ПЕРЕДМОВА

Парламент - це виборний колегіальний орган, який має пере­важні права у сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються, розвиваються і зберігаються демократичні форми прав­ління.Роль парламенту в житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності парламентів світу є багато спільного, що заслу­говує на вивчення і використання набутого досвіду в діяльності інших законодавчих органів.

Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, при­родних прав і свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава базується на принципах народовладдя і розпо­ділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Ці прин­ципи, вперше проголошені Ш.Монтеск'є і Е.Сієсом, були зафік­совані у Конституції США, прийнятій у 1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що створюва­лися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як пока­зав досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підва­линою демократичних свобод суспільства, ефективними інсти­туціями, що протидіють узурпації влади однією особою чи гру­пою осіб.Парламенти є центром ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо суспільно-політичного устрою держави, на якій партійні лідери та суспільні діячі мають можливість по­стійно переконувати виборців у необхідності змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті демократичної боротьби от­римати владу із рук народу.

У цьому плані діяльність Верховної Ради України дещо відрізняється від діяльності парламентів країн розвинутої демократії. Якщо в останніх боротьба йде навколо вдосконалення існуючих сус­пільних відносин, покращення економічного та екологічного стану держави тощо, то у Верховній Раді ідеологічні дебати спрямовані на становлення нових суспільних та владних відносин в умовах широ­комасштабних політичних, економічних та соціальних перетворень. Однією з характерних рис цього процесу є намагання представників лівих партій повернутися до старого суспільного ладу.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Парламент виконує різні функції залежно від того, чи це краї­на з президентською, чи парламентською формою правління. Гро­мадяни повинні усвідомлювати це при обранні своїх представників до основного законодавчого органу. За президентської форми правл­іння, взірцем якої можуть бути США, парламент не тільки виконує законодавчі функції, але й відіграє значну політичну роль у системі владних відносин. У країнах з парламентською формою правління, взірцем якої може слугувати Великобританія (конституційна монар­хія), парламент формує уряд, але досить часто останній до певної ступені контролює діяльність законодавчого органу через партійну більшість, що сформувала цей уряд.

Різняться також функції законодавчого органу у країнах з од­нопалатним і двопалатним парламентами. Двопалатні парламенти притаманні державам з федеральним устроєм, де одна з палат уособ­лює інтереси суб'єктів федерації, як це має місце, наприклад, у Ве­ликобританії, Індії, Італії, Німеччині, Франції тощо. Але й тут серед схожих суспільних систем не існує повністю ідентичних парламен­тських інституцій. Так, за конституцією Німеччини Бундесрат не є палатою парламенту, хоча без нього законодавча функція неможли-ва.Після падіння соціалістичних режимів у країнах Східної Європи двопалатні парламенти були створені у Польщі, Румунії, Словенії та Чехії, де проходять схожі з українськими процеси трансформації суспільно-політичного устрою.

Однопалатні парламенти притаманні унітарним країнам. Вве­дення в деяких унітарних країнах двопалатної парламентської сис­теми не виправдало себе з точки зору представництва та ефектив­ності законодавчої діяльності. З одного боку, унітарний державний устрій фактично передбачає дублювання представницьких функцій депутатами за умови існування двопалатного парламенту. Це пояс­нюється тим, що адміністративний поділ країни не грунтується на окремості інтересів громадян, що проживають на території будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, якщо лише ці громадяни не об'єднані у спільноту за етнічними чи історичними ознаками. Представництво інтересів громадян в законодавчому органі в тако­му випадку може повністю забезпечуватися правом, що визначає де-

ПЕРЕДМОВА

мократичну процедуру вибору депутата у цей орган незалежно від адміністративно-територіальної одиниці.

З іншого боку, ефективність законотворчого процесу залежить не стільки від структури парламенту, скільки від організації його діяльності і фахової підготовки його складу. Так, парламенти Греції, Данії, Португалії і Швеції після експерименту із двопалатною сис­темою вернулися до однопалатності.

Однак дискусія щодо відповідності двопалатної системи уні­тарному державному устрою не обмежується лише питаннями зако­нотворчої ефективності чи демократичного характеру системи пред­ставництва. Так, Ш.Монтеск'є передбачав двопалатну систему в ун­ітарній державі, мотивуючи це тим, що одна з палат представляла б народ, а друга - аристократію за походженням. В сучасних політоло­гічних дискусіях розглядаються також питання економічної доціль­ності однопалатного на противагу двопалатному парламенту, повнок­ровне забезпечення прав національних меншин та регіонів тощо.

Інколи система обрання депутатів у двопалатний парламент може не обумовлюватись основним законом країни, конституцією. Так, в Ісландії і Норвегії дві палати формуються після проведення загаль­них парламентських виборів. Щодо кількісного складу, він також може варіюватися і певним чином залежить від чисельності населення ок­ремої країни. Найчисельнішим у світі є парламент Китаю, де Всеки-тайські збори народних представників нараховують 3000 депутатів.

Правові норми функціонування парламентів обумовлюються конституцією, регламентом законодавчого органу, а також законами. Сутність парламентського права можна визначити так: Парламентське право - це сукупність нормативно-правових актів і положень, що обумовлюють порядок формування та за­сади організації парламенту країни, права і обов'язки його скла­дових ланок та депутатів з метою створення ефективного зако­нодавчого поля, що спрямоване на утвердження політико-пра-вового статусу людини як громадянина цього суспільства, засад державного та суспільного ладу, і яке визначає засади взаємовід­носин законодавчого органу з іншими державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами і органі-

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

заціями незалежно від форм власності, а також їх посадовими та службовими особами.

Базовими документами парламентського права є Конституція держави, Регламент парламенту (внутрішня конституція законодав­чого органу), законодавчі акти, що регулюють діяльність парламен­ту, як наприклад, закони "Про комітети і комісії парламенту", "Про фракції у парламенті", "Про статус депутатів", а також рішення Кон­ституційного (Верховного) Суду про відповідність законів та інших правових актів парламенту Конституції держави.

У різних країнах норми парламентського права є різними, як відрізняються і конституційні засади суспільного ладу. Вони вироб­ляються на основі Конституції держави, що існує, як правило, у виг­ляді єдиного нормативного акту, або у вигляді низки законів, як це має місце у Великобританії, де перший закон Конституції, "Магна Карта" ("Велика хартія вольностей"), був прийнятий ще у 1215 році, а останній - у 1985 році ("Закон про місцеве правління"). Проте відмінності норм парламентського права у демократичних суспіль­ствах не змінюють основної суті відносин держави і суспільства, що обумовлюють поняття парламентаризму.

Залучення громадян до управління спільнотою відоме з дале­кої давнини, з часів об'єднання родів у племена і утворення первіс­них держав. Елементи народовладдя оспівані ще в епосах Гомера. Перші достовірні відомості про участь народних зборів в управлінні державами стародавньої Греції датуються 1300-м роком до н.е. Вже в 1045 році до н.е. вищим органом влади Афін стали Народні збори. Пізніше в Римі, у 509 році до н.е., після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого влада перейшла до народних зборів (центуріат-них і трибутних), виборних магістратів і Сенату.

На прикладі Республіканського Риму та інших стародавніх дер­жавних об'єднань можна прослідкувати тенденцію розвитку управ­ління суспільством як постійну боротьбу між демократичними і те­ократичними формами правління. На перших етапах розвитку циві­лізованого суспільства пряма демократія часів племінних об'єднань змінювалась деспотичною владою, яка згодом поступово, хоча й не­послідовно, набувала демократичних ознак.Однак процеси розвит-

ПЕРЕДМОВА

ку суспільства у напрямку становлення демократичних форм правл­іння неодноразово припинялися, чи навіть регресували. Яскравим підтвердженням цього є приклад Німеччини 1933-го року, коли на тлі затяжної світової економічної кризи відносно демократичний ре­жим змінився націнал-соціалізмом.

В Європі процеси поступового становлення демократії розпоча­лися з ХП-го століття у формі зборів громадян (комуни в Італії) чи ко­ролівських зібрань (кортеси в Іспанії, Генеральні штати у Франції, Ве­ликі королівські ради в Англії). Англійські королівські зібрання у 1258 році стали зватися "парламентом", а з 1295 року почали діяти як пост­ійний представницький орган.Право англійського парламенту подава­ти петиції королю розширилося в XV сторіччі до права видавати зако­ни і здійснювати певний контроль за діяльністю короля і уряду. Еволю­ція англійського парламенту призвела до того, що законодавчий орган Англії довгий час був взірцем для інших європейських парламентів, що виникли на етапі буржуазних революцій XVII - XVIII ст.

Перехід від теократії до демократичних форм правління, без сумніву, пов'язаний з економічним прогресом і суспільним розвит­ком впродовж XV - XX сторіч, а також є наслідком процесів, спря­мованих на поглиблення розуміння громадянами своєї ролі в дер­жавному управлінні і усвідомленні ними відповідальності за стан справ у суспільстві. Однак, для поступального розвитку демократії цього недостатньо.

Становлення та розвиток демократичного устрою базується на визначенні чітких законодавчих норм, що захищають демократію. Як показують події XX ст., в часи економічних та суспільних криз нестійкий демократичний режим може стати заручником ідеології, етнічної винятковості і месіанства нації, що в наслідку може сприя­ти встановленню тривалих диктаторських режимів. Однією з проти­ваг цьому є розвиток стабільних і ефективних демократичних інсти­тутів, одним з яких є незалежність гілок влади, закріплена в консти­туції країни. Однак термін "незалежність" у цьому контексті озна­чає не повну функціональну автономію, а таку систему, за якої кожній з гілок влади надана можливість ефективного контролю за діями інших.

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

В Україні, у зв'язку з втратою державності на початку XX сто­ліття, парламентаризм не мав можливості сталого розвитку. Але й до того періоди державності часто змінювалися тривалим гнітом за­лежності, який все ж не міг повністю зруйнувати прагнення еліти до створення своєї держави. Ідеї Джона Локка, Жан-Жака Руссо, Шар-ля Монтеск'є сповідувалися передовими мислителями і громадсь­кими діячами України, починаючи з декабристів, розробників "Русь­кої правди", таємного товариства "Слов'янський союз" і Кирило -Мефодіївського братства, розробників конституцій федеральної дер­жави, і кінчаючи розробниками конституцій з сучасними ідеями пар­ламентаризму М.Драгомановим, М.Міхновським, М.Грушевським.

Конституційні проекти М.Драгоманова і М.Грушевського не були власне конституціями незалежної України. Це були проекти пе­ретворення Російської імперії у федеративну державу. Вони прого­лошували забезпечення політичних свобод, свободу совісті, слова, друку, відокремлення церкви від держави, недоторканність особи і житла, скасування надзвичайних судів, запровадження суду присяж­них. Конституція М.Драгоманова передбачала утворення двопалат­ного парламенту: Державної думи, члени якої обиралися по окру­гах, і Союзної думи, члени якої обиралися обласними думами.

Україна мала трьохсотлітню державність за часів Русі, десяти­річну державність за часів Козацької республіки, стодвадцятирічну напівдержавність у складі Російської імперії до знищення гетьмана­ту, п'ятирічну державність за часів революційної доби і семидесяти-річну напівдержавність у складі СРСР.

Незалежна Україна постала 24 серпня 1991 року, коли Верховна Рада Української РСР 12-го скликання одностайно проголосувала за "Акт проголошення незалежності України". З цієї дати починається відлік власне парламентського правління в новоствореній державі. Пізніше, у лютому 2000 року, Верховною Радою України було прийняте рішення про зміну обчислення скликань, в результаті якого 12-е скликання стало першим. Перше скликання (12-е) було обране в результаті виборів 1990 року і працювало на постійній основі до 1994 року, перетворившись 24 серпня 1991 року на Верховну Раду України. З цього часу розпочалися процеси становлення парламентського інституту в України.

8

ПЕРЕДМОВА

До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Консти­туцією 1978 року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобрази­ти зміни політичного та суспільного характеру, що відбувалися на той час в Україні. 28 червня 1996 року Верховна Рада в результаті напруже­них дебатів схвалила нову Конституцію України, яка визначила місце парламенту в державному управлінні і його повноваження.

Дана книга є аналітичним викладом досягнень і прорахунків у процесі становленні парламентаризму в Україні на основі діяльності Верховної Ради України за дев'ять років (1991-1999). Для кращого розуміння динаміки розвитку і становлення Верховної Ради як пар­ламенту автори використовують порівняльну методологію в контексті основних моментів діяльності парламентів країн розвинутої демок­ратії, в яких парламентська практика розвивалась і вдосконалюва­лась на протязі багатьох століть.

Книга починається з історичного огляду становлення парла­ментаризму у світі загалом і становлення законодавчої влади в Ук­раїні зокрема. Діяльність Верховної Ради, парламентських комітетів та народних депутатів аналізується у порівнянні з відповідними інсти­туціями парламентів країн розвинутої демократії з метою викорис­тання в Україні їх багаторічного досвіду. Звичайно, зарубіжний досвід не може бути зразком для прямого запозичення і бездумного копію­вання, однак застосування порівняльного аналізу дозволяє його сприйняття й використання для розвитку Верховної Ради як одного з основних елементів системи державної влади в Україні.

Основою для написання книги стали матеріали Програми сприяння парламентові України, перекладені на українську мову Віктором Поліщуком, Абрамом Волошиним, Валентином Дави­довим, Зіною Кравець, Людмилою Лісковською, Оленою Скрип­кою, а також статті до окремих тем, які надали співробітники університету штату Індіана Тревор Браун ("Еволюція Конгресу СПІА"), Едуард Рахімкулов ("Процес прийняття закону про бюд­жет", "Парламент і регіони"), Ірина Хмелько ("Апарат парла­ментів"), Володимир Пігенко ("Проблеми утворення парламен­тської більшості", "Роль Глави держави у законодавчому про­цесі") і Світлана Свєтова ("Роль депутатів у процесі лобіюван-

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

СТАНОВЛЕННЯ ітглп,..-                 

ня", "Норми депутатської етики"), за що автори книги вислов­люють їм щиру подяку.

Автори висловлюють також подяку народним депутатам Ук­раїни Верховної Ради України 1-го скликання, працівникам Програ­ми сприяння парламентові України Олександрові Барабашу, Леоні­ду Білому, Юрію Гнаткевичу, Якову Зайку, Анатолію Ткачуку, керів­никам Програми Богданові Радейко і Еллі Валентайн за активні дис­кусії з питань організації роботи, становлення Верховної Ради Ук­раїни як парламенту і утвердження парламентаризму в Україні.

Автори вдячні також Голові Верховної Ради 2-го скликання Олександрові Морозу, Керівникові апарату і секретаріату Верховної Ради Леонідові Горьовому і працівникові Секретаріату Аллі Погор-єловій за сприяння плідній роботі Програми.

Автори висловлюють також особливу подяку рецензентові ру­копису книги докторові юридичних наук Зайцю Анатолію Павлови­чу. Переважна більшість його зауважень врахована, що значно по­кращило структуру і зміст викладеного матеріалу.

Написанню книги сприяли також дискусії на численних семі­нарах, які організовувалися Програмою впродовж 1995-2000 років, обговорення з народними депутатами України, працівниками Сек­ретаріату Верховної Ради, Інституту законодавства Верховної Ради, Інституту держави і права НАН України, Кабінету міністрів Украї­ни, і Рахункової Палати. В дискусіях приймали активну участь спец­іалісти парламентського права з різних країн світу. Уїльям Браун, Надія Макконел, Томас Сінклер, Аллан Розенбаум, Тревор Браун, Роберт Агранофф, Лоуренс Шродер, Кетрін Ньюкамер, Шеррі Ріккарді, Уїльям Хойнацьки, Девід Рейнгольд, Семюел Валензуела, Джон Кілер, Луїс Готроп, Наомі Кейден, Фред Бредлі, Уве Леонарді, Вольфганг Дексхаймер, Пьотр Міщук, Джіл Бистиджинські, Ганс Кречмер, Майкл Маккваєр, Крістофер Сімпсон та інші.

Початковим поштовхом до написання книги слугував курс лекцій, які прочитав Павло Кислий для пошуковців магістерського звання Українського центру правничих студій Української правни­чої фундації при Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка. 10