§ 4. Передача органам громадських організацій окремих державних функцій, здійснюваних органами державного управління

Відповідно до Програми КТІРС у нашій країні здійснено ряд заходів, спрямованих на підвищення ролі громадськості, на дальший розвиток радянської демократії у всіх сферах державної діяльності.

Однією з форм дальшого розвитку демократії є поступова передача ряду функцій, здійснюваних державними органами, у відання громадських організацій. Вже тепер деякі питання культурного обслуговування населення, охорони здоров'я, фізкультурного руху, а також забезпечення громадського порядку та правил соціалістичного співжиття здійснюються громадськими організаціями. Процес підвищення ролі громадських організацій в суспільному житті і передача у їх відання функцій державних органів є закономірністю розвитку соціалістичного ладу.

При комунізмі суспільство управлятиме всіма сферами життя саме через громадське самоврядування. «Суспільні функції, аналогічні нинішнім державним функціям управління господарством і культурою, збережуться і при комунізмі, видозмінюючись і вдосконалюючись відповідно до розвитку суспільства. Але характер і способи їх здійснення будуть іншими, ніж при соціалізмі. Органи планування і обліку, керівництва господарством і розвитком культури, які є тепер державними, втратять політичний характер і стануть органами громадського самоврядування;»'. При цьому слід зазначити, що процес передачі громадським організаціям функцій державних органів не послаблює ролі держави в1 будівництві комуністичного суспільства, а, навпаки, сприяє ще більшому зосередженню уваги радянських державних органів нч здій-

1 Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держполітви-дав УРСР, 1961, стор. 95.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 231

сненні програми розгорнутого будівництва комунізму в нашій країні. Разом з тим, передача громадським організаціям функцій, виконуваних державними органами, ні в якій мірі не означає «удержавлення» цих організацій. Вони залишаються громадськими організаціями, і основними формами та методами їх діяльності є організаційна робота, видання актів, які не містять у собі, як правило, правових норм.

Передача громадським організаціям окремих функцій державних органів відбувається в двох напрямках.

У першому випадку передача громадським організаціям функцій, які виконувались раніше спеціальними державними органами, проводиться «зверху» на основі рішень загальносоюзних і республіканських органів у масштабі всього Союзу РСР або союзної республіки. Так, Всесоюзному товариству по поширенню політичних і наукових знань передано завдання проведення лекційної роботи, яку раніше здійснював союзно-республіканський державний орган — Міністерство культури. Союзу спортивних товариств і організацій передані функції масового розвитку фізичної культури і спорту в країні, функції керівництва, спрямування і координації фізкультурного руху, які раніше здійснювались союзно-республіканським державним органом — Комітетом Ради Міністрів у справі фізкультури і спорту.

В другому випадку передача громадським організаціям функцій, що виконувалися державними органами, проводиться в місцевому масштабі. Так, Програма КПРС вказує, що відбуватиметься поступова передача на вирішення постійних комісій місцевих Рад депутатів трудящих окремих питань, які належать до компетенції управлінь і відділів виконавчих комітетів1. Деякі місцеві Ради депутатів трудящих вже ліквідували певні штатні відділи виконкомів і передали їх функції постійним комісіям самих Рад, які виконують їх на громадських засадах.

Передача функцій від платного виконавчого апарату місцевих Рад депутатів трудящих постійним комісіям та іншим органам громадської самодіяльності місцевих Рад, а також самим Радам сприяє дальшій демократизації форм і методів діяльності місцевих Рад депутатів трудящих і підвищенню їх ролі в суспільному житті як органів державної влади і громадського самоврядування, сприяє зближенню місцевих Рад з іншими громадськими організаціями в єдині органи комуністичного самоврядування. Отже, функції платного виконавчого апарату місцевих Рад передаються лише

1 Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 91.

232                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ IX

самим Радам та їх органам громадської самодіяльності. І це цілком зрозуміло, тому що місцеві Ради є органами влади і громадськими організаціями.

Сказане дає підставу зробити висновок, що в сучасний період розвитку радянського суспільства окремі функції, які здійснюються державними органами загальносоюзного і республіканського масштабу, передаються, як правило, тільки централізованим громадським організаціям, які мають визначену систему, певні організаційні форми, закріплені у статуті чи положенні, і що ці функції стають постійним і основним змістом діяльності громадських організацій.

А це означає, що громадські організації, поруч з поданням допомоги в діяльності тих чи інших державних органів, самі здійснюють замість останніх окремі функції державних органів.

Визначаючи характер функцій, які передаються від державних органів громадським організаціям, треба виходити з діалектичного розуміння соціальних явищ, якими характеризується сучасний період радянського суспільства, а також враховувати, що передача цих функцій громадським організаціям проходить в умовах зберігання державного керівництва суспільством, в умовах дальшого зміцнення Радянської держави як головного знаряддя побудови комуністичного суспільства, посилення законності і правопорядку. Темпи розвитку процесу дальшої демократизації у всіх сферах суспільного життя обумовлюються об'єктивними факторами. Цей процес розвивається в прямій залежності від створення матеріально-технічної бази комунізму, дальшого підвищення добробуту і свідомості радянських людей.

Виходячи з цього, функції державних органів, які передані громадським організаціям, мають різний характер.

По-перше, окремі функції не перестають мати державно-правового характеру. Це означає, що держава не позбавляє себе можливості забезпечувати в разі необхідності їх виконання державним примусом.

Так, наприклад, ще в 1933 році профспілкам були передані функції в галузі державного соціального страхування. На них, зокрема, покладено здійснення контролю за своєчасним надходженням страхових внесків і правильною виплатою допомог підприємствами і установами і таке інше. Вся робота по матеріальному забезпеченню, поданню допомоги хворим і поліпшенню умов праці і побуту робітників та службовців проводиться активом профспілок на громадських засадах безкоштовно.

Перехід вказаних функцій у відання профспілок не означає, що соціальне страхування в нашій   країні   втратило

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 233-

державно-правовий характер. Настання страхового випадку породжує у робітників або службовців' право на матеріальне забезпечення, а у відповідних державних органів — обов'язок подати допомогу.

Профспілки самостійно здійснюють за уповноваженням держави юридичні акти управління в галузі державного соціального страхування (призначення допомоги по державному соціальному страхуванню, надання путівок у будинки відпочинку і санаторії).

По-друге, громадські організації здійснюють передані їм функції державних органів разом з відповідними ланками державного апарату.

Прикладом одночасного виконання окремих функцій дер^ жавними і громадськими органами може бути встановлений в нашій країні порядок розгляду трудових суперечок \ примирних органах (комісія по трудових суперечках), профспілкових Г(ФЗМК) і судових; здійснення державного нагляду за охороною праці профспілковими органами (технічними інспекторами ради профспілок) і окремими спеціальними державними органами; здійснення охорони громадського порядку народними дружинами і рядом державних органів, передусім, органами міліції і т. п. Нове в характері цих функцій полягає в тому, що вони здійснюються вже не тільки: спеціальним державним апаратом, а і громадськими організаціями, а також в тому, що послаблюються елементи державного примусу за рахунок посилення організаційної роботи, переконання і громадського впливу.

Дані функції мають і риси державно-владного, і риси громадського (недержавного) характеру.

По-третє, громадські організації виконують функції державних органів, що повністю перейшли в їх відання, і становлять основний зміст діяльності тієї чи іншої громадської організації. У цих випадках діяльність громадських організацій по здійсненню державних функцій втрачає державно-правовий характер. Наприклад, акти спортивних організацій не є юридичними актами, а суспільні відносини, які вони регулюють, не є правовими відносинами. З цього, однак, не можна робити висновок про втрату державно-правового характеру окремих функцій Радянської держави. Треба мати на увазі, що функції держави і функції державного органу —■ це не ідентичні поняття. Але їх не можна і протиставляти. Функції держави визначають собою характер функцій державного органу і через них реально виявляються в житті. Отже, коли вказується, що функції державних органів, які повністю перейшли у відання громадських організацій, втрачають державно-правовий характер, то цим самим підкреслю-

■234                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     розділ їх

еться посилення громадських елементів у певних функціях Радянської держави, що втратять свій державно-правовий характер тільки тоді, коли держава відімре. Саме тому, держава не стоїть осторонь здійснення громадськими організаціями функцій державних органів і в тих випадках, коли ці функції повністю передані в їх відання. Але втручання держави в діяльність громадських організацій в цих випадках полягає в спрямуванні, поданні допомоги, здійсненні контролю за законністю і т. п. Наприклад, підготовка кадрів лікарів, середньо-медичного> персоналу для санаторіїв ї будинків відпочинку, що передані у відання профспілок, здійснюється державними медичними інститутами та училищами. Державні будівельні організації будують спортивні споруди, які знаходяться у віданні громадських органів— Союзу спортивних товариств і організацій СРСР, і таке інше.

Громадські організації повинні провадити свою діяльність на основі неухильного додержання соціалістичної законності. Вони зобов'язані точно виконувати радянські закони та інші державно-правові акти.

Врахування характеру державних функцій, які передані громадським організаціям, має велике значення при визначенні кола адміністративно-правових відносин. Адміністративно-правові відносини виникають тільки в процесі здійснення громадськими організаціями державних функцій, які не втрачають державно-правового характеру. А це, в свою чергу, має велике значення для пізнання процесу зближення державних органів з громадськими організаціями, в ході якого останні зливаються з державними органами і переростають в організації комуністичного самоврядування.

СПЕЦІАЛЬНА ЛІТЕРАТУРА

Н. Баскаков. Участие трудящихся в поддержании общественного порядка. К., 1960 (Об-во по распространению политических и научных знаний).

В Загорулькин, П. Менько, Д. Перепелки н. Постоянно действующие производственные совещания. Профиздат, М., 1960.

В. Кравченко. Про характер функцій, що передаються державними органами деяким громадським організаціям. «Радянське право», 1961, № 5.

А. И. Лукьянов, Б. М. Лазарев. Советское государство и общественные организации. Госюриздат, М., 1960.

П: Е. Н е д б а й л о, Р. В. Б е р ш е д а. Применение правовых норм коллективами и самодеятельными организациями советских граждан. «Советское государство и право», 1961, № 5.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ  ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ 235

Г. И. Петров, В. С. Петров. Социалистическая государственность и

общественность. «Правоведение», 1961, № 2. А. В. Пятаков.  Профсоюзы и советское    государство. Госюриздат,

М., 1960. К Sand, М. Blazejzyk. Z teorii i praktyki samorzadu robotniczeco w

Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Annales universitatis Mariae Curie-

Sklodowske, Lublin—Polonia, 1960).