда, семьям погибших во-

еннослужащих, семьям с детьми и другим гражданам

установленных льгот;

З рассмотрение предложений, заявлений и жалоб

граждан по вопросам, входящим в компетенцию Мини-

стерства, и принятие мер к устранению причин, вызыва-

ющих жалобы;

З осуществление в установленном порядке между-

народного сотрудничества в вопросах пенсионного обес-

печения, социальной защиты пенсионеров, инвалидов и

других социально незащищенных граждан.

В системе государственных органов, осуществляющих

социальное обеспечение, важная роль принадлежит управ-

лениям социальной защиты населения областных госу-

дарственных администраций. Их функции непосред-

ственно не относятся к назначению пенсий. Однако в

пределах своих полномочий, определенных ЫТиповым

положением об управлении социальной защиты населе-

ния областной, Киевской и Севастопольской государствен-

ных администрацийы, утвержденным Кабинетом Мини-

стров Украины 12 января 1996 г. и ЫПоложением об

управлении социальной защиты населения областной

государственной администрацииы.' Областные управле-

ния осуществляют руководство в сфере социального обес-

печения населения на определенной территории области.

1 Утверждается распоряжением председателя областной гос-

администрации.

52

\Характер деятельности областных управлений зави-

сит^от тех задач, которые стоят перед ними. Основными

задачами областного управления соцзащиты являются:

З развитие социального обеспечения в целях удовлет-

ворения нужд^еоциально незащищенных граждан; руко-

водство работой районньнси городских органов социаль-

ной защиты по назначению^! выплате государственных

пенсий и пособий в соответствии с законодательством.

З создание системы адресной социальной помощи и

поддержки малообеспеченных граждан и семей с детьми;

З содействие трудоустройству инвалидов, осуществ-

ление их профессионального обучения, материально-бы-

тового обслуживания, оказание протезно-ортопедической

помощи и обеспечение инвалидов средствами передви-

жения; осуществление контроля за предоставлением

льгот гражданам, которые имеют право на их получение;

З расширение и укрепление материально-техниче-

ской базы учреждений социальной защиты населения,

развитие сети домов-интернатов (пансионатов) для пре-

старелых и инвалидов;

З осуществление совместно с органами местного са-

моуправления, управлениями и отделами областной го-

сударственной администрации комплексных целевых

программ по усилению социальной защиты инвалидов,

ветеранов войны и труда, одиноких нетрудоспособных

граждан, развитие сети территориальных центров соци-

ального обслуживания пенсионеров и инвалидов и на-

домных форм обслуживания;

З обеспечение подведомственных организаций ква-

лифицированными кадрами, создание условий для их

закрепления, наиболее широкого использования знаний

и опыта работников.

Областное управление соцзащиты возглавляет началь-

ник управления, назначаемый на эту должность и осво-

бождаемый от нее председателем областной государ-

ственной администрации по согласованию с Минтруда.

Он несет персональную ответственность за выполнение

возложенных на управление задач, а также за работу под-

ведомственных учреждений и организаций.

Управление является юридическим лицом, имеет са-

мостоятельный баланс, счета в учреждениях банков и со-

держится за счет средств государственного бюджета,

Полномочия управлений социальной защиты органов

исполнительной власти в районах и городах определе-

ны ЫТиповым положением об управлении социальной

защиты населения районной, районной в городах Киеве

и Севастополе государственной администрацииы, утверж-

денным постановлением Кабинета Министров Украины

от 26 апреля 1996 г.1 В своей основе они во многом со-

впадают с полномочиями областных управлений социаль-

ной защиты населения, хотя масштабы разные. Но есть и

такие полномочия, которыми наделены только районные

(городские) управления социальной защиты населения.

Управление социальной защиты населения в сель-

ском районе входит в структуру райгосадминистрации,

а районное в городе и городе областного подчинения З

в состав исполкома совета. Управление районного (го-

родского) звена, будучи местным органом системы со-

циальной защиты населения, ближе всех, можно сказать,

непосредственно связано с гражданами, нуждающимися

в социальной защите и пенсионном обеспечении. Рай-

онное (городское) управление функционирует по прин-

ципу двойного подчинения З по вертикали оно подчи-

нено областному управлению социальной защиты насе-

ления, а по горизонтали З районной госадминистрации

или соответствующему исполкому совета.

Районное (городское) управление социальной защи-

ты населения возглавляется начальником, который на-

значается и освобождается председателем районной го-

сударственной администрации, а в городских районах и

городах областного подчинения З исполкомами советов

по согласованию с начальником управления социальной

защиты населения областной государственной админи-

страции.

В компетенцию районных (городских) управлений со-

циальной защиты населения входит:

' СП Украины, 1996.З № 10.З Ст. 208.

54

З рассмотрение вопросов о назначении государствен-

ных пенсий и пособий, их перерасчета, выдачи пенсион-

ных удостоверений, личных книжек матерям, которые

получают ежемесячные пособия;

З оказание правовой помощи предприятиям, учреж-

дениям и организациям в подготовке документов для

назначения пенсий работникам и членам их семей;

З содействие гражданам в получении документов, не-

обходимых для назначения пенсий и пособий;

З подготовка предложений местным советам об уста-

новлении нормативов рабочих мест, предназначенных

для трудоустройстваэднвалидов.

Управление соцзаїцитьі вместе с соответствующими

государственными органами осуществляет:

З трудоустройство инвалидов, направление их на ме-

дико-социальную экспертною комиссию на освидетель-

ствование и установление группы инвалидности;

З организует материально-бытовое обслуживание ин-

валидов, ветеранов войны и труда, ведет учет инвалидов

и пенсионеров и выдает нуждающимся путевки на са-

наторно-курортное лечение, обеспечивает инвалидов

транспортными средствами в установленном порядке;

З ведет учет лиц, нуждающихся в содержании в до-

мах-интернатах (пансионатах), оказывает помощь в орга-

низации работы домов-интернатов, расположенных на

территории района;

З обеспечивает выдачу адресной целевой денежной

и натуральной помощи малообеспеченным гражданам,

проводит инвентаризацию пенсионных (личных) дел и

личных счетов пенсионеров, которые получают помощь

в установленном законодательством порядке;

З рассматривает в установленные сроки обращены

граждан и осуществляет другие виды деятельности

несенные к компетенции управления.

Таким образом, вопросы, которые рассматрир

онное (городское) управление социальной заіг

ления, очень важные. Именно в этом звене

идет наиболее интенсивная оперативная

значению пенсий. На него возлагается о*"

осуществления социального обеспечения граждан, и ком-

петентность этого звена должна быть довольно высокой.

Именно районное (городское) управление выполняет, по

существу, функции основного органа, управляющего со-

циальным обеспечением, и непосредственно осуществля-

ющего защиту прав и законных интересов пенсионеров.

Районное (городское) управление социальной защи-

ты населения принимает императивные, властные реше-

ния о назначении пенсий и пособий, с которыми не мо-

гут не считаться другие государственные органы, пред-

приятия, учреждения, организации и граждане.

Специфические функции управления социальным.

обеспечением выполняет Пенсионный фонд Украины и

его региональные органы в областях и районах. Деятель-

ность этих органов регламентируется Положением о

Пенсионном фонде Украины, утвержденном Кабинетом

Министров Украины от 1 июня 1994 г.1

Пенсионный фонд Украины, как и Министерство тру-

да и социальной политики, является центральным ор-

ганом государственной исполнительной власти. Он осу-

ществляет управление пенсионными средствами в мас-

штабах страны и фактически выступает гарантом

стабильности государственной системы пенсионного обес-

печения. Фонд как самостоятельная финансово-банков-

ская система действует в Украине с 1992 года. Он был

создан на базе Украинского республиканского отделения

бывшего Пенсионного фонда СССР.

Средства Пенсионного фонда З это обязательные стра-

ховые взносы (сборы) предприятий, организаций и граж-

дан. Размер (тарифы) страховых взносов устанавлива-

ются законодательством.2

На Пенсионный фонд возлагается задача сбора и ак-

кумуляции средств на обязательное государственное пен-

сионное страхование. С 1995 года бюджет Пенсионного

1 СП Украины, 1994.З № 9.З Ст. 229; 1998.З № 3.З Ст. 69.

2 См.: Закон Украины ЫО сборе на обязательное государствен-

ное пенсионное страхованиеы от 26 июня 1997 г. №400/97-ВР

(с изменениями и дополнениями) //Ведомости Верховной Рады

Украины, 1997.З№37.ЗСт. 237.

56

фонда ежегодно утверждается Кабинетом Министров

Украины и не входит в Государственный бюджет стра-

ны. На 2000 год бюджет Пенсионного фонда Украины

по доходам составит 13,3 млрд. гривень. При этом сбор

на обязательное государственное пенсионное страхова-

ние с предприятий, учреждений и организаций опреде-

лен в сумме около 9,7 млрд. гривень. Почти 512 млн.

гривень поступит в Пенсионный фонд от сбора на пен-

сионное страхование с физических лиц.1

Все средства фонда предназначены на финансирова-

ние расходов на выплату пенсий и пособий. Правление

фонда осуществляет контроль за поступлением и целе-

вым использованием страховых средств, издает по это-

мувопросу положения, инструкции, разъяснения, мето-

дические рекомендации для плательщиков обязательных

взносов^беспечивает деятельность областных управле-

ний и районных отделений Пенсионного фонда, прово-

дит ревизии\и проверки их работы; принимает участие

в разработке рроектов нормативных актов по вопросам

пенсионного страхования; информирует общественность

о своей деятельности.

Пенсионный фонд и его органы на местах З област-

ные управления и районные отделения наделены пра-

вом взыскания в бесспорном порядке не внесенных в

фонд страховых взносов вместе с начисленной пеней, а

также применять другие финансовые санкции (штрафы)

на должностных лиц в соответствии с действующим за-

конодательством.

В дальнейшем предполагается передать функции уп-

равления пенсионным обеспечением Пенсионному фон-

ду Украины.2 Такой эксперимент сейчас проводится во

Львовской области. Как отмечается в постановлении Ка-

бинета Министров Украины ЫО ходе пенсионной рефор-

мы в Украине с учетом результатов проведения экспе-

1 Урядовий кур'єр, 1999.З № 226.

' См.: Основные направления реформирования пенсионного

обеспечения в Украине: Указ Президента Украины от 13.04.98

//Офіційний вісник України, 1998.З №15.З Ст. 569.

57

римента с назначением пенсий органами Пенсионного

фонда Украины во Львовской областиы от 15 октября

1999 г., эксперимент подтвердил эффективность объеди-

нения в одном органе функций назначения и выплаты

пенсий с условием внедрения персонифицированного

учета ведомостей в системе общеобязательного государ-

ственного пенсионного страхования.1

Итак, управление социальным обеспечением пред-

ставляет собой очень важную часть общей системы го-

сударственного управления. Следовательно, ему свой-

ственны те же принципы, которые характерны для уп-

равления вообще, хотя здесь имеются свои особенности.

Оно должно быть основано прежде всего на принципе за-

конности, что имеет сегодня большое значение, ибо идет

процесс формирования правового государства, утвержда-

ется принцип верховенства права.

Принцип законности в осуществленииуправления со-

циальным обеспечением означает исполнение всех пра-

вовых предписаний. Невыполнение их, обход закона со

ссылками на местные условия или неправильное толко-

вание его З недопустимы. Кроме того, принцип закон-

ности предполагает точное выполнение установленной

процедуры принятия управленческих решений, иначе

они могут быть признаны незаконными.

В то же время было бы неправильно сводить требова-

ния соблюдения законности лишь к принятию управлен-

ческих решений. Установление режима законности зави-

сит не только от своевременного принятия управленче-

ских решений, но и прежде всего от того, как сами

работники органов социальной защиты практически ре-

ализуют эти решения. Реализация норм права и прини-

маемых на их основе управленческих решений зависит

от ряда организационных факторов. К ним относятся:

З осведомленность работников о предписаниях за-

кона;

З определение круга непосредственных исполните-

лей;

' См.: Урядовий кур'єр, 1999.З № 225.

58

З разработка порядка реализации правовых предпи-

саний;

З обучение исполнителей приемам и методам ра-

боты;

З обеспечение взаимодействия между органами со-

циальной защиты населения и другими органами госу-

дарственной исполнительной власти;

З изготовление форм учета и отчетности и иной бух-

галтерской документации;

З налаживание систематического контроля за ходом

^исполнения нормативных актов;

Зустановление ответственности за нарушение зако-

нодательства.