§ 2. Поняття і види адміністративно-правових відносин

Норми радянського адміністративного права реалізуються в житті, як правило, у правових відносинах. Деякі норми адміністративного права реалізуються також у формі утримання від дій, заборонених ними. Така поведінка не викликає виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин. Юридичні наслідки в цих випадках виникають тільки в тому разі, якщо   порушується правова заборона.

Відносини в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в окремих випадках і громадських організацій, учасники яких виступають як носії взаємопов'язаних прав і обов'язків, встановлених і забезпечених адміністративно-правовою нормою, •є адміністративно-правовими відносинами.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            91

Адміністративно-правовим відносинам властиві всі родові ознаки соціалістичних правових відносин. Однак вони мають і специфічні видові ознаки, які обумовлені особливостями предмета і методу адміністративно-правового    регулювання.

Адміністративно-правові відносини, як і інші соціалістичні правові відносини, складаються на базі соціалістичної системи господарства і соціалістичної власності на знаряддя і засоби виробництва. Це є ідеологічні відносини, які складаються в сфері надбудови над економічним базисом соціалізму. Вони мають вольовий характер з усіма юридичними наслідками, які звідси випливають. Для адміністративно-правових відносин типова також взаємодія спеціальної волі, вираженої в правових нормах, з індивідуальною волею учасників правових відносин. Власне в цьому і полягає активне діяння адміністративно-правових норм і правових відносин на суспільні відносини в сфері державного управління. Як і інші правові відносини в соціалістичній державі, адміністративно-правові не можна ототожнювати з фактичними суспільними відносинами, що складаються у сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності1.

Адміністративно-правові відносини — це певний стан у взаємовідносинах між суб'єктами в сфері державного управління, який виникає внаслідок настання юридичного факту, і полягає в появі у суб'єктів взаємопов'язаних прав і обов'язків.

Практика показує, що при наявності, наприклад, адміністративного порушення, між державою (в особі її органів або службових осіб) і правопорушником виникають адміністративні відносини. Суть їх полягає, зокрема, в появі у суб'єктів, які здійснюють організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність, права застосувати до правопорушника заходи адміністративного впливу, а у правопорушника — обов'язку понести покарання. Дані адміністративно-правові відносин;! виникають незалежно від того, чи буде правопорушник притягнений до адміністративної відповідальності чи ні. Фактичні ж суспільні відносини в даному випадку виникають тільки тоді, коли правопорушник викритий і притягнений до адміністративної відповідальності. Ці суспільні відносини можуть і не наступати, незважаючи на існування правових відносин, наприклад, у випадку зникнення особи, що притягається до адміністративної відповідальності.

1 Щодо питання співвідношення правових і фактичних суспільних відносин дивись: Н. Г. Александров. Правовые отношения в социалистическом обществе. Изд. МГУ. 1959. Ю. К. Толстой. К теории правоотношения. Изд. ЛГУ, 1959. Л. С. Я в и ч. Советское право — регулятор общественных отношений в СССР. Душанбе, 1957.

92                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       розділ ш

З цього, однак, не можна робити висновку про протиставлення правових відносин фактичним суспільним відносинам. Регулююче значення адміністративно-правових норм полягає в тому, що вони спрямовують поведінку 'і дії людей шляхом встановлення (після настання юридичного факту) прав і обов'язків суб'єктів цих відносин.

Фактично здійснювані суб'єктами дії, передбачені адміністративно-правовою нормою, впливають на специфічні риси і елементи адміністративно-правових  відносин.

Специфічні риси радянських адміністративно-правових відносин полягають в такому:

П о-п ерше, адміністративно-правові відносини складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в передбачених законом випадках — і громадських організацій. Ці правові відносини відрізняються від інших тим, що через них безпосередньо і практично здійснюються закони в процесі управління народним господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

П о-д р у г є, один із обов'язкових суб'єктів адміністративно-правових відносин завжди повинен бути носієм державно-владних прав, тобто бути наділеним обов'язками і правами здійснювати від імені держави організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів адміністративно-правових відносин надає цим відносинам особливого характеру. Учасник адміністративно-правових відносин, який виступає носієм державно-владних функцій, діє за уповноваженням держави, реалізує державні функції. Він не може виходити за межі наданих йому прав.

Адміністративно-правові відносини являють собою такий зв'язок його учасників, коли їх права і обов'язки врегульовані, чітко визначені і тим самим виключають будь-яку можливість свавілля в діях суб'єкта-носія державно-владних функцій. В адміністративно-правових відносинах обидва суб'єкти виступають як носії прав і обов'язків, встановлених правовою нормою, взаємно зобов'язані виконувати ці права і обов'язки. Саме тому адміністративно-правові відносини можуть будуватись не лише на владі і підпорядкуванні, а й на началах рівності сторін. Наприклад, відносини, які складаються між виконкомом районної Ради депутатів трудящих і громадянином, який подав скаргу, не можна розглядати як адміністративно-правові відносини влади і підпорядкування, бо громадянин, який подав скаргу до виконкому, ні в якому підпорядкуванні виконавчому комітетові не перебуває. Разом з тим   виконком районної Ради депутатів   трудящих   реалізує

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            93

функції державного   управління.   Він зобов'язаний   вирішити скаргу у встановлений законодавством строк.

Суб'єктами адміністративно-правових відносин, які здійснюють державно-владні функції за уповноваженням держави, можуть бути органи державного управління і їх підрозділи, службові особи, підприємства, установи, а в деяких випадках і громадські організації і їх представники. Адміністративно-правові відносини не можуть виникнути між двома суб'єктами, якщо жоден з них не уповноважений державою здійснювати організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність.

В юридичній літературі Є. І. Петровим висловлена думка про можливість виникнення адміністративно-правових відносин між окремими громадянами, між громадянами і громадськими організаціями, між самими громадськими організаціями без обов'язкового наділення одного із суб'єктів вказаних відносин обов'язками і правами здійснювати від імені держави організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність. Прикладом таких відносин, як вказує Є. І. Петров, є відносини між мешканцями комунальної квартири по додержанню ними правил внутрішнього розпорядку. (Г. И. Петров. Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета,  1959, стор. 82—83).

На думку інших авторів, ці відносини є цивільно-правовими. До галузі адміністративного права їх не можна відносити тільки на тій підставі, що правила внутрішнього розпорядку затверджуються органами державного управління. Так само ие можна вважати адміністративно-правовими відносинами внутріорганізаційні відносини громадських організацій і товариств з огляду на те, що положення або статути цих громадських організацій і товариств затверджуються органами державного управління. Таке затвердження означає визнання державою цих громадських організацій, визначення їх завдань та місця в системі політичної організації суспільства.

Реалізуються ці завдання, передусім, шляхом видання актів органами управління громадських організацій і товариств, які не є юридичними актами, а відносини, що регулюються ними, тобто внутріорганізаційні відносини, не є правовими відносинами. Див., наприклад, А. И. Лукьянов, .Б. М. Лазарев. Советское государство и общественные организации. Госюриздат, 1960, стор. 141.

По-третє, адміністративно-правові відносини можуть виникнути:

а)   з ініціативи одного із суб'єктів даних відносин  (наприклад, заява громадянки у виконком районної Ради депутатів трудящих про призначення їй допомоги, як багатодітній матері; наказ керівника установи  про звільнення з роботи державного службовця за скороченням штатів);

б)   з ініціативи третьої особи   (наприклад, заява в органи Комісії державного контролю про факти порушення в тій чи іншій установі фінансової дисципліни);

в)  з ініціативи суб'єкта, наділеного обов'язками і правами здійснювати від імені держави  організаційно-владну   (виконавчу і розпорядчу)  діяльність і навіть всупереч    бажанню

94                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   III

другої сторони. При цьому не має ніякого значення згода чи відсутність згоди другого учасника відносин. Воля другого учасника адміністративно-правових відносин, як правило, перебуває в юридичній залежності від волі першого суб'єкта, який виступає від імені держави і в її інтересах. Наприклад, начальник Укррибфлотнагляду повинен позбавляти тимчасово, на строк до одного року, дипломів на звання судноводіїв і суднових механіків осіб, які грубо порушують встановлені законоположення по безпеці мореплавства і рибальства, допускають пияцтво на суднах1.

Суб'єкт адміністративно-правових відносин, який здійснює державно-владні функції, виступає в даному випадку як пра-возобов'язана особа. Він повинен виконати те, що на нього покладено законами і іншими правомірними державно-правовими актами. Зокрема, покликаний зобов'язати в необхідних випадках другу сторону відносин здійснити ту чи іншу дію або утриматись від певних дій.

П о-ч є т в є р т є, учасник адміністративно-правових відносин, хто б війне був, у разі порушення ним обов'язків, несе відповідальність перед державою, а не перед другою стороною відносин (як це має місце в цивільно-правових відносинах), оскільки це порушення завдає безпосередньої шкоди інтересам держави, заважає нормальній діяльності державного апарату. Відповідальність перед державою може, у передбачених законом випадках, доповнюватись відповідальністю перед потерпілим громадянином або громадською організацією. Наприклад, службова особа за незаконну конфіскацію майна несе відповідальність і перед державою, і перед громадянином-власником цього майна. Органи державного управління можуть або безпосередньо впливати на правопорушника шляхом накладання адміністративного чи дисциплінарного стягнення або, при наявності визначених законом умов, порушити питання про притягнення його до відповідальності в судовому порядку2.

Такі найбільш важливі риси адміністративно-правових відносин. При цьому слід відмітити, що тільки разом взяті ці риси характеризують адміністративно-правові відносини. Та чи інша риса адміністративно-правових відносин, окремо взята, може бути властива і відносинам інших галузей права. В адміністративно-правових відносинах повинні бути одночасно всі вказані риси, які визначають суть і зміст самих відносин, умови і порядок їх виникнення, захисту та припинення.

1  Див. ст. 19.   Положення про інспекцію безпеки мореплавства і портового нагляду флоту рибної промисловості    при    Раді Міністрів УРСР. Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1960, № 1, ст. 7.

2  Більш докладно див. § 5 цього розділу.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ   НОРМИ   І   ВІДНОСИНИ                                                                                                                                                                            (J5

Правові відносини, що складаються у сфері організаційно-владної (.виконавчої і розпорядчої) діяльності мають спільний для них управлінський характер і разом з тим відмінності у своєму змісті. Сказане означає, що в межах єдності адміністративно-правових відносин виділяються певні групи правових .відносин за їх видовими ознаками.

Адміністративно-правові відносини розрізняються щодо змісту, характеру, щодо фактичної діяльності суб'єктів.

1. Під змістом адміністративно-правових відносин слід розуміти права і обов'язки суб'єктів цих відносин, які виникають в процесі здійснення організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. За своїм змістом (співвідношенням прав і обов'язків) відносини поділяються на так! види:

A.  Внутріуправлінські    відносини.     Це — відносини,    які складаються між державними органами,    їх підрозділами    і представниками в сфері державного управління.    До даного виду адміністративно-правових відносин належать    такі,    у яких один з суб'єктів    підпорядкований другому,    а також і так звані горизонтальні відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одному.

Б. Відносини, які складаються між органами державного* управління і громадськими організаціями в процесі організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Наприклад, відносини між органами міліції і народними дружинами. Орган міліції в цих відносинах діє за уповноваженням держави, виступає носієм державно-владних функцій, реалізує їх. Однак це не означає, що другий суб'єкт цих відносин (дружини) є підпорядкованим органам міліції.

Адміністративно-правові відносини, що виникають між органами державного управління, як вже зазначалось, не завжди є відносинами, які будуються за методом влади і підпорядкування.

Ці відносини можуть будуватись як на засадах влади і підпорядкування, так і на засадах рівності сторін. Суб'єкти цих відносин однаково зобов'язані додержувати відповідних правових норм.

B.  Відносини,    які виникають між органами    державного управління і громадянами в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності. Наприклад, відносини по призначенню допомоги багатодітним і одиноким матерям, по видачі ордерів на житлову площу, по притягненню до адміністративної відповідальності тощо.

Адміністративно-правові відносини, які складаються між органами державного управління, їх підрозділами і представниками, з одного боку, і громадянами, з другого боку, так са-

'96                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     РОЗДІЛ   III

мо можуть будуватись як на засадах влади і підпорядкування, так і на засадах рівності сторін.

2.    За своїм характером адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні і процесуальні. Матеріальними відносинами, наприклад, є відносини по призначенню пенсій, по передачі приміщення з одного відомства іншому тощо.

Процесуальними відносинами, наприклад, є відносини по виданню постанов адміністративних комісій. Процесуальні відносини є формою реалізації матеріальних адміністративно-правових відносин.

Законність в діяльності органів державного управління та їх службових осіб забезпечуватиметься тоді, коли вони при застосуванні норм матеріального права суворо додержуватимуться вимог адміністративно-процесуальних норм.

3.  За фактичною   діяльністю   суб'єктів   адміністративно-правові відносини поділяються на такі,   що   складаються   в процесі здійснення всіх функцій Радянської держави,    і відносини, які виникають при виконанні завдань в одній галузі державного управління.   (Наприклад,    в А/правлінні промисловістю, сільським господарством, торгівлею тощо).