РОЗДІЛ V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕС

5 1. КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВАХ СВІТУ

511. Контрольна діяльність парламентів світу

Парламенти світу в залежності від прав, наданих їм конститу­цією країни, виконують контрольні повноваження у різних сферах діяльності виконавчої влади:

контроль за виконанням законів органами виконавчої вла­

ди всіх рівнів;

контроль виконання урядових програм;

контроль виконання Державного бюджету;

контроль діяльності посадових осіб виконавчої влади;

контроль діяльності органів місцевого самоврядування.

В країнах з парламентською, президентською, парламентсько-президентською формами правління контрольні повноваження пар­ламентів суттєво відрізняються.

У США Конгрес має дуже широкі повноваження у сфері вико­нання урядових програм, виконання бюджету і призначення посадо­вих осіб виконавчої влади. Як було показано вище, близько 2500 по­садових осіб виконавчої влади президент США призначає за згодою Сенату. При цьому Конгрес перевіряє їх фахову придатність і моральні якості, використовуючи і дані Федерального Бюро розслідувань.

Проте і в країнах, де парламенти мають значно менші конт­рольні повноваження, призначення посадових осіб виконавчої вла­ди пов'язане з рішеннями парламенту. Так, наприклад, у Франції за­конами, ухваленими парламентом, запроваджуються норми, що ре­гулюють "основні гарантії, які надаються цивільним та військовим Державним службовцям". Ці норми узгоджені із конституційним принципом (стаття 6 Декларації прав людини і громадянина від 1789 року), згідно з яким державні посади надаються через процедуру конкурсних екзаменів. Парламент щорічно видає закон, яким санк-

321

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ціонує створення і скасування державних посад, призначення на які відбувається на конкурсній основі. Сам парламент призначає тільки членів Конституційної ради, "Вищої ради правосуддя", Ради з пи­тань грошово-кредитної політики.

Парламент Франції має також широкі повноваження у сфері отримання інформації від урядових структур:

уряд щороку надсилає до парламенту близько 200 звітів,

до деяких законопроектів вноситься положення, за яким

уряд повинен подати звіт з того чи іншого питання;

щорічно тисяча письмових запитань і відповідей уряду пуб­

лікуються в Офіційному бюлетені;

Національні Збори кожного тижня, а Сенат кожного міся­

ця проводять відкрите засідання, які присвячуєються ус­

ним відповідям уряду. Ці засідання транслюються;

слухання у постійних комітетах : міністри можуть зас­

луховуватися постійними комітетами   з приводу зако­

нопроектів, поданих до парламенту, або щодо загаль­

них питань. Посадові особи міністерств також можуть

заслуховуватися, але за погодженням з їхнім міністром.

Діячі профспілкового руху, керівники великих компаній,

науковці або фахівці теж можуть бути заслухані за

їхньою згодою;

якщо одна з палат парламенту дійде висновку, що звичайні

способи отримання інформації від виконавчої влади є не­

достатніми, вона може прийняти рішення про створення

комітету з розслідування. Такі комітети наділені більш

широкими повноваженнями у справах розслідувань, ніж

постійні комітети: поява на їхніх слуханнях є обов'язко­

вою для всіх; відмова або неправдиві свідчення є правопо­

рушенням і підлягають покаранню.

Дуже важливими контрольними повноваженнями володіє Асамблея Республіки Португалії. Більшістю голосів вона обирає провідора юстиції, десять із тридцяти членів Конституційного

322

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

п'ять членів Вищої ради магістратури, п'ять членів Висо-

керівництва соціальними комунікаціями, п'ть членів Дер­жавної Ради.

Асамблея Республіки розглядає програму уряду, який після її несхвалення негайно іде у відставку. Уряд звітує перед Асамблеєю Республіки, відповідаючи на письмові запити депутатів. Уряд звітує щорічно про виконання державного бюджету.

Асамблея Республіки надає частину законодавчих функцій уря­дові. Декрет-закон уряду може розглядатися на засіданні Асамблеї протягом 10 днів на вимогу 10 депутатів і може бути відмінений більшістю голосів.

Президент Португалії є підконтрольним Асамблеї Республіки. Він може бути усунутий з посади за порушення Конституції і злочи­ни при виконанні своїх обов'язків, він не може покинути територію Португалії без дозволу Асамблеї.

Законодавчий контроль є безумовно одним із основних аспектів діяльності, яким законодавчий орган повинен займатися для вико­нання своїх найважливіших функцій в умовах демократичного сусп­ільства. Через те, що завдання ефективного здійснення законодавчо­го контролю, з огляду на зростання могутності виконавчої влади, є настільки важким, парламентські органи розробили цілу низку різно­манітних методів, за допомогою яких вони намагаються виконувати цю функцію. Серед найбільш помітних з них такі:

Проведення комітетами слухань та розслідувань. Саме у

спеціалізованих   комітетах здійснюється значна частина

контрольної діяльності.

Схвалення парламентом законів, організаційної структури

уряду та призначень на посади у виконавчій гілці влади.

Робота депутатів з виборцями. Громадяни звертаються до

депутатів з проханнями допомогти у вирішенні проблем, з

якими вони стикаються, маючи справу з урядом.

Щорічне затвердження державного бюджету. Процес асиг­

нування коштів дає чимало можливостей для контролю дій

уряду.

323

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

5.1.2. Виконання бюджету і контроль

Законодавча прерогатива щодо оподаткування, законодавчий кон­троль за видатками та право законодавчої ініціативи виконавчої влади у фінансових питаннях є найважливішими функціями законодавчих органів у всьому світі. Історично слово "бюджет" означало шкіряний мішок, в якому міністр фінансів Англії приносив у парламент офіційну заяву про потреби уряду і наявні ресурси. Пізніше термін став вживатися щодо паперів, що знаходилися в мішку, а не для означення самого мішка.

Виключні права законодавчого органу щодо державних коштів вва­жається загальноприйнятою засадою демократії. У всіх демократичних країнах парламент повинен санкціонувати всі видатки, запозичення та будь-які надходження, які мають збиратися державною владою. Наприклад, у статті 1 розділу 9 Конституції Сполучених Штатів говориться про те, що "виплата грошей із скарбниці повинна відбуватися тільки на основі за­конних асигнувань". Це відбиває принцип, згідно з яким парламент у де­мократичній системі є представницьким органом урядування.

Загальновідомими завданнями складання бюджету слід вважати контроль, управління та планування. "Контроль" слід розуміти як участь законодавчої влади у здійсненні жорсткого нагляду над витратами ви­конавчої влади. На теоретичному рівні законодавчий контроль є проце­сом, завдяки якому законодавчий орган відіграє активну роль у поточ­ному контролі за ефективністю діяльності уряду і застосуванні отрима­них даних у виконанні своїх трьох інших основних функцій: законо­творчій діяльності і виробленні державної політики, формуванні бюд­жету і отриманні державних доходів. Законодавчий орган повинен ро­зуміти дії уряду з метою прийняття обгрунтованих фінансових рішень щодо законів, які він схвалює. Це пов'язано з ефективністю бюджетно­го процесу і основною характеристикою другого завдання, а саме уп­равління. Наголос тут ставиться на необхідності забезпечення підзвітності уряду щодо результатів своєї діяльності.

За сучасного урядування парламенти не можуть чинити інакше, ніж делегувати виконавчій владі відповідальність за контроль і регулю­вання видатків. Із розростанням і ускладненням структури влади забез­печення підзвітності уряду за свою діяльність через ефективний зако-

324

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

вчий контроль стає справою, що потребує великої напруги та сил.

Н°Да є делегування виконавчій владі повноважень у сфері контролю і

Р ювання видатків необов'язково послаблює владу законодавчого

^              Парламенти світу розробили механізми забезпечення

звітності виконавчої влади. Більшість країн створили незалежні кон­трольно-ревізійні установи, які здійснюють контроль і регулярні ревізійні перевірки фінансових оборудок та витрат виконавчої влади після того, як такі витрати мали місце. Загалом, ці установи здійсню­ють оцінку ефективності діяльності органів виконавчої влади і пода­ють результати своїх перевірок і свої рекомендації до парламенту. У Сполучених Штатах цю функцію виконує Головна контрольна служба (ГКС), утворена у 1921 році. Очолює ГКС Генеральний контролер. У Великобританії незалежний парламентський службовець — Генераль­ний контролер-аудитор — збирає детальну інформацію про рахунки асигнувань від кожного відомства, яке отримало гроші з державної скар­бниці. Потім він вивчає їх і подає звіти із своїми висновками до Палати громад. Проте, його цікавлять лише огріхи в облікових записах і об­ліковій практиці, й той час як контроль над ефективністю системою бухгалтерського обліку і облікової практики покладено на Міністерство фінансів. У Франції Рахункова палата не тільки контролює урядові ра­хунки, а має ще й судові повноваження і діє як інші судові органи.

Нарешті, "планування" означає співвідношення між доходами й видатками, які необхідні для виконання поставлених завдань. У процесі складання бюджетного законодавства кожен комітет парла­менту повинен здійснювати регулярні перевірки та дослідження за­стосування, реалізації, виконання та дієвості законів, що входять до сфери компетенції того чи іншого комітету. Метою перевірок і досл­іджень є з'ясування того, чи відповідає реалізація і виконання за­конів і програм, затверджених і намічених парламентом намірові законодавця і чи слід їх продовжувати, скорочувати або скасовувати.

Загалом, фінансове планування означає нині поєднання всіх трьох цілей, які стають очевидними на подальших етапах процесу законодавчого контролю над виконанням бюджету.

Законодавчий контроль, зазвичай, здійснюється шляхом пері­одичної незалежної і зовнішньої перевірки урядових рахунків і відом-

325

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

чих операцій незалежним аудитором від імені законодавчого органу або комісіями, спеціально створеними з цією метою. Наприклад, у більшості країн-членів Європейського Союзу парламенти мають право скорочува­ти або збільшувати суму видатків та розміри податків шляхом внесення поправок, але лише в чітко визначених межах так щоб, наприклад, деф­іцит не перевищував планових показників, запропонованих урядом.

Тільки в одному винятковому випадку Конгрес Сполучених Штатів має практично необмежені повноваження у фінансовому пла­нуванні. Нерідко він цілком відхиляє проект бюджету, поданий прези­дентом, і, користуючись своїми власними широкими дослідницькими ресурсами, складає зовсім інший бюджет. Проте, наприкінці законо­давчого процесу президент має все ж таки підписати бюджетні закони чи накласти на них вето. Якщо він накладає на них вето, Конгрес пови­нен подолати його двома третинами голосів обох палат або спробувати прийняти такі бюджетні закони, які Президент підписав би.

Коло бюджетних повноважень парламенту на певний фінансо­вий рік закінчується затвердженням підсумкового звіту і доповіддю Вищої контрольно-ревізійної інстанції (ВКРІ). Важливими чинни­ками є те, що ВКРІ відповідальна лише перед парламентом, не зале­жить від уряду, політичних фракцій, і володіє високою професійною майстерністю (Додаток 5.1).

У Сполучених Штатах Головна контрольна служба (ГКС), очо­лювана Генеральним контролером, є представником Конгресу з ши­роким колом повноважень. До цих повноважень належать контрольна перевірка урядових рахунків і подання звітів до Конгресу, контроль за системами бухгалтерського обліку міністерств і відомств, право­ве тлумачення законів про асигнування і проведення розслідувань на запит комітетів законодавчого органу (Зіски^иі, 1972). ГКС вико­нує три основні типи ревізійних перевірок:

Всестороння. Зосереджена на системах бухгалтерсь­

кого обліку та вибіркових операціях.

Загальна. Визначає законність кожної операції.

Комерційна. Перевірка діяльності державних корпо­

рацій та підприємств.

326

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

Генеральний контролер подає Конгресові річний звіт та резуль-ревізійних перевірок ГКС. Результати спеціальних розслідувань

етних відОМств подаються комітетам з питань діяльності уряду Палати представників і Сенату. Проте, у більшості випадків ауди­торські висновки складаються через тривалий час, і Конгрес позбав­лений своєчасної інформації про конкретне використання державних коштів. На час, коли Конгрес, виходячи з даних цих звітів, вимагає від міністерств пояснень, міністерства заявляють, що заходи на виправ­лення припущених огріхів саме зараз вживаються (Зісісп^иі, 1997).

Додаток 5.1 відбиває загальні рамки парламентського контро­лю за виконанням бюджету та системою бухгалтерського обліку в урядових міністерствах і відомствах восьми країн світу. Більшість країн (за винятком Швеції) утворили незалежні контрольно-ревізійні відомства для нагляду за витрачанням урядом державних коштів, (особливим випадком є Австрія, де контрольно-ревізійне відомство є підрозділом урядового органу - Міністерства фінансів. Неза­лежність відомства у виконанні своїх функцій забезпечується парла­ментським контролем його діяльності). Результати контрольно-рев­ізійних перевірок та розслідувань, проведених цими відомствами, мають юридичну силу і можуть викликати застосування санкцій до урядовців, які не виконують своїх обов'язків. У третій колонці пред­ставлене функціональне охоплення сфери діяльності контрольно-ревізійних підрозділів, які в основному співпадають і стосуються нагляду за урядовими витратами. Крім ретельної перевірки дотри­мання конкретного бюджетного законодавства і систем бухгалтерсь­кого обліку, сферою зацікавленості контрольно-ревізійних органів часто є державні підприємства і корпорації. У четвертій колонці вка­зано на характер і тип парламентського контролю, який здійснюєть­ся або через періодичні звіти незалежних контрольно-ревізійних ус­танов, або, крім них, через подвійний контроль, який покладається на конкретний парламентський підрозділ (як у Німеччині, Південній Африці, Сполучених Штатах).

Контроль виконання Державного бюджету є найважливішою контрольною функцією парламенту. Після того як закон про бюджет прийнято відповідальність за його виконання повністю лягає на ви-

.127

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

конавчу владу.   За законодавчою владою залишається контроль за його виконанням. Парламент повинен контролювати:

видатки уряду;

розподіл видатків;

відхилення від фінансування;

ефективність фінансування.

Контроль за видатками

Регулювання і контроль за витратами міністерств і відомств покладається на міністерство фінансів. Парламенти не втручаються у повсякденну роботу, але влаштовують періодичні перевірки. Зви­чайно міністерства, що роблять витрати, самі відповідають за їх ефек­тивність. Міністерство фінансів, фінансуючи міністерства фактич­но контролює їх діяльність, але так, щоб втручання було мінімаль­ним. Для цього дотримуються певних умов при здійсненні витрат:

планують нерозподілені резерви для фінансування неочіку-

ваних потреб у видатках;

міністерства дотримуються графіків виплат і не допуска­

ють перевитрат за місяць, за квартал;

міністерства, що витрачають кошти, пвинні мати якомога

короткі програми, щоб забезпечувалася певна гнучкість вит­

рат. Довготривалі програми не виключаються, але витрати

по них здійснюються строго у відповідності з графіком.

2. Звітування про недоліки

Парламенти, як правило, вимагають звіти від Міністерства фінансів про недоліки у використанні коштів. У випадках серйозно­го порушення, яке є наслідком помилки, або корупції, парламенти створюють спеціальні комісії для розслідування. Як приклад, можна навести розслідування діяльності Пентагону за перевитрати на ком­плектування озброєнь під час війни у В'єтнамі.

Існує два методи контролю:

попереджувальний, коли парламент створює відомство для моніторінгу витрачання коштів;

328

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

регулюючий, коли парламент постійно отримує інформа­цію від Міністерства фінансів.

Перший метод вимагає достатньо великих ресурсів. Другий метод є не дуже ефективним.

3. Досвід окремих країн

Великобританія. Кабінет міністрів після затвердження бюд­жету утворює резерв з метою недопустити незапланованих перевит­рат. Всі витрати повинні закінчитися у поточному році, за виклю­ченням капітального будівництва, де дозволяється перенесення 5% асигнувань.

Сполучені Штати Америки. Відповідно до затвердженого бюджету кошти розподіляє Адміністративно бюджетне управління - АБУ (Мінфін). Воно створює резерви для непередбачуваних вит­рат. Кожне міністерство і державне агенство має систему внутріш­нього контролю і готує щомісячний звіт для АБУ. Протягом року аген-ства можуть подавати до Конгресу заявки на додаткові асигнування. Переміщення коштів між статтями не дозволяється. Систематичні повні перевірки фінансової діяльності Уряду проводить Головна кон­трольна служба - ГКС.

Конгрес США здійснює два типи контролю за державними витратами: безперервний (перманентний) нагляд за витратами вико­навчої влади збоку комітетів і розгляд комітетами звітів Генерально­го контролера.

Комітети з розподілу бюджетних асигнувань ведуть безперер­вний контроль виконання бюджету. Всі державні органи звертають­ся до них по фінансування на наступний рік, тому будь-яке пору­шення витрат цього року може бути покаране зменшенням фінансу­вання програм наступного року. Так, президент Кенеді витратив ре­зерв для непередбачуваних витрат для створення Корпусу миру. Ко­нгрес значно скоротив резерв на наступний рік і заборонив його ви­користання без його санкції.

Франція. Після затвердження бюджет може бути змінений лише парламентом. Допускається, що уряд може не робити певних витрат і створити резерв для певної мети без схвалення парламенту.

329

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Міністри мають право покрити певні статті видатків, скоротивши інші статті, але не більше як на 10% за статтею. Систематичної цен­тралізованої процедури перевірки державних видатків не існує. Не використані капіталовкладення переносяться на наступний рік.

Швеція. Після затвердження бюджету Ріксдагом Кабінет міністрів розсилає відомствам інструкції про використання грошей. Кабінет міністрів обов'язково створює резерв для покриття непередбачуваних витрат, але не більше 1 -2% від загальних видатків. За витратами коштів слідкує Національне контрольно-ревізійне управління. Воно робить ревізії фінансової діяльності уряду щодвамісяці. Парламентський кон­троль здійснюється двадцятьма членами Ріксдагу, яким допомагає сек­ретаріат у складі 20 аудиторів. Результати аудиторської перевірки публ­ікуються у пресі для ознайомлення громадськості.

4. Ревізійні органи

Зловживання у витрачанні коштів має місце у всіх країнах. Тому у кожній країні створені спеціальні контрольні служби, які підпо­рядковані парламенту або є повністю незалежними.

Великобританія. Ревізію виконання бюджету робить Державна контрольна палата. її очолює Генеральний контролер надходжень та видатків казначейства її Величності Королеви. Він надає дозвіл на вид­ілення державних коштів урядовим міністерствам. На нього покладені обов'язки засвідчувати звіти всіх урядових установ. Він підлягає пев­ному контролю з боку парламенту, але діє незалежно, тісно співпрацю­ючи з Комітетом з питань державних рахунків парламенту.

Генеральний контролер ревізує більше 500 рахунків держав­ного сектору. Однією з основних функцій Генерального ревізора є "ревізійна перевірка асигнувань", щоб з'ясувати, чи всі видатки зроб­лені відповідно до затвердженого бюджету, забезпечити парламент незалежною інформацією, висновками щодо ощадливості, ефектив­ності та результативності використання державних ресурсів міністер­ствами та установами.

Німеччина. Федеральна контрольна палата є основним ревіз­ійним органом Німеччини. Вона перевіряє звіт уряду в частині фінан­сових операцій, їх економічність та правильність. Палата складає

330

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

щорічний звіт для Бундестагу і Бундесрату, який є базою для оцінки виконання бюджету урядом.

Палата діє у тісному зв'зку з парламентом, але є повністю не­залежною і не зобов'язана керуватися вимогами Бундестагу чи Бун­десрату.

Члени палати не можуть усуватися з посади і не підпадають під приписи державної служби. Виконуючи ревізії, вони є повністю незалежними від будь-яких інструкцій.

Виконуючи ревізії, Федеральна контрольна палата, діє на свій розсуд. Вона може обмежитися розглядом у штаб-квартирі палати, розташованій у Франкфурті-на-Майні, а може й виконати перевірку на місці. Перевірки на місцях виконують 270 ревізорів у ранзі стар­ших посадових осіб державної служби.

Федеральна контрольна палата має законне право вимагати від усіх органів будь-яку інформацію для досягнення цілей ревізії. Вона повідомляє про свої висновки ревізовану установу, вказуючи на всі невідповідності, порушення законів і нормативних актів.

Федеральна контрольна палата не має жодного засобу, щоб примусити підконтрольну установу врахувати її пропозиції і реко­мендації. Проте всі контрольовані структури у більшості випадків діють у напрямку, вказаному Палатою, щоб не залишатися об'єктом критики з боку ревізорів.

Франція. Ревізійні функції у Франції виконує Лічильна пала­та, яка структурно подібна до вищих судів держави. Вона має дві суддівські палати і Генерального ревізора, який призначається уря­дом. У лічильній палаті є 7 колегій, кожна з яких працює під керів­ництвом заступника Генерального ревізора. Про належне дотриман­ня законів Лічильною палатою дбає Генеральний прокурор.

Лічильна палата проводить ревізію рахунків держави, автоном­них відомств, державних підприємств, незалежних систем медично­го страхування та пенсійного забезпечення. Випадки безгосподар­ності доповідаються Генеральним прокурором керівникові підрозд­ілу, де проводилася ревізія, а випадки шахрайства доповідаються Державним прокурорам з метою порушення судової справи.

Ревізори Лічильної палати мають доступ до всіх документів,

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

пов'язаних з фінансовими операціями і навіть тоді, коли вони стосу­ються питань державної безпеки, національної оборони, закордон­них справ.

Головні рахунки держави готує Міністерство фінансів щороку і подає звіт Лічильній палаті, яка його перевіряє і подає президен­тові, парламенту та народу.

Швеція. Ревізійні функції виконує Державне ревізійне управ­ління (ДРУ). Його очолює Генеральний ревізор,який призначається Ріксдагом на 6 років і формально не може бути усунений з посади. В Управлінні працює понад 500 службовців у чотирьох відділах. Уп­равління перевіряє річні звіти всіх відомств, а також протягом року робить 20 перевірок за власною ініціативою. Протоколи перевірок Управління направляє постійним комітетам Ріксдагу.

Найважливіші зауваження і висновки щорічної діяльності підсумовуються у звіті і подаються урядові. Вони є основою для прийняття рішень урядом стосовно загальних питань і окремих відомств.

Україна. Бюджетно-фінансовий контроль в Україні здійснює Рахункова палата, яку формує Верховна Рада і яка не є органом Вер­ховної Ради України. Правова основа організації та діяльності Ра­хункової палати визначається Конституцією України та законом "Про Рахункову палату".

Відповідно до Статті 7 Закону Рахункова палата зобов'язана:

Здійснювати контрольно-ревізійні, експертно-аналітичні,

інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують єдину

систему контролю за виконанням державного бюджету Ук­

раїни, у тому числі за використанням коштів загальнодер­

жавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів,

цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних

ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм, а

також збереження та використання майна, що є об'єктами

права державної власності, що не підлягає приватизації

Проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верхов­

ної Ради України, органах державної виконавчої влади, На-

332

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

ціональному банку України, Фонді державного майна Ук­раїни, інших підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм влас­ності в межах, визначених Статтею 16 цього Закону

Перевіряти в органах і на об'єктах, зазначених у пункті 2

цієї статті  (Статті 16), грошові документи, бухгалтерські

книги, звіти,плани, кошториси витрат та іншу документа­

цію щодо фінансово-господарської діяльності, а також

здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та

цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, збе­

рігання і витрачання

Отримувати від керівників організацій та установ, які пе­

ревіряються, всієї необхідної документації та іншої інфор­

мації про фінансово-господарську діяльність

Отримувати від Національного банку України, уповнова­

жених банків та інших кредитних установ необхідні відо­

мості про операції та стан рахунків установ та організацій,

що перевіряються, від інших підприємств і організацій -

довідки, копії документів по операціях і рахунках цих ус­

танов та організацій

Організовувати і проводити оперативний контроль за ви­

конанням Державного бюджету України за звітний період

Проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки по ок­

ремих розділах і статтях Державного бюджету України, у

тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів

Проводити експертизу проектів Державного бюджету Ук­

раїни, а також законів та інших нормативних правових

актів, непідписаних міжнародних договорів України, за­

гальнодержавних програм та інших документів, що стосу­

ються питань державного бюджету і фінансів України

Проводити аналіз і дослідження порушень і відхиленьбюд-

жетного процесу, підготовку і внесення до Верховної Ради

України пропозицій щодо їх усунення, а також удоскона­

лення бюджетного законодавства в цілому.

Готувати і подавати висновки до Верховної ради України та її

333

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

постійних комітетів щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік

Направляти матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до

Кабінету міністрів України, відповідним центральним орга­

нам державної виконавчої влади, Національному банку

України, Фонду державного   майна, іншим державним

фондам, підприємствам, установам і організаціям для роз­

гляду і вжиття необхідних заходів

Вносити до Верховної Ради України, Президенту України,

а також до органів виконавчої влади клопотання до при­тягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі

Залучати до проведення перевірок, ревізій та обслідувань

на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і

фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також

працівників інших державних контрольних, податкових і

правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних

випадках за рахунок власних коштів

У разі виявлення під час перевірок, ревізій та обслідувань

фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей,

інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій

та обслідувань до правоохоронних органів з інформуван­

ням про це Верховної Ради України.

5.2. КОНТРОЛЬ В УКРАЇНІ

5.2.1 .Контрольні органи в Україні

У демократичних суспільствах уособленням державної влади є народ. Державна влада діє від його імені. Отже саме народ і пови­нен контролювати її діяльність. У народу є дві можливості контро­лю влади:

• Вибори своїх представників влади, їх відклик у випадку невідповідної діяльності.

334

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

•               Всеукраїнський референдум. Проведення референдуму

є справою дуже складною, але можливою вдповідно до

Статті 72 Конституції України:

"Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш яку двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області"

Контроль від імені народу виконує Верховна Рада України. Вона видає закони, виконання яких часто потребує випуску поста­нов і розпоряджень виконавчої влади. Верховна Рада повинна знати, як виконуються її закони, чи відповідають її законам підзаконні акти виконавчої влади. Верховна Рада контролює виконання законів орга­нами виконавчої влади всіх рівнів.

Контроль діяльності адміністративних органів в Україні поки­що належним чином не відпрацьований. Це пов'язано з тим, що за часів Радянського Союзу основний контроль діяльності адміністра­тивних органів виконувався партійними органами, які, власне, і прий­мали основні рішення.

Тепер в Україні діють такі органи, які мають контрольні функції:

Верховна Рада України затверджує і контролює виконання

Державного бюджету України, контролює діяльність Каб­

інету міністрів України, виконує парламентський контроль

за додержанням конституційних прав і свобод людини і

громадянина, контролює органи, які вона утворює або оби­

рає, а також посадових осіб, яких вона призначає, обирає

або затверджує. Контролює діяльність органів місцевого

самоврядування через постійні комітети.

Президент України відповідно до Статті 106 Конституції

України має великі повноваження щодо призначення поса­

дових осіб виконавчої влади. Природньо, що він має значні

важелі щодо контролю діяльності всіх виконавчих структур

335

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В адміністрації Президента є Контрольна служба президента. Вона виконує дві функції:

Контролює виконання указів Президента центральними

органами виконавчої влади. Органи виконавчої влади по­

дають звіти про хід виконання указів Президента до Конт­

рольної служби відповідно до зазначених термінів. Праці­

вники Контрольної служби можуть робити перевірки ви­

конання указів Президента і ревізію діяльності органів

виконавчої влади.

Контролює виконання указів Президента регіональними

органами виконавчої влади. Регіональні органи виконав­

чої влади подають звіти про хід виконання указів Прези­

дента до Контрольної служби відповідно до зазначених

термінів. Працівники Контрольної служби можуть робити

перевірки виконання указів Президента на місцях.

Кабінет міністрів контролює діяльність своїх підрозділів, а також діяльність місцевих державних адміністрацій відповідно до Статті 118 Конституції України: "Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня":

До Кабінету міністрів входить Управління для контролю

за виконанням розпоряджень Кабінету міністрів.

Кожне міністерство має відділ контролю за виконанням роз­

поряджень Кабінету міністрів і наказів міністра. До конт­

рольного відділу подаються звіти про виконання розпоряд­

жень і наказів

При міністерстві фінансів України є Головне Контрольно-

ревізійне Управління України, яке має право проводити

контроль фінансової діяльності всіх державних установ і

організацій. Результати його перевірки фінансової діяль­

ності є найдійовішими і при виявленні порушень приво­

дять до адміністративної і кримінальної відповідальності

Прокуратура України виконує свої контрольні повноваження у відповідності з Статтею 121 Конституції України:

336

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

Нагляд за додержанням законів органами, які проводять опе-

ративно-розшукову діяльність, дізнання судове слідство.

Нагляд за додержанням законів при виконанні судових

рішень, пов'язаних з обмеженням свободи громадян

5.2.2. Контрольні повноваження Верховної Ради України.

Верховна Рада України має широкі контрольні повноваження, як і парламенти країн розвинутої демократії.

Загальні конституційні норми щодо контрольних функцій Вер­ховної Ради визначені у Конституції України статтями 85, 98, 101, якими Верховній Раді надані права контролю:

За діяльністю Кабінету міністрів, міністерств і відомств

через заслуховування посадових осіб і розгляд наданих

матеріалів;

За виконанням Державного бюджету України, прийняття рішен­

ня щодо звіту про його виконання. Бюджетно-фінансовий кон­

троль здійснюється переважно через Рахункову палату.

За використанням Україною позик від іноземних держав,

банків і міжнародних фінансових організацій, не передба­

чених Державним бюджетом;

За додержанням конституційних прав і свобод людини і

громадянина, який здійснюється через Уповноваженного

Верховної Ради України з прав людини;

За діяльністю органів прокуратури.

Верховна Рада України може здійснювати безпосередній конт­роль через тимчасові спеціальні і слідчі комісії, а також через запити народних депутатів, групи народних депутатів, комітетів Верховної Ради до Кабінету міністрів, до інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до керівників підприємств, уста­нов і організацій, які зобов'язані повідомити Верховну Раду, депута­та про результати розгляду запиту.

До відання Верховної Ради України належить регулярне зас­луховування звітів органів, які вона утворює або обирає, а також посадових осіб , яких вона призначає, обирає або затверджує їх кан-

337

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

дидатури. Відповідно до Регламенту Верховної Ради, закону "Про постійні комісії Верховної Ради України" посадові особи зобов'я­зані звітувати у комітетах.

5.2.3. Контрольні повноваження комітетів Верховної Ради України

Відповідно до Статті 10 закону "Про постійні комісії Верхов­ної Ради України" комітети мають сильні права контролю діяльності виконавчої влади:

"1. Комітети під час здійснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів Ук­раїни, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою Ук­раїни, контролю за законністю, економністю та ефективні­стю витрат, що здійснюються з державного бюджету, зас­луховувати першого віце-прем 'єр-міністра, віце-прем 'єрів, міністрів України, керівників державних комітетів, відомств, інших органів державної виконавчої влади і організацій, проф­спілкових органів, а також: органів місцевого самоврядування і об 'єднань громадян, окремих громадян "

"4. Комітети під час здійснення своїх контрольних повнова­жень мають право доручати відповідним органам проведення оперативно-розшукових дій, передбачених статтями 2, 5, 6 та пунктами 1, 3, 4 статті 8 Закону України "Про оператив-но-розшукову діяльність "

Відповідно до Статті 8 закону "Про постійні комісії Верховної Ради України" виконавчі структури зобов'язані надавати комітетам необхідну інформацію і виконувати їх рекомендації:

"5. Усі органи державної виконавчої влади, підприємства, ус­танови і організації, їх посадові особи зобов 'язані виконувати законні вимоги постійних комітетів щодо надання їм оригі­налів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання "

"6. Рекомендації комітетів підлягають обов 'язковому розгля-

338

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

ч органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та об 'єднань громадян, підприємствами, ус­тановами і організаціями. Про результати розгляду та вжиті заходи повинно бути повідомлено постійним комітетам у встановлений ними строк."

5 2.4. Слухання посадових осіб у комітетах

Відповідно до закону "Про постійні комісії Верховної Ради України" комітети Верховної Ради мають право проводити слухан­ня, де народні депутати можуть отримувати не тільки інформацію для підготовки і розгляду законопроектів (ці слухання розглянуті у попередньому розділі), а й здійснювати контрольні функції, заслу­ховуючи посадових осіб виконавчої влади щодо їхньої діяльності.

Слухання є найважливішим джерелом отримання службової інформації і дійовим засобом контролю діяльності виконавчих струк­тур влади.

Практика слухань посадових осіб. Комітети Верховної Ради 2-го скликання після прийняття закону "Про постійні комісії Верхов­ної Ради України" 4 квітня 1995 року проводили слухання, передба­чені цим законом. Так у 1997 році комітет з питань науки і народної освіти провів 5 слухань, з них два слухання на виїзді. Комітет з пи­тань екологічної політики провів 6 слухань, з них три на виїзді.

Процедура проведення слухань у комітетах не є усталеною. Кожний комітет проводить слухання відповідно до уподобань голо­ви комітету, тематики питання, винесеного на розгляд, а також скла-ДУ запрошених осіб.

На жаль, слухання у постійних комітетах з метою перевірки Діяльності посадових осіб органів виконавчої влади комітетами прак­тично не проводяться. Щоб слухання у комітетах були дійовими, їх потрібно проводити регулярно і за усталеною процедурою згідно Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, закону Про постійні комісії Верховної Ради України". Доцільно, на думку авторів, запровадити такі процедури слухань посадових осіб вико­навчої влади у комітетах Верховної Ради України відповідно до за­кону "Про постійні комісії Верховної Ради України":

339

сщ 5.1І

Ф

1 п

Я

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1. Загальні застереження

Комітети Верховної Ради України в межах своєї компетенції у порядку контролю за додержанням Конституції, Законів України, Постанов Верховної Ради України можуть заслуховувати посадових осіб виконавчої влади. Комітети можуть заслуховувати Першого Віце-Прем'єр-Міністра, Віце-Прем'єрів, міністрів України, керівників Дер­жавних комітетів, відомств, інших органів виконавчої влади і органі­зацій, профспілкових органів, а також органів місцевого самовряду­вання і об'єднань громадян, окремих громадян (закон "Про постійні комісії Верховної Ради України", Стаття 10, "Регламент Верховної Ради України", "Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціо­нування державної влади місцевого самоврядування в Україні на пер­іод до прийняття нової Конституції України", Статті 8, 17, 18).

1.1.          Основною метою контрольних слухань є:

заслуховування посадових осіб Кабінету міністрів Украї­

ни, керівників Державних комітетів,відомств, інших

органів виконавчої влади у порядку контролю за додер­

жанням Конституції України, з метою контролю виконан­

ня раніше прийнятих Законів України, Постанов Верхов­

ної Ради України, підготовка та подання відповідних вис­

новків на розгляд Верховної Ради та її Президії, включаю­

чи і рекомендації про відставку.

заслуховування посадових осіб для поглиблення інформо-

ваності громадян з метою створення громадської думки для

підтримки або опору конкретній політиці.

заслуховування посадових осіб з метою розслідування не-

здалого керівництва, порушення закону, корупції.

Рішення про слухання приймається на засіданні комітету

більшістю голосів її членів.

До слухань можуть залучатися депутати, які не є членами

даного комітету, але можуть дати необхідні свідчення, по­

яснення. Вони можуть допитувати свідків і додавати свої

висновки до доповіді комітету.

Рекомендаційні рішення стосовно службової кар'єри по-

340

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

садових осіб приймаються на засіданні комітету більшістю голосів її членів.

2 Організація проведення слухань.

2.1.Комітет проводить попереднє засідання, на якому визначає:

кого з посадових осіб має заслухати комітет на своєму за­

сіданні. На вимогу не менше трьох членів можуть бути

запрошені на засідання додаткові свідки

з якою метою проводяться слухання

питання, які необхідно з'ясувати

членів комітету, якім доручає разом з працівниками апарату

роанлізувати інформаційні матеріали щодо посадової особи.

2.2.          Комітет перед проведенням слухання посадових осіб з ме­

тою контролю за додержанням ними Конституції України,

Законів України, з метою розслідування нездарого керів­

ництва, порушень закону, корупції визначає:

матеріали, які потрібно затребувати від урядових установ.

Вимоги про надання матеріалів повинні бути направлені до

установ не пізніше як за три тижні. Матеріали повинні бути

надані комітету не пізніше як за два тижні до розгляду;

складає список посадових осіб, яких потрібно запросити

на слухання, список погоджується з представниками різних

фракцій-членів комітету;

визначає потенційних свідків, які можуть дати необхідні

свідчення, пояснення;

призначає строк розгляду матеріалів у комітеті;

призначає строк проведення слухань;

приймає рішення про необхідність запрошення на слухан­

ня керівників посадових осіб, слухання яких призначено.

2.3.          Комітет визначає попередні заходи, до яких входить:

повідомлення за тиждень до проведення слухань про дату,

місце і мету слухань у газеті "Голос України" та інших

виданнях Верховної Ради України;

запрошення на слухання представників преси, радіо і те­

лебачення;

341

СТАНЧ

5.1-21

трої

фін

у»

яке

па

па

н

Щ

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

повідомлення за тиждень до проведення слухань посадо­

вих осіб, вказавши документи, які їм необхідно взяти на

засідання;

повідомлення свідкам про необхідність подати письмові

свідчення за 48 годин до слухання, надіслати свідкам зап­

рошення з умовами компенсації (наприклад, транспортні

витрати і т. інше);

запрошення на слухання при необхідності Першого Віце-

прем'єр-Міністра, віце-прем'єрів, міністрів, керівників

державних комітетів, відомств, профспілкових органів,

органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян не

пізніше як за три дні до засідання;

підготувати технічні заходи для проведення засідання:

мікрофони, відеомагнітофон і т. інше;

підготувати прес-реліз.

3. Проведення слухань

3.1.Працівники апарату комітету готують всі необхідні матер­іали, включаючи і заяви свідків, для вручення публіці та пресі.

Головуючий оголошує про початок слухань, їх мету, нази­

ває всіх посадових осіб і свідків, членів комітету, присутніх

на засіданні.

Головуючий надає слово посадовій особі.

Члени комітету задають запитання до посадової особи.

Головуючий просить свідків прочитати підготовлені ними

свідчення.

Члени комітету задають запитання до свідків.

Слухання проводяться протягом одного дня, але якщо за­

лишаються нез'ясовані питання, то комітет приймає рішен­

ня про продовження слухань.

3.8.3а резулятатами слухання приймається Рішення. 3.10. Рішення затверджується на засіданні комітету, якщо воно було прийняте Підкомісією, або членами комітету, якім було доручено провести слухання.

342

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

4. Оформлення документів слухань.

4.1.          Слухання протоколюється і стенографується. У протоколі

зазначається:

номер протоколу, дата, час і місце проведення засідання;

прізвище головуючого на засіданні, списки присутніх

членів комітету, запрошених посадових осіб і свідків;

до протоколу додається стенограма слухання, матеріали,

що розглядалися на засіданні;

головуючий на засіданні підписує протокол. Рішення ком­

ітету за результатами слухання підписують Голова і Сек­

ретар комітету.

4.2.          За результатами слухання готуються мотивовані виснов­

ки, де в обов'язковому порядку зазначаються:

перелік документів, які розглядалися на слуханні;

перелік документів, які додатково затребував комітет;

чітко виражену точку зору комітету;

обгрунтування і мотиви прийнятого рішення;

Висновок комітету стосовно посадової особи повинен

містити конкретні посилання на статті законодавчих актів

України.

Якщо прийнято рішення про висловлення недовіри поса­

довій особі та про усунення її з посади, комітет має внести

це рішення до висновку та підготувати проект відповідно­

го акту, якщо усунення з посади здійснюється Верховною

Радою України.

Після закінчення слухання готується резюме для розпов­

сюдження наступного дня серед членів комітету та преси.

Після розшифровки стенограми, записи слухання надси­

лаються свідкам і членам комітету для коригування.

Заводиться дос'є слухання, що містить один примірник

промов, свідчень, повідомлення про слухання, прес-релі-

зи, копії всіх відгуків у пресі, протокол слухання, стеног­

раму.

Всім свідкам надсилаються листи подяки.

343

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

5. Підготовка розгляду результатів слухання на сесії Верховної Ради України

Комітет за результатами слухання приймає рішення про

необхідність розгляду проблеми на пленарному засіданні

Верховної Ради України.

Рішення Комітету про необхідність розгляду проблеми на пле­

нарному засіданні Верховної Ради подається до Секретаріату

разом з Пояснювальною запискою, яка повинна містити:

обгрунтування доцільності включення питання до розгля­

ду на сесії Верховної Ради України;

загальну характеристику проблеми;

пропозиції щодо прийняття необхідної Постанови Верхов­

ної Ради;

проект Постанови Верховної Ради України за результата­

ми слухання.

5.2.5. Депутатські запити, година запитань

Відповідно до статті 86 Конституції "народний депутат Украї­ни має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету міністрів України, до керів­ників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самовря­дування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від підпорядкування і форм власності.

Керівники органів державної влади та органів місцевого само­врядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту".

Регламент Верховної Ради визначає, що запит вноситься Го­лові Верховної Ради і оголошується ним на засіданні, після чого Секретаріат надсилає текст запиту відповідному органу або поса­довій особі. Відповідь посадової особи (надається семиденний термін) оголошується головуючим на засіданні Верховної Ради, якщо на цьому наполягає депутат. Депутат має право виступити з п'ятих-

344

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

илинною реплікою щодо відповіді, яка на його вимогу і вимогу не менш 1/5 депутатів від фактичної кількості може бути обговорена на пленарному засіданні.

"У разі обговорення відповіді на депутатський запит на

пленарному засіданні, текст депутатського запиту, відповіді

на нього та проект постанови Верховної Ради поширюєть­

ся серед депутатів не пізніше як за три дні до їх розгляду

на пленарному засіданні.

Для розгляду відповіді на депутатський запит Секретаріат

Верховної Ради запрошує на пленарне засідання посадо­

вих осіб, до яких було звернуто запит.

За результатами обговорення депутатського запиту Верхов­

на Рада приймає постанову.

Депутатський запит, відповідь на нього та прийнята по­

станова з цього питання публікуються у "Відомостях Вер­

ховної Ради України" та газеті "Голос України".

Для членів парламенту депутатський запит є неоціненним засо­бом заявити про себе. Він дає змогу депутатові потрапити до преси.

Депутати вдаються до запитів, щоб привернути увагу міністрів до конкретних питань. Запити можуть придатися для здобуття інфор­мації для різноманітних цілей: для потреб членів парламенту (підго­товка промов), їхніх виборців, їхньої партії і окремих груп.

Депутатські запити, як форма контролю діяльності Уряду, відомств, організацій, суду, прокуратури можуть бути дуже ефектив­ними, тому що посадові особи вимушені відповідати, враховуючи, Що їх відповіді можуть стати предметом обговорення у Верховній Раді.

5.2.6. "День Уряду України" Історія запровадження "Дня Уряду"

День Уряду України є важливим заходом, який надає мож­ливість народним депутатам одержувати необхідну інформацію про

345

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

ефективність діяльності виконавчої влади - Кабінету міністрів і міністерств. Він проводиться "з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соц­іально-економічного розвитку, внутрішньої і зовнішньої політики держави, про стан додержання Кабінетом міністрів вимог Консти­туції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України".

День Уряду вперше був запроваджений Верховною Радою Ук­раїни 1-го скликання, яка 22 жовтня 1992 року прийняла постанову № 2710-ХП "Про вдосконалення роботи Верховної Ради України". Пункт 6 цієї постанови проголошує:

Встановити в розпорядку роботи Верховної Ради України інформування один раз у квартал Кабінетом міністрів Украї­ни, Національним банком України народних депутатів з акту­альних проблем соціально-економічного розвитку, внутрішньої і зовнішньої політики та відповіді на запитання (День Уряду України).

Верховна Рада 1 -го скликання не приймала спеціального до­кумента про процедуру проведення Дня Уряду. Єдиним орієнтиром проведення Дня Уряду був п.6 вище названої постанови. Верховна Рада не визначала наперед питання, на які повинен був дати відповідь Кабінет міністрів. Тому День Уряду на пленарному засіданні Вер­ховної Ради фактично був щоквартальним звітом Кабінету міністрів про свою роботу. Народні депутати мали можливість задати допові­дачу (прем'єр-міністру, віце-прем'єр-міністру або міністру) письмові та усні запитання. Термін цієї процедури не був обумовлений, і виз­начався на кожному засіданні, як і термін обговорення доповіді. Після обговорення Верховна Рада приймала постанову типу: взяти до відо­ма або з конкретними рекомендаціями, включаючи і висловлення недовіри окремим членам Кабінету міністрів, а також Кабінету міністрів в цілому.

Верховна Рада України 2-го скликання 1 лютого 1996 року прийняла "Положення про День Уряду України у Верховній Раді

346

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

України", але почала проводити "День Уряду" регулярно лише че­рез рік після прийняття змін до "Положення" (7 лютого 1997 року). "День Уряду" України у Верховній Раді 1-го скликання, як щок­вартальні звіти уряду, провадився 8 разів. Два рази слухання закінчува­лися зняттям з посади прем'єр-міністрів - В.П.Фокіна і Л.Д.Кучми.

Питання, які розглядалися на "Днях Уряду" Верховної Ради 2 скликання

11            листопада 1996 року:

про використання кредитів, наданих міжнародними фінан­

совими організаціями та іншими країнами;

про державну політику заробітної плати і доходів населення

та про соціальні гарантії малозабезпеченим верствам в

умовах економічної кризи взагалі і про політику уряду щодо

тарифів на комунальні послуги та її взаємозв'язки з реаль­

ною платоспроможністю населення.

8 квітня 1997 року:

•               про стан безпеки і перспективи розвитку ядерної енерге­

тики в Україні та проблеми стосовно закриття Чорно­

бильської АЕС.

10 травня 1997 року:

•               інформація Кабінету міністрів про стан боєздатності Зброй­

них Сил України та хід виконання заходів щодо розділу

Програми Уряду "Обороноздатність держави" (засідання

було закритим).

12            липня 1997 року:

інформація Кабінету міністрів про забезпечення працев­

лаштування молоді, зокрема випусників шкіл, вузів та

інших навчальних закладів,

інформація Кабінету міністрів про стан справ у системі

охорони здоров'я України та перспективи її розвитку.

7 жовтня 1997 року:

•               про стан справ у легкій промисловості України та заходи

по виведенню галузі із кризи.

347

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

11 листопада 1997 року:

про формування фондів продовольчих ресурсів для дер­

жавних потреб,

про стан підготовки житлово-комунального господарства

до зими,

про хід виконання закону "Про державні гарантії віднов­

лення заощаджень громадян України"

9 грудня 1997 року:

про використання резервного фонду Кабінету міністрів

України у 1997 році,

про стан справ у системі охорони здоров'я (згідно з пунктом

5 Постанови Верховної Ради України від 18 липня 1997 року).

11 лютого 1998 року:

•               інформація про стан погашення заборгованості із заробіт­

ної плати, пенсій і стипендій, відновлення та повернення

заощаджень громадян.

Опис порядку проведення "Дня Уряду"

День Уряду України проводиться у відповідності з "Положен­ням про День Уряду України у Верховній Раді України", затвердже­ному Верховною Радою України 1 лютого 1996 року, до якого були внесені зміни 7 лютого 1997 року.

1.             "День Уряду України" у Верховній Раді України проводить­

ся з метою регулярного інформування народних депутатів та грома­

дян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку,

відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої і зовнішньої

політики держави, про стан додержання Кабінетом міністрів вимог

Конституції України, виконання законів України, постанов Верхов­

ної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулю­

вання діяльності Кабінету міністрів України, центральних і місце­

вих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самовря­

дування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його до­

повнення та підготовки проектів законодавчих актів.

2.             "День Уряду України" проводиться на пленарних засіданнях

Верховної Ради України щомісяця кожного другого вівторка

348

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

з 10 години. Час, необхідний для проведення "Дня Уряду України", встановлюється Верховною Радою України.

Ініціаторами розгляду окремих проблем виступають Вер­

ховна Рада України, Президент України, комітети Верхов­

ної Ради України, депутатські фракції і групи, народні де­

путати України, Уповноважений Верховної Ради України

з прав людини, Кабінет міністрів України.

Кожний "День Уряду України" проводиться за відповід­

ною тематикою, яка визначається Верховною Радою Ук­

раїни не пізніше, як за 10 робочих днів до його проведен­

ня. Верховна Рада України одночасно визначає комітети,

функціональна спрямованність яких пов'язана з визначе­

ною тематикою "Дня Уряду України". До порядку денного

"Дня Уряду України" може включатися не більше двох те­

матичних питань.

Не пізніше як за 5 днів до проведення "Дня Уряду Украї­

ни", Уряд надає народним депутатам України аналітичні

та довідкові матеріали з питань, що розглядатимуться на

"Дні Уряду України".

Запитання на "Дні Уряду України" подаються згідно з виз­

наченою тематикою і мають стосуватися компетенції Каб­

інету міністрів України та інших центральних органів дер­

жавної виконавчої влади. Запитання до "Дня Уряду Украї­

ни" подаються ініціаторами розгляду питань у письмовій

формі до відповідних комітетів Верховної Ради або депу­

татських фракцій і груп.

Комітет, депутатська фракція і група формують запитан­

ня з кожної проблеми визначеної тиматики "Дня Уряду Ук­

раїни" та передають їх до Секретаріату Верховної Ради Ук­

раїни не пізніш як за 7 робочих днів до його проведення,

не допускаючи подання запитань однакового змісту. Депу­

татські фракції і групи задають по одному питанню.

349

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Особисті звернення позафракційних народних депутатів України до відповідних посадових осіб з проханням розкрити на "Дні Уряду України" запропоновану народним депутатам України проблему у пись­мовій формі подаються Секретаріату Верховної Ради України не пізніщ як за 7 робочих днів до проведення "Дня Уряду України".

Зведені запитання передаються Секретаріатом Верховної Ради України до Кабінету міністрів України не пізніш як за 5 робочих днів до проведення "Дня Уряду України".

У "Дні Уряду України" беруть участь члени Кабінету міністрів України, а в разі необхідності - керівники інших центральних органів державної виконавчої влади.

8.             Відповідає на запитання згідно тематики "Дня Уряду Ук­

раїни" Прем'єр-міністр України або визначений ним член

Кабінету міністрів України чи керівник відповідного цен­

трального органу державної виконавчої влади, про що не

пізніш як за 4 дні до "Дня Уряду України" повідомляється

Секретаріат Верховної Ради України.

9.             Під час проведення "Дня Уряду України" головуючий на

засіданні Верховної Ради України надає члену Кабінету

міністрів чи керівнику відповідного центрального органу

виконавчої влади для інформування народних депутатів-

15 хвилин та для відповідей на письмові запитання- ЗО

хвилин.

10.           Член Кабінету міністрів України чи керівник відповідного

центрального органу державної виконавчої влади відпові­

дає за визначеною тематикою на всі запитання, що надійшли

на адресу Уряду комітетів, депутатських фракцій і  груп,

позафракційних народних депутатів України. У разі необх­

ідності, в межах відведеного часу, відповіді можуть бути

доповнені іншими членами Уряду або керівниками відпов­

ідного центрального органу державної виконавчої влади.

Після відповідей на запитання, що надійшли на адресу Ка-350

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

бінету міністрів України, Прем'єр-міністр та інші визначені Прем'єр-міністром представники Уряду протягом не менш однієї години відповідають на усні запитання народних депутатів Ук-паїни відповідно до проблематики, що розглядається на "Дні Уря­ду України".

Після відповідей на усні запитання, які били поставлені на­родними депутатами України, проводиться обговорення визначе­ної теми, метою якого є вироблення пропозицій щодо зміни нор­мативно-правової бази, що регламентує обговорювану проблему, даються доручення Кабінету міністрів України щодо розробки проектів законодавства, подальшого вивчення обговореної про­блематики та її окремих складових, визначається дата повторно­го обговорення теми.

Після відповідей на запитання для уточнення запитань і

відповідей представникам комітетів, функціональна спря­

мованість діяльності яких пов'язана з визначеною темати­

кою "Дня Уряду України", може надаватися до 5 хвилин.

Протягом 20 хвилин можуть проводитися дебати.

Після обговорення кожного питання Верховна Рада Ук­

раїни може приймати окрему постанову в порядку кон­

тролю за діяльністю Кабінету міністрів України відпо­

відно до пункту 13 статті 85 Конституції України, вно­

сити пропозицію Кабінету міністрів України чи членам

Уряду або направляти звернення Президенту України з

відповідними висновками і пропозиціями щодо персо­

нальної відповідальності окремих членів Кабінету

міністрів України.

В кінці засідання Прем'єр-міністр України і головуючий на

пленарному засіданні Верховної Ради України підбивають підсумок проведення "Дня Уряду України".

14.           "День Уряду України" проводиться гласно і відкрито, з по-

вною радіотрансляцією та телетрансляцією в запису.

351

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Для більшої поінформованості населення бажано повідомля­ти заздалегідь про дату і мету проведення "Дня Уряду України" у газеті "Голос України".

Таким чином, пропозиція запровадити у парламенті Україні "День уряду" є потенційно дуже важливим кроком уперед на шляху до зміцнення демократії. Запровадження як звичайної прак­тики такого порядку, коли вищі посадові особи виконавчої влади можуть очікувати на запрошення до парламенту для пояснення різноманітних актуальних аспектів політики, програм та уряду­вання, дає депутатам нагоду висловити своє занепокоєння про­блемами, які стали їм відомими через виборців або засоби масо­вої інформації.

5.2.7. Розслідування

"Верховна Рада України у межах своїх повноважень може ство­рювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституцій­ного складу Верховної Ради України.

Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирі­шальними для слідства і суду" (стаття 89 Конституції України).

"Підставами для призначення та проведення депутатського розслідування можуть бути повідомлення про порушення Консти­туції України або інших нормативних актів народними депутатами України, державними органами та посадовими особами, які обира­ються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою Украї­ни; повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, те­риторіальній цілісності України або її екологічним, політичним, еко­номічним та культурним інтересам; повідомлення про порушення законних прав громадян та їх об'єднань" (стаття 8.4.2. регламенту Верховної Ради України).

352

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

5.2.8. Контроль за дотриманням законів органами місцевого самоврядування

Нині в Україні існує 650 органів влади субнаціонального рівня. Перед цими органами влади субнаціонального рівня, а також радами різних рівнів, кількість яких в Україні сягає 12099, стоїть завдання ре­алізації законів Верховної Ради, указів Президента і постанов Кабіне­ту міністрів. Тому існує дуже важлива проблема визначення стосунків між рівнями державної влади, а також державної влади з радами.

Вибудовуючи систему міжурядових стосунків, всі демократичні країни намагаються досягти двох цілей, які нерідко суперечать одна одній. Першою метою є право на місцеве самоврядування, як його визначено у Європейській Хартії місцевого самоврядування, здатність органів влади субнаціонального рівня так пристосовувати програми, щоб вони відповідали на конкретні потреби їхніх виборців і місцевим умовам. Другою метою є необхідність для центральної влади взяти на себе відповідальність за загальнодержавні проблеми і захищати права, що належать всім громадянам.

У Сполучених Штатах ці дві цілі втілено у двох поправках до Конституції— 10 поправці і 14 поправці. Десята поправка, яка вста­новлює права штатів, обумовлює, що "повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені нею для штатів, належать відповідно штатам чи народові". Фактично, всі повнова­ження, не закріплені за федеральною владою, стають повноважен­нями штатів. Щодо реалізації загальнодержавних цілей і прав усіх громадян держави у 14 поправці сказано, що "Жоден штат не може створювати чи застосовувати закони, які урізають привілеї або пільги громадян Сполучених Штатів; так само жоден штат не може позба­вити будь-яку особу життя, свободи або майна поза належною судо­вою процедурою; або відмовити будь-якій особі в межах своєї тери­торії у рівному захистові з боку законів". Ухвалювані Конгресом за­кони повинні відповідати обом цим поправкам і забезпечувати рівно­вагу між обома вище згаданими принципами.

Розробляючи закони щодо органів влади субнаціонального рівня і контролю над їхньою діяльністю, Конгрес має дбати про рівно-

353

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

вагу між загальнодержавними стандартами і гарантуванням достат­ньої місцевої автономії. Існують чотири основні інструменти, які застосовуються Конгресом, щоб впливати на діяльність органів вла­ди субнаціонального рівня — субсидії, зобов'язуючі акти, перехресні санкції та часткове використання переважного права.

В Україні використовуються ті ж інструменти, щоб впливати на дії органів місцевого самоврядування. Проте вони мають суттєві відмінності.

У Конституції України проблемі місцевого самоврядування присвячено Розділ XI. За Конституцією України:

"Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціати­вою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна "

(стаття 140).

"Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органами місцевого самоврядування уп­равляють майном, що є у комунальній власності; затверджу­ють програми соціально-економічного та культурного розвит­ку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і кон­тролюють їх виконання...

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх повноважень; затверджують

354

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

районні і обласні бюджети, які формуються з коштів держав­ного бюджету для їх відповідного розподілу між: територі­альними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам, та контролюють їх виконання...

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відпові­дним органам виконавчої влади "

(стаття 143)

Виконавча влада на обласному і районному рівні за Конститу­цією України репрезентується відповідними державними адмініст­раціями.

Надання субсидій

Субсидії являють собою кошти Державного бюджету, що на­даються органам влади субнаціонального рівня і мають використо­вуватися для вирішення конкретних проблем. Конгрес США, наприк­лад, ухвалює закон, яким виділяє штатам і населеним пунктам гроші на конкретну мету. Конгрес делегує право порядкування цими суб­сидіями федеральним відомствам. Для отримання цих грошей шта­ти і населені пункти повинні звертатися до цих федеральних відомств і при цьому задовольняти певні вимоги, обумовлені у законі, ухвале­ному Конгресом.

Конгрес удається до субсидій, коли хоче, щоб органи влади субнаціонального рівня зробили те, що за інших обставин вони не могли б або не хотіли зробити. Але штати і населені пункти не зобо­в'язані брати субсидії, а тому не зобов'язані і вирішувати конкретне політичне питання, обумовлені Конгресом.

В Україні кошти із центрального бюджету передаються облас­тям для забезпечення виплат необхідних видатків органами місцевої влади. У Державному бюджеті України передбачаються надходжен-

355

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ня до державного бюджету з областей і видатки державного бюдже­ту. Потенціал областей України є різним. Тому багато областей при рівних відрахуваннях до державного бюджету не мають коштів для забезпечення своїх видатків.

Всі ці області з низьким промисловим потенціалом щорічно отримують з центрального бюджету субвенції для забезпечення не­обхідних видатків.

Субвенції - метод бюджетного регулювання для збалансуван­ня нижчестоящих бюджетів, видаються на програми і заходи для за­безпечення діяльності і розвитку соціально-культурної сфери, побу­тової сфери, вирішення проблем зайнятості.

У Державному бюджеті 1997 року дотації бюджетам окремих областей становили більше 1 млрд. гривень, у тому числі: