§ 1. Поняття і види норм радянського адміністративного права

Радянські адміністративно-правові норми — це правила поведінки, які встановлені або санкціоновані державою, виражають обумовлену об'єктивними законами соціалізму державну волю народу і забезпечуються свідомістю народу, громадським впливом, а в деяких випадках і державним примусом з метою регулювання суспільних відносин у державному управлінні.

Норми адміністративного права не відрізняються від правових норм інших галузей радянського права ні за своєю класовою суттю, ні щодо порядку реалізації і соціального призначення1.

Основою об'єднання цих норм в єдину галузь радянського соціалістичного права є єдність предмета регулювання, тобто системи суспільних відносин, закріплених нормами адміністративного права, і наявність специфічного для даної галузі методу правового регулювання.

Адміністративно-правові норми виражаються в законі та інших державно-правових актах у суворій відповідності до вимог соціалістичної законності. Система адміністративно-правових норм в СРСР встановлюється і змінюється згідно з вимогами об'єктивних економічних законів    соціалізму,    з

1 Див.    П. Е. Недбайло.    Советские   социалистические правовые нормы. Львов, 1959.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                        87

політикою КПРС. Вони відповідають завданням побудови комунізму в нашій країні, відповідають національній політиці Радянської держави і є одним із засобів їх здійснення.

Нормам адміністративного права, як і всьому соціалістичному праву, властивий глибокий гуманізм. Значення засади гуманізму в адміністративному праві особливо важливе в зв'язку з тим, що більша частина норм цієї галузі права регулює діяльність державного апарату, спрямовану безпосередньо на задоволення матеріальних і культурних потреб радянського народу. Норми радянського адміністративного права справді демократичні. Демократизм їх обумовлений тим, що вони виражають обумовлену об'єктивними законами соціалізму державну волю всього радянського народу, виходять з завдань залучення трудящих до керування справами суспільства, до участі в розв'язанні питань господарського і культурного будівництва, в поліпшенні роботи державного апарату і посиленні контролю мас за його діяльністю. Кожна адміністративно-правова норма приписує суб'єктам суспільних відносин, які вона регулює, певну поведінку: зобов'язує, забороняє, дозволяє вчиняти або не вчиняти ті чи інші дії з метою здійснення завдань комуністичного будівництва.

Норми радянського адміністративного права принципово відрізняються від норм буржуазного адміністративного права. Це випливає з протилежності соціалістичного і буржуазного типів держав.

Норми буржуазного адміністративного права виражають волю буржуазії, експлуататорської меншості. Вони служать цілям зміцнення влади буржуазії над трудящими масами, підкорення державного апарату монополіям, зміцнення і охорони приватної власності на знаряддя і засоби виробництва. Норми буржуазного адміністративного права мають яскраво виявлений власницький характер. Вони закріпляють священ-ність і недоторканність приватної власності.

Норми буржуазного адміністративного права містять у собі і ряд прямих відхилень від основ формальної демократії, наприклад, визнання за адміністративними органами права вільного розсуду, допущення при страйках і інших народних заворушеннях різних заходів, без будь-якого правового регулювання. Разом з цим у деяких буржуазних країнах адміністративно-правові норми закріпляють расову дискримінацію (США) і т. п. Практика застосування норм буржуазного адміністративного права дає ще більш похмуру картину (наприклад, зловживання, спрямовані виключно проти прогресивних груп населення, на виборах до органів центральної влади і місцевого самоврядування, застосування катування в поліції).

88                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   Ш

Таким чином, норми буржуазного адміністративного права як за своїм змістом, так і за практикою застосування мають реакційний характер.

Питання про основні види норм радянського адміністративного права — це, по суті, питання про їх класифікацію. Класифікація адміністративно-правових норм дає можливість більш глибоко пізнати їх юридичні властивості, а також їх ефективність у перетворенні дійсності, що має велике практичне значення в процесі їх виконання і застосування.

Адміністративно-правові норми поділяються на окремі види в залежності від: а) характеру тієї чи іншої групи суспільних відносин, що регулюються даною галуззю права; б) характеру правил поведінки (диспозиції); в) території і часу дії та ін.

Залежно від характеру тієї чи іншої групи суспільних відносин норми адміністративного права поділяються на:

1.  Норми,   які регламентують порядок утворення і ліквідації органів державного управління. Сюди належать норми, які визначають  коло державних   органів, що   мають   право утворювати нові  органи державного   управління,    установи, підприємства, ліквідувати існуючі, розукрупнювати ту чи іншу установу, передавати її до іншого відомства,    змінювати структуру.

2.  Норми, які визначають компетенцію, тобто коло прав і обов'язків, повноважень і відповідальності різних державних органів у сфері державного управління. До цієї групи включаються норми,  які встановлюють права і обов'язки органів державного управління та їх    службових    осіб,    проводять розподіл компетенції між окремими ланками всередині апарату управління, визначають взаємовідносини цих органів з іншими державними  органами і громадськими організаціями.

3.  Норми,    які визначають права і обов'язки громадян  у сфері  управлінської  діяльності  виконавчих    і    розпорядчих органів державної влади.    Сюди належать норми,    що встановлюють права громадян на захист їх законних прав та   інтересів, на оскарження незаконних дій службових осіб.    До даної групи належать і норми,    що встановлюють обов'язки громадян по виконанню законних вимог органів державного управління в різних галузях управлінської діяльності та відповідальність громадян і службових осіб за невиконання цих вимог. До цієї групи належать також норми, які визначають правові форми діяльності апарату управління і форми залучення трудящих до державного управління.

За характером правил поведінки (диспозиції) адміністративно-правові норми поділяються на зобов'язуючі,

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                               89'

забороняючі і уповноважуючі (дозвільні). Це означає, що правила поведінки (диспозиції) в адміністративно-правових нормах виражаються по різному:

а)   зобов'язують певних осіб,    громадські    організації    і державні органи вчиняти ті чи інші дії    (наприклад,    народжену дитину зареєструвати у відповідних органах);

б)   забороняють ті чи інші дії (наприклад, проживати без приписки);

в)  дозволяють   або   рекомендують   особам,   громадським: організаціям за їх бажанням вчиняти ті чи інші дії (наприклад, надають право на пенсію, на оскарження рішень і т. п.).

Вказані види радянських адміністративно-правових норм щодо характеру правил поведінки охоплюють всі види правового зв'язку між суб'єктами суспільних відносин, які виникають у сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми вказують, як слід поступати в окремих випадках і як не треба. Зобов'язуючи осіб, установи і органи вчиняти певні дії, адміністративно-правова норма тим самим забороняє діяти інакше, ніж нею передбачено. Це означає, що адміністративно-правові норми визначають певну поведінку осіб, установ і органів у конкретних управлінських відносинах. Разом з тим, адміністративно-правові норми дають певним особам або органам повноваження вимагати цієї поведінки.

Щодо часу своєї д і ї адміністративно-правові норми поділяються на:

1)   правила поведінки, які    встановлені на    невизначений строк, наприклад,  норми  про порядок та  строки реєстрації народжень і смертей;

2)   правила поведінки  з визначеним строком дії, наприклад, норми, які містяться в так званих «загальнообов'язкових» рішеннях виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих. Коли в загальнообов'язковому   рішенні не зазначено строку   його чинності, вважається, що його видано строком на один рік1. Норми, які видані на певний, визначений у них строк, діють до цього строку або до їх скасування, якщо в них мине потреба,  або до   настання  наслідку,  на досягнення     якого було* видано норму, а також до скасування або зміни державно-правових актів, на підставі яких встановлено адміністративно-правові норми.

За територією своєї дії норми радянського адміністративного права поділяються на норми, які діють в межах Союзу РСР, союзної і автономної республіки,   адміністратив-

Див. Адміністративний кодекс УРСР. Київ, 1956, примітка до ст. 32.

РОЗДІЛ   III

ного економічного району, області (краю), округу, району, міста, селища,  села.

Цей поділ адміністративно-правових норм відповідає масштабам території діяльності органу, який встановлює ту чи іншу адміністративно-правову норму. Наприклад, норми, які містяться в правових актах ради народного господарства адміністративного економічного району, діють на території останнього. При цьому слід зазначити, що державний орган, який встановлює адміністративно-правову норму, може обмежити масштаб її дії часткою території, на яку поширюється його діяльність.

Само собою зрозуміло, що класифікація норм радянського адміністративного права за зазначеними виїде підставами не вичерпує всіх можливих випадків їх поділу на окремі види. Залежно від мети класифікації норми адміністративного права можна класифікувати і за рядом інших підстав. Так, за характером галузі державного управління норми адміністративного права поділяються на такі, що діють в багатьох галузях державного управління (наприклад, норми, які містяться в постановах і розпорядженнях Ради Міністрів СРСР, обов'язкові, як правило, у всіх галузях державного управління) і норми, дія яких обмежується однією галуззю державного управління (це, наприклад, норми, які встановлюють заходи адміністративного впливу на залізничному транспорті і  т. п.).

За видами суб'єктів права норми радянського адміністративного права поділяються на норми, які поширюються на: а) органи державного управління, їх підрозділи і службових осіб; б) громадські організації, їх підрозділи і службових осіб; в)  громадян.