РОЗДІЛ III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3.1. СТРУКТУРА І ПОРЯДОК РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ СВІТУ 3.1.1. Однопалатні і двопалатні парламенти

Парламент є представницьким органом держави. У різних краї­нах він має різні назви: Національна Асамблея (Франція), Всеки-тайські Збори народних представників (Китай), Верховна Рада (Ук­раїна), Бундестаг (Німеччина), Ріксдаг (Швеція), Стортінг (Норве­гія), Едускунта (Фінляндія), Фолькетінг (Данія), Альтінг (Ісландія), Сейм (Польща), Скупщина (Югославія), Меджліс (Туреччина), Кнес-сет (Ізраїль).

За кількістю членів парламент Китаю є найбільшим (3000 осіб), а парламент Ліхтенштейну (Законодавча асамблея) - найменшим (15 осіб).

Парламенти відіграють важливу роль в управлінні країною, у формуванні її державної політики. Щоб виконувати такі важливі функції, сам парламент повинен бути дієздатним і раціонально орган­ізованим, а саме:

Бути налаштованим до ефективного функціонування, уник­

нення внутрішніх конфліктів і чіткого дотримання власно­

го регламенту;

Володіти всебічною інформацією про стан справ у державі

на тому ж рівні, що й виконавча влада, яка має у своєму

розпорядженні величезну інфраструктуру. Такої інфраст­

руктури парламент мати не може, тому, очевидно, він по­

винен отримувати інформацію не тільки від своїх служб, а

й безпосередньо від виконавчої влади;

Мати допоміжні структури, які б забезпечували постійні

комітети та  парламентарів аналітичними матеріалами з

різних проблем державного будівництва, політики, еконо­

міки, культури, освіти, науки, охорони здоров'я і нових

технологій.

Парламенти країн світу є однопалатними або двопалатними. За конституцією Південно-Африканської Республіки від 1983 року в

159

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

цій країні діяв трьохпалатний парламент: Палата зборів, Палата пред­ставників і Палата делегатів. За Конституцією 1996 року тут вста­новлено двопалатний парламент, що складається з Національних зборів і Національної ради провінцій. У деяких країнах до парла­менту входять глави держав. Так, у Великій Британії до парламенту належить Палата лордів, Палата громад і королева. У Німеччині за Конституцією Бундесрат не входить до парламенту, але без нього законодавча функція парламенту неможлива. У Туркменістані, крім парламенту (Меджліс), діє вищий представницький орган (Халк мас-лахати), до якого входять депутати Меджлісу, президент і члени Ка­бінету міністрів.

Однопалатний парламент є природнім для унітарних держав, а двопалатний парламент - для федеративних держав. Вважається, що верхня палата (або Сенат) представляє інтереси суб'єктів феде­рації. Проте є також унітарні держави з двопалатними парламента­ми. У них верхня палата традиційно є поміркованою і стримує рево­люційні рішення нижньої палати (Палати представників).

Однопалатних систем приблизно у два рази більше ніж двопа­латних. У одній із робіт наведено 55 країн з однопалатними парла­ментами і 28 країн з двопалатними. Вважається, що однопалатна система забезпечує швидке здійснення законодавчого процесу і є більш ефективною.

Однопалатний парламент зберігає принцип неподільності вер­ховної влади народу, тому що при всіх застереженнях верхня палата створює ситуацію контролю народних представників нижньої пала­ти. До явних переваг однопалатної системи можна віднести наступні риси:

тільки в однопалатних парламентах реалізується основний демократичний принцип представництва, в основі якого лежить загальне виборче право;

механізм призначення замість обрання законодавців до вер­хньої палати підриває принцип демократичного представниц­тва, перешкоджає можливості встановлення рівноваги у сто­сунках між законодавчою і виконавчою гілками влади;

160

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

однопалатна система зміцнює ідеологію унітарної держа­

ви, не створює умов для штучного поділу держави на те­

риторіальні утворення за географічною ознакою;

однопалатна система є більш доцільною також і з фінансо­

вої точки зору.

Двопалатна система федеративної держави вперше постала у 1787 році, коли було досягнуто компромісу між великими та малими штатами США і закріплено його на Конституційному конвенті у Філадельфії. Кожен штат, незалежно від чисельності свого населен­ня отримав рівне представництво у верхній палаті і пропорційне до кількості населення представництво у нижній палаті. З того часу подібна форма двопалатного представництва з'явилась у федератив­них системах Австралії, Бразилії та Швейцарії. Інші федеративні держави зокрема Австрія, Німеччина, Індія та Іспанія, змінили цей принцип таким чином, що різні суб'єкти федерації залежно від сво­го статусу та кількості населення мають певне (але не рівне) пред­ставництво у верхній палаті.

Як зазначалося вище, головною перевагою запровадження дру­гої палати є структура подвійного представництва — тобто у зако­нодавчому процесі можуть бути одночасно представлені як держава в цілому, так і окремі її території або регіони. Для федеративних дер­жав це має позитивні наслідки.

Позитивні риси двопалатної системи:

верхня палата сприяє розширенню представництва;

двопалатний парламент краще враховує соціальні, куль­

турні, економічні інтереси населення різних регіонів;

професійний досвід верхньої палати є засобом підвищен­

ня якості законів, адже термін роботи її членів зазвичай

значно перевищує термін роботи членів нижньої палати;

запровадження двопалатної системи сприяє прийняттю

більш ефективних рішень державної політики, тому що

розбіжності між палатами згладжуються в процесі перего­

ворів;

161

двопалатна система підсилює основний принцип сучасної демократії - принцип розподілу влад - через контроль однієї палати іншою. Це сприяє прийняттю парламентом більш стабільних політичних рішень, зменшенню конфліктів між гілками влади, тому що розбіжності між палатами вирішуються в процесі переговорів.

Негативні риси двопалатної системи:

. верхня палата здебільшого зменшує ефективність роботи над законопроектами. Наявність верхньої палати викликає необхідність постійного узгодження рішень між палатами;

•               верхня палата не тільки сповільнює законодавчий процес,

а й ускладнює внесення до законопроектів радикальних

змін у майбутньому;

. двопалатна система ускладнює процес прийняття принци­пових, реформаторських рішень;

. розподіл повноважень між палатами вимагає значних ком­промісних рішень, які, особливо, на першому етапі зда­ються непереборними;

•               різний статус членів палат і різний термін їх повноважень

є глибоким джерелом недовіри і протиріч, особливо якщо

до верхньої палати входять призначені посадовці;

. двопалатна система створює додаткові труднощі при орган­ізації апаратів палат;

•               введення двопалатної системи може розглядатися, як при­

мусове запровадження федералістської структури в уні­

тарній державі.

Часто депутати верхньої і нижньої палат обираються за різни­ми правилами. Однопалатні парламенти, як і нижні палати двопалат­них парламентів, а в деяких країнах і верхні палати формуються на основі прямих виборів. Проте у багатьох країнах верхи палати фор­муються шляхом непрямих виборів. Депутатів до верхньої палати можуть обирати спеціальні колегії з представників органів самовря­дування. У Словенії існує навіть своєрідне куріальне представництво

162

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

при виборах до верхньої палати. Там обирають по чотири радники від підприємців, фермерів, представників малого бізнесу, шість - від громадських об'єднань і 22 від територій (всього 40 радників).

В Італії, наприклад, вибори в Палату депутатів (630 депутатів) проводяться по багатомандатних округах за партійними списками. Для розподілу неврахованих голосів (залишків) утворюється єдиний загальнонаціональний округ. Вибори в Сенат (315 сенаторів) прово­дяться по одномандатних виборчих округах в рамках однієї області. Перемогу отримує той кандидат, який набирає 65% голосів. У Се­наті має місце також пожиттєве членство: сенаторами стають колишні президенти, а також видатні громадські діячі, діячі науки і культури, яких призначає президент.

Як правило депутати різних палат обираються на різні термі­ни. Так у США депутати Палати представників обираються на два роки, а Сенату - на шість, тільки не всі разом. Третина сенаторів обирається через кожні два роки.

На чолі палати стоїть голова, який у англомовних країнах нази­вається спікером. Він проводить засідання і має одного або двох заступ­ників. Голова парламенту або палати обирається депутатами, а в дея­ких країнах призначається монархом на весь строк або його частину.

У Франції голова Національної Асамблеї обирається на весь термін повноважень законодавчого органу, тобто на 5 років, а голова Сенату - після кожного його оновлення, тобто через кожні три роки. У США, наприклад, головою Сенату є віце-президент, а для ведення засідань Сенат обирає тимчасового голову.

В багатьох країнах голова утримується від голосування, не бере участі у дебатах, призупиняє членство у партії. В інших країнах, на­приклад, у Конгресі США, він, навпаки, представляє партійну більшість.

В багатьох країнах парламентом або палатою парламенту керує колегіальний орган (президія, правління, бюро). Це, як правило, малочисельний орган, але є країни, де він дуже громіздкий: в Італії-16 (у кожній з двох палат), у Франції - 38 (22 у Національній Асам­блеї (голова, 6 заступників, 3 квестори, 12 секретарів) і 16 у Сенаті (голова, 4 заступники, 3 квестори, 8 секретарів). Колегіальні органи є робочими органами палат і не мають права приймати будь-які рішен-

163

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ня замість палати як під час сесії, так і під час канікул. Вони мають всі повноваження для керівництва обговореннями у палаті, для орган­ізації роботи всіх служб.

Крім колегіальних органів деякі парламенти формують спец­іальні органи для підготовки порядку денного сесії: конференція голів (Бельгія), рада старійшин (ФРН).

Організаційну роботу палат і постійних комітетів забезпечу­ють адміністративні служби. Обслуговуючий персонал комітетів складається з службовців-фахівців та секретарів.

3.1.2. Основні органи і підрозділи парламенту

Структура парламентів світу є різною, але можна назвати ос­новні органи і підрозділи, які є майже у кожному парламенті:

комітети;

фракції;

апарат;

адміністративна служба;

дослідницька служба;

контрольна служба;

інститут омбудсмена

Комітети є основними робочими органами парламентів. За оз­накою впливу на роботу законодавчого органу можна виділити дві системи комітетів:

комітети, що визначають роботу законодавчого органу: ви­

рішують, які законопроекти варто подавати на розгляд пар­

ламенту (палати), які проблеми виносити на слухання, які

питання потребують контрольного розгляду;

комітети, від яких мало що залежить у роботі законодав­

чого органу: питання розгляду законопроектів визначають­

ся урядом, питання призначення посадових осіб не зале­

жить від розгляду у комітеті.

Дійові комітети відіграють провідну роль у законотворчій ро­боті парламентів. Всі депутати парламенту працюють у них відпов-

164

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ідно до свого фаху або уподобань. Саме у комітетах здійснюється щоденна, рутинна законотворча робота. Президент США Вудро Вілсон у 1885 році сказав: "Я не дуже погрішу проти істини , коли скажу, що засідання Конгресу - це видовище для публіки, а справж­ня робота відбувається за дверима комітетів".

Саме постійні комітети мають широкі права здійснювати кон­троль за діяльністю органів виконавчої влади, надавати рекомендації про призначення посадових осіб, висловлювати їм недовіру. Вони мають загальні повноваження здійснювати нагляд і контроль за уря­довими програмами і діяльністю місцевих адміністрацій у сфері еко­номіки, науки і суспільно-політичного життя.

Кількість комітетів у парламентах світу часто не є сталою. Вони створюються у відповідності до наявних міністерств в уряді і соціально-політичної ситуації в державі. їх кількість може змінюва­тися від скликання до скликання. Особовий склад комітетів зазви­чай формується за домовленістю партійних лідерів.

В парламентських республіках можуть створюватись також спеціальні комітети, що мало впливають на поточну діяльність пар­ламенту. Вони, як правило, створюються урядом для розгляду пев­них законопроектів і розпускаються після вирішення питання.

Фракції є другим важливим органом парламенту. Це особливі органи парламенту, які створюються партіями або окремимим депу­татами. Фракції здійснюють політичне керівництво діяльністю де­путатів у парламенті. "Фракції є утвореним на певний законотвор­чий період об 'єднанням депутатів-однодумців, що вважають своїм завданням досягнення певних політичних цілей шляхом організова­ної підготовки та обстоювання їх у парламенті" (визначення із книги Гаральда Кречмера "Фракції").

В багатьох парламентах визначається кількісний склад фракцій. Так, за регламентом Бундестагу фракціями називаються "об 'єднання щонайменше п 'яти відсотків загальної кількості членів Бундестагу, що належать одній партії або таким партіям, які за своїми політичними напрямами не конкурують між собою у жодній із федеральних земель ".

В Німеччині фракції мають право законодавчої ініциативи. Вони вносять на розгляд Бундестагу законопроекти і зміни до діючих законів.

165

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Фракції у парламенті можуть об'єднуватись в парламентську (урядову) більшість. Фракції, які не входять до більшості, об'єдну­ються в офіційну опозицію.

Апарат у парламенті виконує важливі функції забезпечення діяль­ності депутатів і всіх парламентських структур. Він надає депутатам всю необхідну інформацію і готує інформаційні матеріали і документи для проведення законодавчої і контрольної діяльності, а також забез­печує поточну діяльність необхідними технічними засобами.

Адміністративний персонал парламентів веде фінансові спра­ви, вирішує кадрові питання, забезпечує законодавців засобами зв'яз­ку і транспортуванням.

Дослідницька служба парламентів забезпечує комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформаційними і аналітичними розробками, на підставі яких приймаються законотворчі рішення.

Контрольні служби у більшості країн призначаються парла­ментом, але у своїй діяльності вони є незалежними як від уряду, так і парламенту.

Інститут омбудсмена створено в останні роки у багатьох краї­нах. Він створюється парламентом і має повноваження слідкувати за дотриманням прав людини і громадянина. По суті він є незалеж­ною державною структурою.

3.1.3. Порядок роботи парламентів

Порядок роботи парламентів визначається конституцією дер­жави, законом про парламент, іншими законодавчими атами та рег­ламентом парламенту.

Ці акти регулюють порядок скликання сесій, їх початок, закін­чення і тривалість. У більшості країн ці питання вирішує сам парла­мент, в інших -уряд. Після проведення виборів парламент скликаєть-

ся на сесію:

за правом, визначеним конституцією країни (Бразилія, Ук­раїна); за актом глави держави (Австрія, Великобританія, Японія);

166

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

•               без будь-якого акту, парламент засідає постійно (Італія,

Німеччина).

Кількість парламентських сесій може бути різною:

одна сесія (США, Японія);

дві сесії (Іспанія, Україна, Франція);

чотири сесії (Індія).

Позачергові сесії парламенту можуть скликати глави держав, голови урядів і палат, а також і певна кількість депутатів, зібравши необхідне число підписів.

На першій сесії парламент вирішує всі організаційні питання: обирає керівні органи, створює комітети (комісії), формує уряд (в парламентських республіках і конституційних монархіях), перегля­дає і приймає регламент своєї роботи.

Засідання парламенту є відкритими, якщо з цього приводу нема спеціальних положень чи окремих рішень. Вони висвітлюються пре­сою, радіо і телебаченням. У багатьох країнах проводиться повна транс­ляція засідань парламенту. Практично тільки країни з тоталітарним ухи­лом обмежують інформацію про роботу законодавчого органу.

Засідання парламенту проводяться при наявності кворуму, виз­наченого конституцією або регламентом (1/2, 1/3 - Японія або навіть 1/10 - Індія). Розклад засідань сесії і порядок роботи визначаються парламентом, його органами або урядом.

У двопалатних парламентах кожна палата засідає окремо. Спільні засідання палат обумовлюються конституцією у певних випадках: для прийняття присяги президентом, виборів президента (у парламентсь­ких республіках), оголошення війни і політичних заяв тощо.

Після обговорення за визначеною процедурою парламент прий­має рішення більшістю від поданих голосів, від фактичного складу або від конституційного складу. Рішення з питань процедури можуть прийматися 1/3 голосів, а щодо змін до Конституції і конституцій­них законів, а також подолання вето глави держави - конституцій­ною більшістю (2/3 від конституційного складу).

167

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Парламенти застосовують різні системи голосування: особис­те (поіменне), таємне, голосування бюлетенями та електронне. В парламентах, де застосовується електронне голосування, депутати або мають особисті коди, або на стіні висить велике електронне таб­ло для голосування, яке показує, де електронна система задіяна. Іна­кше кажучи, депутати можуть побачити, чи задіяна система голосу­вання на робочому місці відсутнього депутата.

В Риксдазі Швеції депутати сидять по двоє за одним столом відпо­відно до своїх округів, а не партійної приналежності. Теоретично мож­ливо, що один з двох депутатів за столом може нахилитися і дотягтися до електронної системи голосування сусіда. Така поведінка сприймається шведами як невластива парламентській практиці. Крім того, щодо дея­ких питань (як правило, дискусійних) депутатів, які голосують "за", можуть попросити встати. З деяких питань, що не викликають запере­чень, рішення можуть прийматися без голосування.

Якщо партії не доходять згоди, а доповідь містить застереження по одному чи декількох пунктах, тоді один з депутатів звичайно вима­гає постановки питання на голосування. Після цієї вимоги витримується шестихвилинна пауза, щоб дати можливість тим депутатам, які не бра­ли участі в обговоренні, прийти до Палати. Депутатів скликають до Палати звуковими й світловими сигналами. Явка на голосування як правило дуже висока - присутні принаймні 300 депутатів.

Коли всі зійдуться, секретар Палати зачитує пропозицію щодо голосування. В ній говориться про те, яким буде рішення парламен­ту при голосуванні "за" і голосуванні "проти". Спікер починає про­цедуру голосування, попросивши встати спочатку тих, хто голосує "за", а потім тих, хто голосує "проти". Спікер одноособово вирішує, яка сторона набрала більше голосів. Часто представник опонентів пропозиції вимагає підрахунку голосів, для чого депутати користу­ються кнопками для голосування. Після цього результат голосуван­ня можна побачити на табло.

У Великобританії Палата громад користується доволі ста­рим способом підрахунку голосів. Депутати голосують, проходячи через різні коридори. Інакше кажучи, коли проводиться формальне голосування або голосування поділом на групи, депутати покида-

168

III. СТРУКТУРА 1 ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ють свої місця і йдуть в той коридор для голосування, який відпові­дає тому, як вони хочуть голосувати.

Якщо вони хочуть голосувати за, вони йдуть до коридору для тих, хто голосує "за". Цей коридор є кімнатою праворуч від спікера за лавами урядової партії. Якщо вони хочуть проголосувати проти, вони йдуть до коридору "проти". Цей коридор є кімнатою ліворуч від спікера за лавами опозиції.

Коли пропозиція ставиться на голосування, спікер (або його заступник) говорить: "Річ у тім, що ... законопроект має стати зако­ном. Ті, хто дотримується цієї думки, говорять "так" (після цього лунає хор голосів "так"), "хто думає інакше, каже "ні" (такі ж самі гучні вигуки "ні").... "Думаю, що більшість "за". Якщо після цього пролунають вигуки "ні", спікер призначає голосування поділом на групи, оголосивши "Звільніть коридори".

Дзвоник, що сповіщає про таке голосування, лунає по всьому будинку, на табло висвічується, що має відбутися голосування, а охоро­на наказує всім стороннім особам відійти від коридору депутатів. Вони також проходять через приміщення для публіки в Палаті, вигукуючи "Голосування!". Депутати залишають кафетерії, кабінети, бібліотеки, бари і терасу і йдуть до Палати де, оскільки голосування відбуваються відповідно до партійної лінії, партійні організатори повинні нагадати тим, хто не визначився, як голосуватиме їхня партія. Тим часом секре­тарі, які записують прізвища голосуючих, підходять до виділених для них високих столів з готовими розлогими алфавітними списками прізвищ депутатів, де роблять позначки, фіксуючи подані голоси.

Правляча партія і опозиція призначають обліковців, прізвища яких подаються головуючому, секретарі записують прізвища, а обліковці раху­ють. Через вісім хвилин після першого запитання спікер наказує: "Зачи­нити двері", і службовці зачиняють всі три входи до коридорів. Останній, хто залишає кожен з коридорів, а це як правило партійний організатор, оголошує: "всі вийшли", і обліковці подають цифрові дані секретарям.

Коли дані по коридорах підраховані, і цифри внесено до картки, вона передається старшому обліковцеві більшості. Обліковці стають в ряд за столом, причому обліковці більшості розташовуються ліворуч від спіке­ра. Обліковець, що стоїть поблизу скриньки опозиції для офіційних па-

169

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

перів, оголошує цифри. Секретар, що стоїть біля скриньки, бере картку і передає її спікерові, який ще раз зачитує цифри і оголошує: "Отже, більше голосів подано "за" (або "проти")". Результат висвічується на табло, а спікер, закликавши Палату до порядку, переходить до іншого питання. Список з результатами голосування надсилається для друку до "Офіцій­ного парламентського звіту" і представникові його редакції на голосуванні.

Голос депутата, який перебуває в межах території парламенту, але надто хворий для того, щоб дістатися коридору, може бути вра­хований. Тобто партійні організатори, з'ясувавши його чи її став­лення до питання і поінформувавши про це секретарів і обліковців, додає його чи її до відповідного списку голосуючих і до списку, який додається до загального списку. Така процедура припустима лише коли депутат перебуває на території парламенту.

У Палати немає засобів, за допомогою яких член Палати гро­мад міг би засвідчити утримання від голосування. Але депутати мо­жуть залишатися на своїх місцях під час голосування поділом на групи, аби показати, що вони утримуються.

Депутат, який проголосував помилково, може, за наявності часу, перейти до іншого коридору і проголосувати ще раз, скасовуючи таким чином своє попереднє рішення, хоча, звичайно, ця процедура не дозволяє йому насправді зареєструвати свій голос на підтримку пропозиції щодо якої він спочатку зробив помилку. Депутати можуть також, якщо того за­бажають, залишатися в коридорі і не реєструвати свій голос взагалі.

Домовленість про взаємну неучасть у голосуванні є домовлен­істю, згідно з якою депутат від однієї партії домовляється з депута­том від опозиційної партії не брати участі у голосуванні з якогось окремого питання. Такі угоди мають реєструватися партійними орган­ізаторами, які вживають заходів для контролю за дотриманням до­мовленостей. Такі домовленості забороняються під час голосувань, що мають велике політичне значення.

Цю практику було приведено в систему, так що домовленості можуть тривати місяцями або роками і стосуватися всіх голосувань поділом на групи, а також продовжуватися в часі в разі хвороби, відсут­ності депутата в зв'язку з перебуванням у складі парламентських де­легацій, тощо. Такі домовленості не є елементом регламенту Палати.

170

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

У Стортінгу Норвегії голова оголошує дебати закритими, коли всі зареєстровані промовці виступили. У верхній і нижній палатах питання ставиться на голосування наприкінці кожного сесійного дня, якщо тільки парламент не вирішить, що одне або декілька питань мають бути поставлені на голосування раніше. Якщо щодо питання є декілька пропозицій, голова ставить кожну з них на голосування у логічній послідовності.

Порядок голосування повинен оголошуватися й прийматися заздалегідь. Окремі пропозиції можуть також ставитися на голосу­вання послідовно. Депутат, відсутній у Палаті, коли голова оголошує, що питання має ставитися на голосування, не голосує. Присутні де­путати не повинні залишати палату до закінчення голосування.

Згідно з регламентом норвезького парламенту процедура го­лосування проводиться в один з наступних способів:

на прохання голови депутати, котрі голосують "за" або

"проти" даної пропозиції, встають;

за допомогою електронних пристроїв. Було б дуже незвич­

но, якби хтось натискав кнопки за того, хто відсутній. Це

теоретично неможливо;

поіменне голосування. Якщо голова вважає, що поіменне

голосування непотрібне, а депутат на ньому наполягає, пар­

ламент вирішує, що голосування буде проводитися без

будь-яких дебатів згідно з підпунктом 1) чи 2).

Поіменне голосування у верхній і нижній палатах проводить­ся за виборчими округами, починаючи з депутата, номер виборчого округу якого секретар витягнув першим. Поіменне голосування у верхній палаті проводиться, починаючи з депутата, прізвище якого визначається жеребкуванням. Далі голосування відбувається в по­рядку розміщення депутатів.

Якщо голосування проводилося згідно з підпунктами 1) чи 2), а голова чи одна п'ята частина голосуючих заявляють про те, що результати голосування не можна вважати точними, нове голосування проводиться згідно з підпунктом 2) чи 3).

171

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

3.2. КОМІТЕТИ І ОРГАНІЗАЦІЯ ЇХ РОБОТИ 3.2.1. Створення та ліквідація комітетів

Законодавчий орган у своїй діяльності повинен уникати внутрішніх конфліктів і чітко дотримуватися свого регламенту. Він повинен мати структури, які б забезпечували постійні комітети і де­путатів аналітичними матеріалами з різних проблем державного бу­дівництва, політики, економіки, культури, освіти, медицини і новітніх технологій.

По-перше, парламент повинен розробити цілий набір органі­заційних процедур, які зроблять його здатним як до ефективного функціонування, так і до уникнення періодичних внутрішніх конфліктів у визначенні власних правил гри.

По-друге, члени парламенту повинні мати в активі фахову підготовку у галузі політології і навички політиків-практиків, щоб активно повсякденно впливати, а зрештою і контролювати, виконав­чу гілку влади, яка має у розпорядженні значно більші людські ре­сурси і організаційну інфраструктуру в порівнянні з найбільш роз­виненими законодавчими органами.

В багатьох, якщо не у всіх країнах, де законодавчі органи відіграють важливу роль як у формуванні державної політики, так і у здійсненні значного контролю над діяльністю виконавчої влади, одним з ключових елементів, що суттєво цьому сприяє, є існування сильної, добре організованої і стійкої системи комі­тетів. У більшості випадків саме завдяки існуванню ефективно функціонуючої системи комітетів члени законодавчого органу набувають необхідних знань та навичок, створюють інституційні структури і отримують політичні ресурси, що є передумовою здійснення серйозного впливу на ухвалення рішень виконавчою владою.

Дієвість багатьох парламентів забезпечується, в першу чергу, наявністю сильної системи комітетів. Саме в них концентрується основна політична і законотворча влада парламенту і відбувається процес ухвалення рішень.

172

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Комітети у багатьох законодавчих органах виконують багато важливих функцій, які наведені нижче:

комітети є реальними осередками творення найбільш серй­

озних законів, оскільки дають кожному окремому депута­

тові можливість спеціалізації у певній політичній галузі.

Справді, беручи до уваги складність сучасного економіч­

ного та соціального устрою, жоден законодавець не може

навіть мріяти про те, щоб бути добре обізнаним в усіх, або

навіть більшості, найважливіших питаннях, що потрапля­

ють на розгляд законодавчого органу.

комітети відіграють дуже важливу роль у здійсненні контро­

лю за діяльністю виконавчої влади. Це є наслідком фахової

спеціалізації у розробці політичного курсу, про що вже згаду­

валося. Така спеціалізація є однаково актуальною для контро­

лю за діяльністю виконавчої влади та роботою адміністратив­

них органів і виконанням ухвалених рішень. Спеціалізація, що

є наслідком ефективної системи парламентських комітетів, не

тільки сприяє досягненню високого рівня законодавчого дос­

віду на певній ділянці, але є також знаряддям налагодження

важливих взаємозв'язків між законодавцем і посадовими осо­

бами середньої та вищої ланки виконавчої влади, що у свою

чергу підвищує здатність законодавчого органу до контролю.

робота комітетів є важливим засобом поліпшення розуміння

громадськістю складності державної політики. Типова проце­

дура парламентського комітету включає проведення слухань,

що часом набувають широкого розголосу і на яких громадяни,

досвідчені фахівці, а також відповідні державні службовці да­

ють публічні свідчення щодо певних сторін питань державної

політики, що розглядаються чи обговорюються. Такі слухання

можуть бути чудовою нагодою для просвіти громадян і підго­

товки законодавців, а також для висвітлення важливих держав­

но-політичних рішень. Отже, комітети є важливим знаряддям,

яке дозволяє і сприяє причетності громадян до діяльності зако­

нодавчої влади і організації громадянського суспільства.

173

і

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У зв'язку з вищеозначеним робота комітетів, слухання у комі­тетах і пленарні засідання парламенту повинні ґрунтовно висвітлю­ватися засобами масової інформації. Це надає можливість населен­ню бути причетним до управління державою і розуміти політику за­конодавців і уряду у вирішенні проблем державного будівництва. Протидія розповсюдженню інформації про законодавчий орган і його діяльність є ознакою тоталітарного управління.

В комітетах визнані національні лідери мають можливість об­ійняти керівну посаду і брати участь у формуванні політики у важ­ливих сферах державного будівництва. Отже, існування сильної і життєздатної системи парламентських комітетів надає зацікавленим особам численні додаткові можливості у виконанні ними керівної ролі як у парламенті, так і в країні.

Якої-небудь формули або ж ідеального способу побудови сис­теми парламентських комітетів не існує. Реальність полягає у тому, що системи комітетів навіть тих законодавчих органів, де вони над­звичайно ефективні і впливові, істотно відрізняються. Відмінності існують як між країнами, так і в середині парламентів стосовно кількості й розмірів, а також функцій та діяльності комітетів. На­приклад, у Національних зборах Коста-Ріки, що є однопалатним пар­ламентом, існує по суті три абсолютно різні типи комітетів, а саме:

ті, що мають право ухвалювати закони або вносити до них

зміни у певних технічних ділянках незалежно від їхнього

розгляду законодавчим органом у цілому;

ті, що виконують звичну роль, обговорюючи, формулюючи і

пропонуючи законопроекти на розгляд всього парламенту;

ті, що не мають права вносити законопроекти, а лише ви­

конують контрольні функції і вважаються одними з найвп-

ливовіших комітетів костаріканських Національних зборів.

Законодавчі органи багатьох країн мають як тимчасові, так постійні комітети, в той час як деякі мають лише постійні комітети. Деякі парламенти мають небагато комітетів (12-15), інші - значно більше ЗО. Щоб уникнути проблем часткового дублювання юрис-

174

III. СТРУКТУРА 1 ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

дикції комітетів, парламенти розробляють норми співпраці між ком­ітетами.

Хоча в структурі систем комітетів можуть існувати суттєві відмінності, кожен законодавчий орган, що має сильні й великі комі­тети, виробив певний прийнятний рівень стандартизації й усталеності діяльності цих комітетів як щодо їхньої структури, так і юрисдикції. Це, звичайно, не означає, що всі комітети повинні, наприклад, мати однаковий кількісний склад або однакові обсяги повноважень. Дуже важливим, однак, є встановлення й забезпечення виконання погодже­них правил діяльності і поведінки його членів, підтримуваної всіма головними фракціями, партіями або угрупованнями законодавчого органу. На практиці це звичайно означає, що склад кожного комітету точно відображає політичний баланс влади між фракціями та парт­ійними угрупованнями в межах парламенту, і що членство у комітеті є постійним і закріпленим на період сесії парламенту.

З огляду на ці обставини не дивно, що одним з надзвичайно важ­ливих питань у розбудові достатньо ефективної і добре структурова-ної системи парламентських комітетів є розробка узгоджених критеріїв призначення членів комітетів. Домінує практика, за якої призначення окремого члена якої-небудь партії або фракції до певного комітету є прерогативою керівництва цієї партії або фракції (хоча потребує оста­точного схвалення з боку її членів). Очевидно, що під час ухвалення подібних рішень керівництвом партії або фракції важливу роль відігра­ють неписані правила або принципи. Серед них відносний стаж зако­нотворчої діяльності і відомий політичний вплив або авторитет членів парламенту; географічне представництво членів від реніонів країни та професійна підготовка; і, звичайно, рівень особистих знань у певній предметній галузі та інтереси членів парламенту.

Зрозуміло, що іншим вирішальним питанням у розбудові силь­ної й ефективної системи комітетів пов'язане з реальними повнова­женнями самих комітетів. Найефективнішими є ті системи комітетів, де самі комітети мають суттєвий вплив як на характер законопро­ектів, які подаються на пленарний розгляд законодавчого органу, так і на розклад та обставини проходження цих законопроектів аж до стадії обговорення парламентом у повному складі.

175

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

У контрольній діяльності комітетів також дуже важливим та суттєвим питанням є рівень повноважень, які має законодав­чий орган, аби бути здатним забезпечувати співпрацю виконав­чої гілки влади та зацікавлених громадян. З цього погляду здатність парламентських комітетів, якщо потрібно, вимагати появи і свідчень чи то від урядовців, чи то від пересічних грома­дян набуває значної ваги.

Іншою важливою складовою розбудови сильної системи комі­тетів є компетентність і досвідченість працівників апарату комітетів. Процедури добору, організації та управління кадрами у різних зако­нодавчих органах є різними. Хоча багато парламентів тяжіють до копіювання у своєму апараті партійної чи фракційної структури всьо­го законодавчого органу, існують також досить ефективні системи комплектування кадрів, організовані на позапартійній основі.

Ключовими чинниками ефективного комплектування комітетів кадрами є не стільки питання партійної належності, скільки питан­ня здатності залучати до роботи здібних осіб, пропонуючи посади із платнею, привабливою для здібних молодих професіоналів, яка б давала певну гарантію зайнятості і впевненість у тому, що кваліфі­кація таких людей буде повною мірою використана.

У свою чергу добре підібрані кадри комітетів дають можливість запровадити цілу низку законодавчих методів, що призведуть до більш ефективного функціонування системи комітетів. Наприклад, обізнані кадри є необхідною умовою успішної організації слухань у комітеті, які, у свою чергу, є вкрай необхідними для забезпечення певного рівня участі громадян у процесі законотворення і його про­зорості. Організація слухань в комітеті вимагає часу і знань у вузь­ких сферах державної політики.

Варто ще раз зазначити, що між парламентами із сильними системами комітетів можна знайти чимало відмінностей. Однак існу­ють основні характерні ознаки, якими потрібно керуватися, щоб пол­іпшити ефективність роботи комітетів, а саме:

визначена кількість комітетів із погодженим, наперед виз­наченим чисельним складом кожного комітету;

176

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

погоджені процедури, які б забезпечували представницт­

во фракцій в усіх комітетах на рівні, приблизно пропорц­

ійному їхньому представництву в законодавчому органі в

цілому;

забезпечення партійного чи фракційного керівництва у кож­

ному комітеті принаймні декількома компетентними фахі­

вцями і канцелярськими працівниками.

3.2.2. Система сильних комітетів

Прикладом парламенту з сильними комітетами може бути Ко­нгрес США. В Конгресі 103 скликання Сенат мав 20 постійних і 4 спільні з Палатою представників комітети. Палата представників мала 23 комітети. Кількість членів у комітетах коливалася від 12 до 63 чоловік. Комітети для оперативної роботи організують підкомітети, кількість яких у різні роки сягала 275.

Підкомітети відіграють особливо важливу роль у великих ком­ітетах, як наприклад у Комітеті з розподілу бюджетних асигнувань Палати представників. Вони мають чітко визначену юрисдикцію і власний апарат. Голови підкомітетів обираються на зборах фракції більшості у кожному комітеті. У Палаті представників законопроект має бути розглянутий підкомітетом перед тим, як його розглядатиме комітет у повному складі. Комітети Сенату можуть розглядати зако­нопроекти, попередньо не передаючи їх до підкомітетів.

Особовий склад комітетів формується за домовленістю парт­ійних лідерів. Розподіл посад у комітетах відбувається за рішенням партій таким чином, що головою комітету завжди є член партії більшості. Партія більшості забезпечує собі перевагу в усіх коміте­тах. У Сенаті під час призначення членів враховується принцип стар­шинства.

Члени Конгресу подають до керівництва своєї партійної фракції заяви із зазначенням того, у якому комітеті вони хотіли б працювати. Керівництво партії визначає кандидатури на посади голів комітетів, складає списки членів комітетів і виносить їх на голосування під час партійної конференції. Після цього списки партійних призначень

177

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

мають бути затверджені повним складом Палати представників чи Сенату. У переважній більшості голови комітетів призначаються за принципом старшинства: член фракції більшості з найдовшим тер­міном перебування у певному комітеті обіймає посаду голови комі­тету, поки більшість фракції не проголосує за його усунення з цієї посади.

Структура комітетів та їхні процедури визначаються регла­ментом. Кожен окремий комітет розробляє свій власний регла­мент, у якому деталізуються обов'язки й повноваження голови комітету, час скликання засідань, процедури голосування, пере-дання законопроектів до підкомітетів і призначення працівників апарату.

Депутати можуть працювати у складі будь-якого комітету, але голосувати мають право тільки у комітеті, членами якого вони є. У Конгресі існує обмеження щодо одночасного членства у комітеті з питань розвідки і комітеті з питань бюджету з метою сприяння більш ефективного нагляду, а також щоб запобігти отриманню надмірної влади у використанні бюджету.

Комітети проводять відкриті засідання, але можуть проводити і закриті засідання за своїм рішенням. Вони оголошують про час, місце і мету засідання за тиждень наперед, публікують результати поіменного голосування, ухвалюють рішення про трансляцію по радіо і телебаченню.

Комітети мають великі повноваження і засоби впливу на уря­дові структури, тому що посадові особи виконавчої влади повинні звітуватися перед ними з питань, що входять до компетенції комі­тетів. Для цього комітети проводять спеціальні слухання, на яких звітують і дають пояснення члени Уряду, фахівці у певних галузях, або представники зацікавлених організацій.

Комітети регулярно роблять запити до різних урядових уста­нов. Вони не мають права безпосереднього застосування санкцій до посадових осіб, які нехтують їхніми запитами, але можуть ста­вити питання про відповідність даної особи своїй посаді. Члени комітетів і представники виконавчої влади будують свої відносини на засадах взаєморозуміння і співпраці, тому що юрисдикція ком-

178

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ітетів тісно пов'язана з діяльністю відповідних міністерств і відомств.

Для отримання інформації комітети користуються послугами спеціальних Конгресових організацій на зразок Головної контрольної служби, які займаються вивченням діяльності уряду, окремих кор­порацій. Конгрес має також потужний потенціал, зосереджений у службах Бібліотеки Конгресу.

Міністри і члени уряду призначаються президентом на поса­ду тільки за рекомендацією комітетів Сенату. Комітети Сенату США розглядають більше 2500 кандидатур, висунутих президентом на посади міністрів, службовців виконавчої влади, а також федераль­них суддів, після чого відбувається їх затвердження на пленарному засіданні Сенату. Особи, призначені президентом, не можуть роз­почати виконання своїх службових обов'язків до затвердження Се­натом.

Авторитет комітетів, їх незалежність у виконанні контрольних функцій забезпечується незалежним кошторисом. Кошторис комі­тетів є достатнім для того, щоб сплачувати видатки, враховуючи і кошти на службові відрядження. Непередбачувані видатки комітетів сплачуються з фонду Сенату чи Палати представників.

Організаційну роботу комітетів забезпечує обслуговуючий персонал, що складається з фахівців та секретарів. Обслуговую­чий персонал комітетів є достатнім для виконання оперативної роботи. У Додатку 3.1 подаються стислі відомості про чисельний склад апарату комітетів Конгресу 103 скликання і вартість його утримання.

Крім обслуговуючого персоналу комітетів 12 тисяч осіб пра­цює безпосередньо на 435 членів Палати представників і 100 се­наторів Сенату. Кожен член Палати представників має 18 пост­ійних службовців. Сенатор має більший штат, який змінюється у розмірах відповідно до кількості населення у штаті. Третина по­мічників сенаторів і сорок відсотків помічників членів Палати представників працюють у виборчих округах. Решта помічників, що становить біля трьох тисяч осіб, працюють у приміщеннях Капітолію.

179

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

З 2-3. Система слабких комітетів

Прикладом парламенту із слабкими комітетами може бути пар­ламент Великобританії. У цьому парламенті уряд може створювати і розпускати будь-який комітет за своїм бажанням.

Більшість правил, які регулюють діяльність комітетів, встанов­люються і контролюються урядом. Уряд, наприклад, обмежує в часі засідання тимчасових комітетів і зосереджує їх роботу навколо кон­кретних питань, встановлюючи регламент і кількість поправок, які може розглянути комітет. Уряд визначає доречність тих чи інших поправок.

Палата громад утворює тимчасові (асі кос) комітети для розг­ляду одного або кількох законопроектів. Комітети припиняють свою діяльність після того, як завершать розгляд і обговорення документів, переданих їм Палатою.

Палата громад утворює також постійні комітети для розгляду заздалегідь не визначених законопроектів і проведення слухань, по­в'язаних з роботою окремих урядових міністерств.

У тимчасових комітетах партії отримують кількість місць, про­порційну до їхнього представництва у Палаті громад. При призна­ченні враховуються фахові інтереси окремих депутатів.

У постійних комітетах партійна належність не враховується. Ці комітети за принципом своєї побудови мають бути безпартійни­ми. Ці члени обираються парламентськими організаторами партій за рекомендаціями уряду і під контролем опозиційної партії.

Голови комітетів призначаються із складу Зборів голів, у яких беруть участь члени як правлячої, так і опозиційної партій.

Комітети мають право законодавчої ініціативи, але поступа­ються перед Урядом і партійним керівництвом.

Уряд може делегувати комітетам право створювати підкоміте­ти. Вони призначаються для зібрання матеріалів і проведення окре­мих слухань. Підкомітети можуть доповідати свої висновки безпо­середньо на засіданнях Палати громад.

Більшість законопроектів вноситься до парламенту урядом. Комітети можуть вносити до законопроектів свої поправки, які ма-

180

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ють бути затверджені відповідним міністром. Комітети можуть на­кладати вето на поправки, але не на сам законопроект.

Постійні комітети мають право законодавчої ініціативи і мо­жуть проводити слухання на свій розсуд. Тимчасові комітети такого права не мають.

Більша частина слухань у комітетах проводиться з метою зби­рання інформації. Свідками виступають представники громадськості, а не посадові особи виконавчої влади.

3.2.4. Система перехідних комітетів

Якщо розглядати Конгрес США та британський парламент як дві протилежності з погляду сили систем їхніх комітетів, то системи комітетів Конгресів країн Латинської Америки посідають місце десь посередині. Хоча процес демократизації у цих країнах триває, а інсти-туційний розвиток законодавчих органів усе ще перебуває на почат­кових стадіях, більшість демократичних країн Америки досягай знач­них успіхів, закладаючи підвалини сильної системи комітетів.

Хоча число комітетів у кожній державі різне, більшість комі­тетів у Конгресах країн Латинської Америки діють на постійній ос­нові із закріпленням за ними певних сфер діяльності. Наприклад, у Парагваї Палата представників налічує 22 постійних комітети, а Се­нат - 14. Крім того, як і в США та Великобританії, законодавчі орга­ни країн Латинської Америки мають право створювати тимчасові комітети для розгляду конкретного питання чи пакету споріднених законопроектів.

Правда, хоча комітети є постійними, а їхній склад у період між виборами стабільний, він не настільки стабільний, як у Спо­лучених Штатах, якщо говорити про ситуацію до виборів і після них. Не рідко так буває тому, що у більшості латиноамерикансь­ких Конгресів кожного скликання представлено три або чотири партії, і частка місць у кожної партії може істотно змінюватися від виборів до виборів. У кожному випадку всі політичні партії по­винні бути представлені в комітетах пропорційно до числа своїх членів у Конгресі.

181

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Комітети відіграють щораз важливішу роль у законодавчому процесі. Так, у Нікарагуа щойно після санкції на розгляд законопро­ектів президент Законодавчих зборів передає їх до одного з комі­тетів. На прийняття рішення стосовно законопроектів комітети ма­ють ЗО днів, за умови, що його не розширить чи не змінить з певною метою Рада директорів чи президент Законодавчих зборів. Якщо меншість комітету відхиляє остаточну рекомендацію комітету, вона може передати свої пропозиції на пленарне засідання. Рекомендація комітету і заперечення груп меншості в комітеті виголошуються й обговорюються на пленарному засіданні Законодавчих зборів. Якщо пленарне засідання дійде висновку, що законопроект не відповідає необхідним вимогам, його або повертають до комітетів для перегля­ду у визначений термін, або він може детально обговорюватися на пленарному засіданні до остаточного ухвалення.

Зростає також роль комітетів у бюджетному процесі. Наприк­лад, у Парагваї для вивчення протягом 60-ти днів запропонованого бюджету створюється комітет із представників обох палат, після чого його рішення й рекомендації подаються до нижньої палати, яка має 15 днів на внесення змін або затвердження бюджету.

Хоча системи комітетів все ще перебувають у процесі станов­лення, більшість парламентів країн Латинської Америки заклали міцни підвалини сильних систем комітетів. Запорукою цього є ство­рення більшістю парламентів постійних комітетів зі стабільним скла­дом та юрисдикцією і визначення їх значної ролі у законодавчому та бюджетному процесах.

У Додатку 3.2 підсумовано дані про системи комітетів у Конг­ресі США, Британському парламенті та парламентах країн Латинсь­кої Америки за основними показниками: юрисдикція комітетів, термін перебування на посаді членів комітету, добір голів комітетів, сфера діяльності, місце у законодавчому процесі, свобода дій щодо законопроектів.

182

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3.3. СТАТУС ФРАКЦІЙ У ПАРЛАМЕНТІ 3.3.1. Роль партій у суспільстві

Партії беруть безпосередню участь в процесі управління дер­жавою. Проте ступінь залучення партій до державної діяльності є різною в різних країнах, що прямо залежить від двох основних чин­ників: форми правління (парламентська республіка, паламентсько-президентська республіка, президентська республіка) і типу вибор­чої системи (мажоритарна, змішана і пропорційна). Форма правлін­ня значною мірою визначає роль і вплив парламентських фракцій при створенні уряду, а тип виборчої системи визначає роль, що її відіграють партії в організації роботи законодавчого органу.

Форма правління впливає на безпосереднє залучення партій до керівництва державою, і, зокрема, на призначення і звільнення з посад окремих урядовців, або уряду в цілому. Але в демократичній країні це не означає, що партії, які не беруть безпосередньої участі у призначенні і звільненні урядовців не мають впливу на політичні процеси. При наявності в парламенті різних рушійних сил, основні цілі політичних діячів залишаються однаковими.

У суто парламентських системах правляча партія чи коаліція партій визначає склад уряду, призначає його голову (прем'єр-міністра), розробляє програму і бюджет і може розпустити увесь уряд. Партія або коаліція більшості у законодавчому органі має повний контроль над головою виконавчої влади, якого за рішенням парла­менту можуть звільнити. У випадку, коли правляча партія або коал­іція втрачає статус більшості, зміна уряду є неминучою і часто відбу­вається ще до наступних парламентських виборів.

У державах зі змішаною формою правління, залучення партій до управління державою є, як правило, більш опосередкованим. Загальною нормою є те, що вплив партій на долю уряду проявляється у вислов­ленні недовіри, внаслідок якої може відбутися відставка уряду. Також партії більшості можуть впливати на склад уряду завдяки тому, що кон­ституційні норми надають парламентові право відмовити у схваленні запропонованих президентом призначень на деякі важливі урядові по-

183

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

сади. Але голова виконавчої влади не залежить від парламентської більшості, тому що його доля і зміни в чисельності парламентської більшості не приводять безпосередньо до відставки уряду.

У суто президентських системах залучення партій до управлі­ння державою є ще більш опосередкованим: призначення на урядові посади здійснює президент. Проте, завдяки тому, що парламент має повноваження затверджувати на посади, він має право перевіряти діяльність окремих міністрів і відмовляти у їх призначенні. Але по­вноваження щодо звільнення з посади, як правило, залишаються в руках президента.

У випадку як суто президентської, так і змішаної систем іноді важко говорити про правлячу партію, тому що досить поширеною є ситуація, коли одна партія має вплив на президента, а інша партія або коаліція - на законодавчий орган. Після Другої світової війни феномен "розділеного урядування", наприклад, у Сполучених Шта­тах став більше нормою, аніж винятком.

Виборчі системи визначають чисельний склад парламентських партій, впливають на кількість партій, що беруть участь у виборах, а крім того вони передбачають різні стимулюючі заходи для партій і коаліцій, що беруть участь у виборах, які стосуються найоптималь-нішої стратегії під час та після виборів.

За повністю мажоритарної системи партії відіграють важливу роль у висуненні кандидатів. За повністю пропорційної системи партії змагаються за загальнонаціональними партійними списками. Кількість мість партії у парламенті є пропорційною кількості набра­них голосів виборців. Як правило, для усунення малих партій з пол­ітичного життя встановлюється поріг - партія повинна набрати пев­ний відсоток голосів. За змішаної системи партії змагаються на на­ціональному рівні, а окремі політики у виборчих округах.

Відмінності впливу партій на політичне життя у країнах з різними формами правління і різними виборчими системами можна прослідкува­ти на прикладі Сполучених Штатів Америки і Німеччини (Додаток 3.3).

Між формою правління і виборчою системою існує тісний взає­мозв'язок. Переважна більшість держав з парламентською формою правління прийняла пропорційну виборчу систему, в якій політичні

184

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

партії, представлені парламентськими фракціями, формують уряд і розробляють програму його діяльності.

Хоча в демократичних країнах Заходу існують різні поєднання форм правління і виборчих систем (немає двох абсолютно ідентичних країн), процес прийняття політичних рішень неминуче пов'язаний з принципом більшості. Більшості надане право керувати, але процес формування більшості далеко не настільки простий, тому що у кожно­му політичному середовищі, де рішення приймають декілька політич­них діячів з більш чи менш різними поглядами, постає проблема співпраці, і політики вдаються до створення коаліцій (8іо1іп, 1993: 8).

Правлячі коаліції є поширеним явищем у парламентських сис­темах. Найвище прагнення - контроль над урядом - служить для партій потужним стимулом об'єднання сил і сформування коаліції. Цілком можливо, що жодній з партій не вдасться створити більшість у парламенті, і тоді коаліційний уряд стає останньою надією.

Перевагою парламентської системи є те, що партія більшості, яка формує кабінет, несе безпосередню відповідальність за дії уря­ду, і остаточним випробуванням на здатність партії ефективно керу­вати державою є наступний тур парламентських виборів.

Проте ніяких законів про парламентські коаліції не існує, і в жодній з конституцій демократичних держав Заходу не згадується порядок ут­ворення коаліцій і правила їхньої поведінки, за винятком двох поло­жень, які є типовими для всіх систем з парламентською формою правл­іння: першим є те, що кабінет має піти у відставку, коли він втратив довіру з боку парламенту, другим - що кабінет офіційно іде у відставку після загальних виборів. У Бельгії, крім того, існує неофіційна тради­ція, за якою уряд, що не має впливу на парламентську більшість, подає у відставку ще до фактичного голосування у парламенті.

У тих політичних системах, де врядування здійснює коаліція партій, вибір, що його зробив народ під час голосування, не визна­чає ані того, хто буде головою уряду, ані кількісного представництва партій в уряді. Партійні лідери не завжди оприлюднюють перед ви­борами рішення про те, що їхня партія працюватиме з тим чи іншим союзником, як і не можуть вони поручитися за всі свої передвиборні зобов'язання під час переговорів щодо утворення коаліції.

185

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Визначити, хто має відповідати за дії коаліційного уряду, буває нелегко, і політики від різних партій, що входять до складу правля­чої коаліції, докладають чимало зусиль, аби відхреститися від вжи­тих урядом непопулярних заходів. З цієї причини Італія і Франція після Другої Світової війни зазнали неабияких труднощів, коли ство­рювали дієвий і стабільний уряд, тому що постійно відбувалось зміщення рівноваги сил між парламентськими коаліціями.

Партій, монополістичних за організацією або однорідних за складом, існує небагато. Партії, як правило, являють собою коаліції із підгруп, на безумовну єдність яких партійні лідери розраховувати не можуть. Християнсько-демократичний союз Німеччини є типо­вим прикладом організації партії на основі підгруп. Це коаліція фракцій, які мають свою власну офіційну організацію, свій штат і посади (Мегкі, 1978). В німецькому Бундестазі 20% тих, що на цей час є членами Християнсько-демократичного союзу вісім чи більше разів голосували проти позиції, яку висловила їхня партія, і це відбу­валося у країні з виключно сильною партійною дисципліною і про­порційною виборчою системою.

В державах з парламентською формою правління питання про дисципліну членів фракцій набуває особливої гостроти. Незгода пар­ламентарів з рішенням партії чи фракції може призвести до падіння уряду і нових виборів. Стабільність британської системи базується на дисципліні і усвідомленні колективної відповідальності (Сго\ує, 1983).

Коаліції можуть бути закритими, якщо партії належать до ліво­го або до правого ідеологічного спектру, чи відкритими, якщо згада­на вище умова не дотримана. Закриті коаліції відзначаються наявні­стю подібних рис в ідеологічному світогляді партій, що їх склада­ють, та своїм небажанням прийняти до коаліції будь-яку політичну партію або фракцію, якщо вона не поділяє їхньої ідеології.

Відкриті коаліції, зазвичай, створюються тоді, коли основні політичні партії, незважаючи на різні ідеології, визнають необхідність співпраці щодо конкретного питання або проблеми, і готові працю­вати разом задля розв'язання цієї проблеми. Відкриті коаліції поши­рені під час воєн і економічних криз.

і 186

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Вважається, що коаліції створюються між партіями, близьки­ми в політичному сенсі, і вкрай нечасто буває, щоб коаліція із двох партій не включала третьої партії, яка за своїми політичними погля­дами розташована між ними.

Після Другої Світової війни коаліційні уряди стали звичними для Західної Європи. Часто вони є коаліціями з мінімальною перева­гою, коли партнери контролюють найменшу можливу кількість місць, необхідну для утворення більшості (Маггасіі, 1982: 49).

Коаліції, які є великими або недостатньо великими, функціо­нують гірше, ніж ті, чий розмір перевищує мінімум, необхідний для створення більшості, але до складу яких не входять партії з суттєви­ми ідеологічними розбіжностями. У Бундестазі в трьох випадках (1955; 1956 і 1960) завеликі коаліції швидко розпадалися.

Лише в Німеччині за період з 1949 до 1980 року було 15 коал­іційних урядів, при цьому до складу коаліції входило від двох до чотирьох партій. Серед них 11 були "коаліціями з мінімальною пе­ревагою", яким пощастило набрати не набагато більше за 50 відсотків місць, і тільки чотири були настільки сильними, що втрата однієї парламентської фракції не призвела до втрати статусу більшості. За цей період коаліційні уряди існували в середньому по 32 місяці (ИофОіЬ, 1982). Така ситуація є досить типовою. Протягом того ж самого періоду у Фінляндії, яка вважається стабільною державою, було 33 уряди, і 17 із них були коаліційними урядами із середнім терміном існування у 18 місяців (КуЬоїт, 1982: 82).

Більшість коаліцій у парламенті Німеччини створювались не­рівними партнерами, коли панівна партія шукала одну чи більше менших партій для того, щоб забезпечити більшість місць в уряді. Домінуюча партія зацікавлена в основному в тому, щоб захопити ключові керівні посади (канцлерство), у той час як підпорядкований партнер, як правило, прагне вирішення конкретного питання або ж міністерської посади і сподівається на отримання гарантії того, що матиме можливість впливати на загальну політику кабінету.

Однак такий тип коаліції часто буває проблематичним: мен­ший партнер у коаліції повинен докладати зусиль для того, щоб при­мирити два альтернативні завдання: лояльне співробітництво з дом-

187

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

інуючим партнером та збереження напрямку діяльності, що відрізняється від напрямку діяльності головного партнера. Хоча вони і не зацікавлені у розпаді коаліції, інколи менші партії не мають нія­кого іншого шляху для збереження власного виборчого іміджу, ніж все ж таки піти на розпад коаліції (ІЧогроіп, 1982: 21-28).

Втім слід відзначити, що в Німеччині не було такої коаліції, яка б розпалася в результаті розбіжності у питаннях політики — вважалося, що партнери мають різні погляди і конфліктують лише у виборі політичного курсу. Тільки більш глибокі ідео­логічні розбіжності несуть в собі потенціал, руйнівний для пар­ламентської коаліції, як це трапилося в Італії у 1970-х та 1980-х. З іншого боку, італійські коаліції, утворені за схожістю пол­ітичних поглядів, мали тенденцію до більшої стабільності, тоб­то, що ближче зближаються партнери у розумінні того, які пи­тання є основними та того, як їх слід розв'язувати, то більш трив­кими є їхні коаліційні уряди.

В цілому, для тих партій, які намагаються мати своїх представ­ників в уряді і реалізувати свої програми, значення урядової коаліції можна оцінити, виходячи з двох чинників. Перший чинник - чи змо­же партія справді отримати місця у Кабінеті міністрів. Другий чин­ник - чи спроможна партія реалізувати свою програму (або її части­ну) шляхом переговорів з іншими членами коаліції.

Основним завданням парламентських партій у процесі пере­говорів є поступове наближення своїх виборчих обіцянок до тих, що їх обіцяють їхні потенційні партнери, аби розробити програму, яка була б взаємоприйнятною і послідовною, щоб стати основою здійснення реальної політики (Сгіішоп, 1982: 157). В Ісландії, яка є однією з найстаріших парламентських демократій, цей процес відбу­вається у п'ять стадій:

Президент формально звертається до лідера партії (залеж­

но від результатів виборів) з проханням сформувати уряд.

Керівники переговорів, призначені президентом, проводять

неформальні засідання з лідерами інших парламентських

партій.

188

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Створюються комітети та намічається політичний курс.

Після розробки політичного курсу члени коаліції почина­

ють розподіл міністерських посад.

Члени коаліції формально затверджують політичний курс

і вирішують всі питання посадових призначень. (Сгітззоп,

1982).

У Фінляндії одночасно з формуванням коаліції партії склада­ють так звану урядову домовленість - досить докладний документ, який слугує для уряду програмою. Така практика дозволяє членам уряду заздалегідь знати, якою буде політика коаліції, та наскільки вони можуть поступитися своєю власною позицією заради збере­ження коаліції ^уЬоіт, 1982).

3.3.2. Роль фракцій у парламенті

Геральд Кречмер наводить у своїй книзі ряд визначень понят­тя "фракція":

партійно-політичні зорієнтовані представництва у пред­

ставницькому органі, які намагаються впливати на воле­

виявлення держави і фактично є державними органами, які

беруть участь у формуванні волі держави;

утворені на певний законотворчий період об'єднання де-

путатів-однодумців, які вважають за мету досягнення пев­

них політичних цілей шляхом організованої підготовки та

обстоювання їх у парламенті;

групи депутатів із спільними політичними поглядами, які

уможливлюють розподіл, концентрацію та підвищення

ефективності роботи на основі взаємної довіри і викону­

ють подвійне завдання: створюють для народу відчуття

демократичного легітимного зв'язку і сприяють працездат­

ності парламенту та виконанню ним своїх завдань;

парламентські підрозділи певних груп депутатів, пов'яза­

них між собою спільними політичними поглядами та, як

189

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

правило, партійною належністю, причому їх права випли­вають з прав депутатів;

• об'єднання щонайменше п'яти відсотків загальної кількості членів Бундестагу, що належать одній партії або таким партіям, які за своїми політичними напрямами не конку­рують між собою у жодній із федеральних земель (регла­мент Бундестагу).

Історія фракцій починається з клубів, які вперше виникли в Англії, як об'єднання громадян з певними політичними цілями. Вони набули особливої ваги у Франції за часів революції 1789 року (клуби якобінців). Пізніше клуби виникли також у Німеччині, Італії та Іспанії, але були заборонені через свої революційні тенденції. Влас­не фракції починаються з їх визначення Національними зборами Німеччини у 1848 році. Реально вони були визнані Рейхстагом у 1922 році, який у регламенті визначив, що "фракції є об'єднання із мінімум 15-ти членів Рейхстагу".

Шлях розвитку, схожий на німецький, пройшли парламентські фракції у Австрії та Швейцарії. Традиційно у Австрії фракції діста­ли назву клуби. Чітке визначення "клубу" сформульоване у Поло­женні про порядок роботи Національної ради у 1961 році. Щоб бути визнаним, клуб повинен мати не менше п'яти членів. У Швейцарії фракції у Робочому Регламенті Національної ради вперше згадуються у 1920 році. Але тільки у 1971 році статус фракцій закріплюється у законі про робочий порядок. Мінімальна кількість членів фракції також становить п'ять чоловік. У 1980 році у парламенті було сім фракцій. Голови фракцій утворюють Раду президентів фракцій.

Роль фракцій у парламенті можна найбільш чітко прослідку­вати на прикладі Бундестагу Німеччини, де парламентську демокра­тію за звичай визначають як партійну демократію. Тільки через партії народ висловлює свою волю. Політичні ідеї та політичні точки зору, не прийняті партіями, мають мало шансів на втілення, коли держава формує свою політику. Термін "партійно-державний" вперше з'явив­ся у німецькій практиці застосування норм конституційного права і стосується монополії на право прийняття рішень, яке вперше було

190

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

надане німецьким партіям Веймарською республікою та затвердже­не Боннською конституцією.

В Бундестазі фракції є найважливішими органами, що відпов­ідають за прийняття рішень у процесі розробки парламентом пол­ітичних завдань. У зв'язку з цим, вирішальним є те, чи одна парла­ментська фракція самостійно чи разом з іншими фракціями забезпе­чує урядову більшість у парламенті, чи може цю роль відіграє опо­зиція. У випадку політично важливих проблемних питань рішення приймаються парламентськими фракціями, що складають більшість у парламенті, і потім ці рішення стають юридично обов'язковими після затвердження їх на пленарному засіданні Бундестагу шляхом голосування.

Партії Бундестагу мають визначальні права у вирішенні кад­рових питань і державної політики через прийняття законів. їх мінімальний склад становить п'ять відсотків (34 депутати) від скла­ду Бундестагу. Фракції можуть створюватися не тільки на початку роботи Бундестагу нового скликання, а й протягом його дії. Кількість депутатів у фракціях визначає їх роль у вирішенні будь-яких питань. Вона набуває особливого значення при формуванні органів Бундес­тагу, або інших місць, де є присутність Бундестагу.

Розрахунок кількості місць, які повинні надати фракції у пев­ному органі, наприклад, у комітеті визначається за методом Шепер-са. Вона визначається за допомогою степеневого числа К. (кількість членів у певному органі), яке дорівнює загальній кількості депутатів у парламенті (680), поділеній на кількісний склад фракції і помно­женій на (И - 0,5), де N - ряд чисел 1,2,3,4.... Цю математичну дію припиняють тоді, коли отримують число, яке наближено відповідає кількісному складу комітету, а число N і визначає число місць фракції у певному органі.

Фракції отримують місця за такими підрахунками у Раді стар­ійшин, галузевих комітетах, підкомітетах, слідчих комісіях, експер­тних комісіях, погоджувальній комісії, Президії, Об'єднаному комі­теті парламенту в надзвичайній ситуації, парламентській контрольній комісії, парламентських зборах Ради Європи, комісії з питань забор­гованості при федеральному управлінні з питань заборгованості,

191

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

адміністративній раді Німецької федеральної пошти, раді телебачення та радіомовлення "Німецька хвиля" і "Дойчландфунк", адміністра­тивній раді банку збалансування боргів.

Для виконання своїх завдань фракції отримують дотації з фе­дерального бюджету для утримання офісів, прийняття на роботу на­укових співробітників. Фракції мають право діяти як юридичні осо­би і утворювати своє майно, укладати угоди за цивільним та трудо­вим законодавством.

Кількісний розподіл місць на кожну фракцію має значення при визначенні голови та заступника голови комітету. Призначені фрак­ціями голови комітетів одностайно призначаються Бундестагом на ці посади. Найбільша фракція Бундестагу висуває кандидатури на посаду федерального президента.

Фракції мають право вносити законопроекти на розгляд Бун­дестагу. У Регламенті Бундестагу записані такі права фракцій щодо розгляду законопроектів:

через шість тижнів після передачі законопроекту фракція

може вимагати, щоб комісія в особі голови або спікера

підготовила Бундестагу звіт про стан консультацій щодо

поданого законопроекту;

фракція може вимагати, щоб на голосування виноси­

лася та редакція законопроекту, яка подавалася на роз­

гляд комісії, навіть якщо комісією було схвалено рішен­

ня, який законопроект як предмет для обговорення по­

винен стати основою для прийняття рішення парла­

ментом;

фракція може вимагати, щоб на першому обговоренні за­

конопроекту було надано можливість виступити усім ба­

жаючим;

фракція може вимагати, щоб друге обговорення законопро­

ектів відкривалося загальними виступами по ньому;

фракція може подавати заяву про внесення змін до законо­

проекту на третє обговорення;

за заявою від фракції Бундестаг може прийняти рішення

192

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

стосовно законів, які потребують схвалення у Бундесраті, про скликання погоджувальної комісії;

•               на вимогу фракції при обговоренні її представник може

отримати час на виступ до 45 хвилин.

Фракції мають також права при обговоренні законопроектів у комітетах:

за згодою фракції голова комітету може оголосити засідан­

ня закритим, якщо неможливо дотриматися регламенту;

одна з фракцій у комітеті може вимагати, щоб голова ком­

ітету у найближчий за графіком термін скликав комітет на

засідання; якщо вимагається провести засідання поза гра­

фіком, заява повинна подаватися від імені усієї фракції.

Фракції мають також значні контрольні права за регламентом:

фракція має право подавати до федерального уряду вели­

кий запит;

після надходження відповіді від федерального уряду на вели­

кий запит фракція може вимагати проведення обговорення;

фракція може вимагати, щоб до порядку денного було вклю­

чено звіти уповноваженого з питань оборони. На вимогу

фракції президент Бундестагу може надати слово для висту­

пу уповноваженому з питань оборони про поданий ним звіт.

На відміну від Німеччини, Конституція Сполучених Штатів не згадує про партії та не передбачає партійної організації палат Конгресу. Часто партії не досягають належної єдності, і члени партії не підтримують партійну лінію, голосуючи разом з опозицією. Один з останніх прикладів такої поведінки є масове голосування демок­ратів проти пропозиції їх президента голосувати за Угоду про північноамериканську зону вільної торгівлі (МАРТА).

Партії мають обмежену здатність контролювати американські державні інституції. Якщо порівнювати з іншими західними демокра-

193

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

тіями, то американські партії організаційно слабкіші, недостатньо внут­рішньо згуртовані, не здатні контролювати процес висування власних кандидатів та дуже залежать від положень закону. Американські зако­нодавці не повинні підтримувати дії президента або лідера їх партії для того, щоб забезпечити партійний контроль над виконавчою вла­дою або зберегти власні позиції в законодавчих органах влади.

Ось чому розмежування повноважень гарантує представнику виконавчої влади фіксований термін перебування на посаді незалежно від того, яка партія контролює законодавчі органи влади, і не накла­дає особливих зобов'язань щодо лояльності на законодавців-членів партій щодо дотримання ними лінії, що проводиться виконавчою владою. Крім того у самій американській системі розмежування по­вноважень існує "розмежування партійних організацій". Наприклад, існує президентська партія, що складається із президентських при­значенців у виконавчій гілці влади, делегатів від національного парт­ійного з'їзду, національного комітету і організації власної виборчої команди президента. Хоча саме політичні партії, до яких належить даний президент, здійснюють контроль над призначенням на най­вищі посади, остаточне рішення залишається за президентом.

Існує також "партія у Конгресі ", що має добре організовані структури в обох палатах, і яка діє досить незалежно від президен­тської адміністрації, а стосунки між хазяїном Білого дому та його власною партією на Капітолійському пагорбі не позбавлені напру­жень. Крім того, існують прогубернаторські партії та партії в зако­нодавчих органах штатів.

Конституційні перешкоди у розмежуванні владних повнова­жень та федералізм роблять згуртовані та дисципліновані партії ма­лоймовірними. З іншого боку, партії у Сполучених Штатах, як і в інших конституційних демократіях, є складовою частиною Конгре­су, законодавчих органів штатів, Білого Дому та адміністрацій штатів. Таким чином, вони справляють значний вплив на законодавчий про­цес на державному рівні та на рівні окремих штатів.

Парламентська політика є складним процесом, в якому партії борються за контроль над урядом. Західні демократії відрізняться за типом режиму, виборчими системами, державною структурою, орган-

194

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ізацією парламентських фракцій у парламенті та іншими важливи­ми чинниками. Однак, компроміси, побудова коаліцій, постійні пе­реговори та фракційна дисципліна є основними чинниками, що виз­начають життєздатність Кабінету міністрів, ефективність державної політики та загальну стабільність демократичного устрою з багато-партійними системами.

Деякі правила парламентської політики визначаються конституція­ми та положеннями, що приймаються законодавчими органами. Однак, більшість їх базується на традиціях відповідальності перед виборцями та відповідальності партій та парламентських коаліцій перед громадянами.

3.4. АПАРАТ

3.4.1. Загальні відомості про апарат парламенту

Усі парламенти потребують підтримки апарату у вигляді за­безпечення їх аналітичними матеріалами, приміщеннями й техніч­ними засобами та джерелами інформації. Існують три головні по­слуги, які апарат може надавати законодавцям:

науково-дослідна робота;

підготовка документації;

адміністративна допомога.

В деяких парламентах депутатам надаються всі три типи по­слуг, в інших - лише два, і дуже нечасто надається лише одна послу­га, як правило, адміністративна допомога.

Послуги науково-дослідного плану включають пошук інфор­мації, допомогу парламентарям в отриманні потрібної їм інформації, законодавчу допомогу, а також відповідні консультації. У деяких пар­ламентах усі законодавці мають свій особистий апарат, який надає послуги науково-дослідного характеру (наприклад, у США). В інших парламентах парламентські або партійні групи наймають персонал для надання науково-дослідних послуг (наприклад, в Норвегії). Інші парламенти мають централізований парламентський апарат, який працює під керівництвом керівника апарату (Литва, Україна).

195

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Майже всі парламенти світу мають парламентські бібліотеки, чимало з яких надають науково-дослідні послуги. У бібліотеках ча­сто зайняті не тільки бібліотекарі, але й інші фахівці з широкого кола галузей науки, які виконують для законодавців дослідження і забез­печують їх спеціальною інформацією.

Адміністративні послуги і послуги з підготовки документації надаються у більшості парламентів, однак у кожній країні вони ха­рактеризуються різним ступенем доступності і якості. Хоча органі­зація апарату як установи у кожного парламенту своя, можна розріз­нити такі її головні одиниці:

адміністративний апарат;

особистий апарат;

апарат партійних груп та апарат комітетів.

Робота з підготовки документації включає в себе ведення про­токолів засідань і розробку законодавчих документів, таких як до­повіді, законопроекти і службові записки. Ці послуги можуть нада­ватися особистим апаратом або апаратом партійних груп, або ж за-гальнопарламентським апаратом. Апарат, чиї працівники працюють над підготовкою документації, звичайно називається секретаріатом.

Адміністративні послуги надаються в усіх парламентах. Серед головних адміністративних функцій можна назвати забезпечення при­міщеннями, обладнанням, транспортом, надання телефонних та по­штових привілеїв, організація харчування, секретарські й кур'єрські послуги та забезпечення публікації парламентських документів.

Парламенти відрізняються один від одного обсягом наявних фінансових ресурсів, тобто є парламенти, які можуть дозволити собі утримання численнішого апарату, і такі, які змушені обмежувати обсяги послуг апарату. Загалом, двопалатні парламенти вимагають більшої кількості законодавців, що тягне за собою необхідність у більшій чисельності апарату.

Деякі парламенти утримують великі постійні штати праців­ників апарату і можуть мати додатковий персонал на інших рівнях. У Конгресі Сполучених Штатів, наприклад,  кожен сенатор і конґ-

196

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ресмен має свій власний апарат; кожен комітет окремо наймає свій апарат, причому частина працівників призначається більшістю, а інша частина - меншістю. Дослідницька служба Конгресу, що є підрозді­лом Бібліотеки Конгресу, яка безпосередньо обслуговує Конгрес, має численний професійний та допоміжний апарат, що не має нічого спільного із самостійними організаціями Сенату і Палати представ­ників. На протилежному боці шкали маємо багато дуже малих пар­ламентів з невеликим постійним апаратом.

Численні послуги надаються апаратом в парламентах Австралії, Бразилії, Великобританії, Канади, Франції, Німеччини, Індії, Італії, Японії, Південної Кореї, Швеції та Сполучених Штатів. Діапазон послуг у парламентах з порівняно меншими фінансовими ресурса­ми, таких як словацький та литовський парламенти, вужчий ніж у згаданих вище парламентах. Послуги, що надаються апаратом пар­ламентів з меншими фінансовими ресурсами, можуть обмежуватися лише адміністративною допомогою.

3.4.2.0собистий апарат

Законодавці багатьох парламентів мають особистий апарат. Як правило, особистий апарат працює з виборцями, обробляє кореспон­денцію, збирає інформацію з питань державної політики, або кон­сультує членів парламенту з питань законодавства.

У прийнятті на роботу працівників особистого апарату можуть брати участь як консультанти з бюро працевлаштування, так і законо­давці. У більшості парламентів консультанти з питань зайнятості із парламентського бюро працевлаштування (або відділу кадрів) здійсню­ють добір і оцінку претендентів, зацікавлених у працевлаштуванні в парламенті. Серед основних моментів, що впливають на оцінку, мож­на назвати рівень освіти кандидатів, їхній попередній досвід і рівень професійних навичок. Остаточне рішення про прийняття кандидатів до свого апарату приймають, як правило, законодавці.

Більшість законодавців провадить власну кадрову політику, наприклад щодо годин роботи і графіків відпусток. У кожному пар­ламенті кількість працівників особистого апарату різна і залежить

197

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

від наявних фінансових ресурсів. Здебільшого, це число перебуває в межах від 1 до 20. Особистий апарат утримується за рахунок парла­ментських, особистих та партійних коштів.

3.4.3.Парламенти без особистого апарату

У деяких парламентах апарат закріплюється за партійними або парламентськими групами і обслуговує лише цю групу депутатів. Існують різні шляхи закріплення апарату за партійними групами. У деяких парламентах найманням кадрів для них опікуються секрета­ріати. В інших - кандидатів добирають парламентські бюро працев­лаштування (або відділи кадрів). Звичайно, партійні групи мають право винесення остаточного рішення стосовно свого апарату. По­слуги, які надаються апаратом партійних груп, можуть сплачуватися за рахунок коштів парламенту, особистих коштів законодавця (або тих і інших), партійних коштів або будь-якого іншого законного фінансового джерела у країні.

В парламентах, де не має фінансових ресурсів для утримання апарату окремих законодавців, науково-дослідні послуги і послуги з підготовки документації надаються адміністративним підрозділом, який очолює керівник апарату. В цих парламентах керівник апарату або парламентське бюро працевлаштування відповідає за найм і звільнення кадрів цього підрозділу. Кошти на фінансування цього апарату виділяються парламентом.

Незалежно від чисельності парламенту і наявних фінансових ресурсів функції апарату в них активно виконують добровольці. Се­ред добровольців звичайно можна побачити студентів, молодих нау­ковців з університетів або партійних активістів. Добровольців при­ваблює така робота тому, що вона вважається почесною та престиж­ною. Крім того, це дає їм досвід законодавчої роботи і поліпшує пер­спективи службового зростання.

3.4.4.Апарат комітетів законодавчого органу

Комітети переважної більшості парламентів мають свої власні апарати. Професійні працівники апарату комітетів здійснюють аналіз

198

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

політичної стратегії, надають допомогу в пошуку інформації, спри­яють прискоренню роботи над законопроектами.

В деяких парламентах працівники апарату комітетів викону­ють адміністративні та науково-дослідні функції, готують докумен­тацію. В інших парламентах секретаріати можуть виконувати одну (як правило, адміністративну) або дві функції (адміністративну й підготовку документації).

Кількісний склад апарату комітетів дуже різний залежно від країни. Наприклад, у парламенті Австрії у комітетів постійні апара­ти відсутні. Замість цього кожен комітет має секретаря, який працює неповний робочий тиждень. У Конгресі Сполучених Штатів апарат кожного з постійних комітетів Сенату налічує від 22 до 153 осіб. У Палаті представників кількісний склад апарату кожного з комітетів нараховує від ЗО до 140 осіб, становлячи в середньому 70 у кожному комітеті. У Франції, Німеччині та Швеції кожен комітет має апарат кількістю у 3-6 працівників, однак і ці показники з року в рік зміню­ються.

Апарат комітету може фінансуватися за рахунок коштів парла­менту або особистих коштів. Члени комітетів в Австрії інколи самі наймають особистий апарат за рахунок особистих коштів депутата. У деяких парламентах працівники апарату законодавців наймають­ся парламентськими клубами представлених у парламенті політич­них партій. Ці працівники є недержавними службовцями.

У багатьох законодавчих органах апарат комітетів є частиною адміністративного персоналу парламенту. У цих парламентах керів­ник апарату наймає кадри для апаратів комітетів. В інших парламен­тах комітети формують цілком окремі апарати. Як правило, питання прийому на роботу нових працівників апарату вирішуються голо­вою комітету. Інколи ці працівники наймаються відділом кадрів. В цьому випадку остаточне рішення про найм приймає керівник відділу кадрів. У деяких парламентах апарати комітетів рекрутуються із са­мих членів комітетів, інакше кажучи, сам комітет вирішує, хто з де­путатів буде працювати в апараті.

У більшості парламентів члени комітетів використовують до­помогу апарату парламенту, партійних груп та окремих депутатів,

199

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

не обмежуючись допомогою апаратів комітетів. Законодавці у бага­тьох країнах отримують також допомогу від наукових закладів.

Існують два основні підходи до оцінки роботи апарату: оцінка працівників апарату відповідно до продуктивності їхньої праці та оцінка ефективності апарату за результатами роботи законодавців. Як головні показники для оцінки результатів діяльності апарату мож­на також розглядати його кількісний склад, наявність інформації, необхідної законодавцям, професіоналізм його працівників та існу­вання програм його підготовки.

При хорошій організації роботи і високій фаховій підготовці чисельніший апарат працює більш ефективно. Він здатний готувати якісніші матеріали і допомагати законодавцям приймати рішення, що грунтуються на наявній інформації. Проте чисельніший апарат споживає більше ресурсів і часу.

Щоправда, не існує загального правила щодо того, наскільки численним має бути парламентський апарат. Основною причиною цього є те, що ефективність апарату залежить не тільки від чисель­ності працівників. Вона залежить також від професійних якостей апарату, від того, чи задовольняють законодавців його кваліфікація й досвід.

Іншим показником є професіоналізм апарату. Він залежить від рівня освіти працівників апарату, їхнього професійного досвіду і його відповідності потребам законодавців. Часто від працівників апарату вимагається наукова підготовка в царині юриспруденції, економіки або інших галузей суспільних наук. Парламенти, які можуть запро­понувати більшу заробітну платню, швидше забезпечать себе квалі­фікованим і добре підготовленим персоналом, ніж ті, що мають об­межені фінансові ресурси.

Важливо також, щоб аналітичні матеріали апарату доходили до законодавців. Для прийняття рішень, які б грунтувались на на­явній інформації, необхідні ефективні засоби її отримання. Наявність у законодавців необхідної інформації можна розглядати як ще один показник ефективності роботи апарату.

Для підвищення коефіцієнту корисної дії апарату в наданні інформації і передачі її депутатам парламент може організувати про-

200

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

грами професійної підготовки працівників апарату. Вони допомага­ють новим працівникам апарату набути знання з конкретних питань поточної парламентської роботи, а отже роблять роботу апарату більш ефективною. Через це існування програм професійної підготовки є ще одним показником ефективності апарату.

Професійна підготовка не повинна обмежуватися лише апара­том. Законодавцям слід також знати, як ефективно скористатися по­слугами апарату. Тому проведення установчих засідань для законо­давців (про те, як вони могли б ефективно користуватися наявними послугами) може зробити роботу законодавців більш продуктивною. Це особливо справедливо для парламентів, де відсутній особистий апарат. Однак такі установчі засідання є корисними і для тих законо­давців, які мають особистий апарат.

Розглядаючи питання про те, який апарат краще надавав би послуги законодавцям - той, що складається з професійних держав­них службовців чи той, що сформований з політичних призначенців, треба мати на увазі різницю, що між ними існує. Професійні дер­жавні службовці звичайно наймаються керівником апарату парла­менту. Політичні призначенці призначаються законодавцями, а тому термін їхньої роботи не перевищує терміну повноважень депутата, який їх призначив. Питання полягає в тому, яке поєднання політич­них призначенців і професійних державних працівників забезпечи­ло б законодавцям послуги найвищої якості.

В системах, де використовуються державні службовці, термін перебування апарату на посаді не пов'язаний з конкретними законо­давцями. Основа їхніх повноважень не залежить від політичної долі законодавців. Дуже ймовірно, що такий апарат буде служити за­гальній справі, а вже потім він допомагатиме законодавцям.

Бажання добре працювати не обов'язково означає здатність це робити. Навіть з меншою лояльністю досвідчений апарат може пра­цювати більш продуктивно. Апарат з більшим робочим досвідом ймовірно матиме кращі професійні навички. Чим більший його про­фесійність, тим вищою буде якість послуг, які він надає законодав­цям. Тому для адміністративного апарату професійні державні служ­бовці були б найкращим вибором.

201

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Одним із звичних міркувань, які виникають у зв'язку з вико­ристанням професійних державних службовців, є те, що вони не будуть чутливими до потреб законодавців, оскільки особисто від них не залежать.

Вибір політичних призначенців, з іншого боку, викликає побо­ювання, що вони будуть зважати на ту чи іншу групу законодавців, а тому не надаватимуть послуги законодавцям на рівній основі. Такий неоднаковий підхід може призвести до позбавлення меншості мож­ливості користуватися послугами апарату.

Бездоганного рішення, яке б забезпечувало всім законодавцям однаковий доступ до послуг апарату, не існує. Через це парламенти мають у своїх апаратах різне поєднання професійних державних службовців і політичних призначенців.

В багатьох парламентах депутатам дозволяється мати особис­тий апарат тієї чи іншої чисельності. Ці парламенти відрізняються обсягами коштів парламенту, партійних груп та депутатів, наявних у законодавців для утримання особистого апарату. У деяких парламен­тах введено пропорційну систему розподілу коштів, згідно з якою той законодавець (або партійна група), який одержав більше число голосів на останніх виборах, отримує від парламенту більше коштів.

У підсумку можна сказати, що апарат із державних службовців зазвичай виконує роботу незалежно від своїх політичних поглядів. У своєму виборі державні службовці керуються загальними критер­іями ефективності роботи. їхня відданість конкретному законодав­цеві меншою мірою впливає на їхню поведінку. І навпаки, політичні призначенці поділяють певні політичні погляди, які вони відстою­ють у своїй професійній діяльності. Кількісний склад апарату виб­раних парламентів поданий у Додатках 3.4 і 3.5.

3.5. АДМІНІСТРАТИВНА СЛУЖБА

У всіх парламентах світу існує адміністративна служба. До обов'язків адміністративної служби належить зберігання протоколів, ведення фінансових справ, управління кадрами (набір, підвищення по службі, підтримання дисципліни, розподіл обов'язків і т.д.), а та-

202

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

кож консультування головуючого і членів парламенту з питань пар­ламентської процедури. Адміністративна служба також піклується про забезпечення законодавців приміщеннями, засобами зв'язку, транспортом. У парламентах з обмеженими фінансовими ресурсами або у парламентах, де законодавці не мають особистого апарату, ад­міністративна служба може також виконувати науково-дослідні ро­боти і готувати документацію.

Більшість парламентів організовують свою адміністративну службу у вигляді відділів: бухгалтерського, кадрів, інформації та документації і загальних служб. Кількість і назви адміністративних відділів відрізняються в різних парламентах.

Як правило, адміністративна служба підпорядковується керів­никові апарату. У двопалатному парламенті кожна палата найчасті­ше має власного керівника адміністративного апарату, який нагля­дає за адміністративним персоналом і консультує його з процедур­них і законодавчих питань.

В більшості парламентів керівник апарату є ключовою фігу­рою у наданні послуг. Завдання керівника апарату полягає у тому, щоб дбати про те, аби депутати мали у своєму розпорядженні всі засоби, які могли б допомогти їм виконувати свої обов'язки. Керів­ник апарату контролює всі адміністративні і секретарські служби, у тому числі бібліотеку, службу постачання, забезпечення приміщен­нями і бухгалтерію. В багатьох парламентах керівник апарату відпо­відає за планування порядку денного та протоколювання засідань парламенту.

Звичайно керівник апарату має знання й досвід, які дають йому владу і вплив у парламенті. Тому його призначення має особливе значення для ефективної діяльності парламенту.

У Франції керівник апарату призначається парламентськими бюро, в Ізраїлі - головою і заступником голови Кнессету, у Німеч­чині - головами Ради. Керівники апарату несуть повсякденну відпо­відальність перед цими керівними органами.

В деяких країнах парламенти самі обирають керівника свого апарату (без залучення якого б то не було керівного органу). Наприк­лад, керівник апарату у Швейцарії призначається Федеральною ра-

203

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

дою, в Україні - Верховною Радою. Така практика, щоправда, може призвести до перетворення професійної і неполітичної посади кері­вника апарату на політичну, яка працювала б на користь політичної більшості парламенту.

Керівник апарату може також призначатися главою держави. Наприклад, у Великобританії керівник апарату призначається коро­левою, в Канаді це призначення робиться за рекомендацією прем'єр-міністра генерал-губернатором. В деяких країнах керівник парламен­тського апарату призначається урядом.

3.6. ДОСЛІДНИЦЬКА СЛУЖБА

До структури парламентів багатьох країн входять дослідницькі служби, основним завданням яких є сприяння законодавчому проце­су. Ці служби забезпечують комітети і окремих депутатів необхідни­ми матеріалами, інформацією та аналітичними дослідженнями, на яких базується законодавча діяльність депутатів.

Прикладом ефективних дослідницьких служб парламенту може бути дослідницька служба Конгресу США, яка допомагає Конгресові у законотворчій роботі. До цієї служби приєднані ще три організації:

бюджетна служба Конгресу, що надає Конгресові інформа­

цію, пов'язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю;

служба загального обліку, що допомагає Конгресові у пи­

таннях нагляду і координації діяльності уряду. Вона про­

водить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та

оцінку федеральних програм;

служба технологічних досліджень, що готує для Конгресу

матеріали з питань запровадження нових технологій.

У вищенаведених дослідницьких службах працює більше ше­сти тисяч працівників. Конгресова дослідницька служба має річний бюджет 45 млн. дол. і щороку відповідає на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і працівників апарату. Служба надає відповіді у формі доповідей, бюлетенів, бібліографій, інформацій­них повідомлень, семінарів, аудіо- та відеозаписів, інформації з ав­томатичної бази даних і консультацій по телефону.

204

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3.7.          КОНТРОЛЬНА СЛУЖБА

Парламенти багатьох країн мають спеціальні служби, які зай­маються контролем діяльності виконавчої влади. Проте поряд з пар­ламентськими контрольними службами у багатьох країнах існують спеціальні незалежні від парламенту і уряду установами - Лічильна палата (Франція), Федеральна контрольна палата (Німеччина), Реві­зійна палата (Італія), Державне ревізійне управління (Швеція), Дер­жавна контрольна палата (Великобританія).

У США Конгрес контролює агентства і державні програми че­рез розподіл бюджетних асигнувань. Конгрес запровадив посади ге­неральних інспекторів у більшості федеральних міністерств і відомств, які за останні 5 років заощадили більше 71 мільярда до­ларів і провели 16000 розслідувань. У 1921 році Конгресом була ство­рена Головна контрольна служба (ГКС). Вона під керівництвом Ге­нерального контролера проводить перевірки виконавчих органів і програм на вимогу комітетів і членів Конгресу.

ГКС є провідною контрольною службою Конгресу. Вона подає Конгресові щорічно до 1000 доповідей, в яких йдеться про випадки марнотратства, шахрайства в урядових структурах і програмах. Розсл­ідування ГКС закінчуються внесенням нових законопроектів і слухан­нями у Конгресі. Керівник служби призначається Президентом на єди­ний п'ятнадцятирічний термін за погодження кандидатури з Сенатом.

3.8.          СТРУКТУРА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

3.8.1. Основні органи і підрозділи Верховної Ради України

"Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент -Верховна Рада України" (Стаття 75 Конституції України). Схема управління Верховної Ради України наведена у Додатку 3.6.

Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верхов­ної Ради України, який веде засідання, організовує підготовку пи­тань до розгляду на засіданнях, підписує акти, прийняті Верховною Радою, представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та інших держав, організовує роботу апа­рату Верховної Ради. Йому допомагають два заступники Голови Вер-

205

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ховної Ради, які обираються народними депутатами таємним голо­суванням за пропозицією Голови.

Роботу Голови Верховної Ради України і його заступників за­безпечують відповідні секретаріати.

Голова Верховної Ради України раніше керував також Прези­дією Верховної Ради України, до якої входили голови постійних комісій (тепер комітети). За новою Конституцією цієї структури у Верховній Раді немає.

З лютого 2000 року для підготовки порядку денного сесії при Голові Верховної Ради організована Узгоджувальна Рада голів фракцій і комітетів. Вона є внутрішнім органом Верховної Ради і має єдину функцію - формування порядку денного сесії.

Верховна Рада має свої органи і підрозділи, пов'язані з діяльн­істю депутатів, фахівців-експертів, секретарів і обслуговуючого пер­соналу. Серед них комітети є найважливішими органами Верховної Ради України, відповідальними за підготовку законопроектів, аналіз діяльності уряду, окремих його членів, виконання урядових програм, бюджету. Вони є також постійним місцем роботи народних депу­татів за фаховою належністю і бажанням.

Народні депутати пишуть заяви про бажання працювати в тому чи іншому комітеті, враховуючи рекомендації фракцій, до яких вони належать. Склад комітетів затверджується сесією Верховної Ради України. Народні депутати можуть перейти до іншого комітету тільки за власною заявою і рішенням Верховної Ради України.

Комітети Верховної Ради України утворюють підкомітети для роботи над законопроектами певного напрямку. Роботу комітетів за­безпечують відповідні секретаріати, до яких входять фахівці з пи­тань, що відносяться до відання комітетів.

Верховна Рада України утворює при необхідності слідчі і кон­трольні комісії для розгляду питань, пов'язаних з діяльністю урядо­вих структур, організацій і підприємств.

Фракції Верховної Ради України є повноправними суб'єктами парламентської діяльності. Вони беруть участь у визначенні поряд­ку денного і формуванні керівництва всіх виборних органів Верхов­ної Ради України.

206

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Апарат є важливим органом, який забезпечує Верховну Раду приміщеннями, технічними засобами, джерелами інформації, нау­ково-дослідними розробками та необхідною документацією. Керів­ника апарату Верховної Ради України призначає Верховна Рада на сесії.

До підрозділів Верховної Ради відносяться також газета "Го­лос України" і журнал "Віче".

Служба Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини відповідно до Конституції України входить до структури Вер­ховної Ради України, але не є її підрозділом. Основним завданням Уповноваженого є нагляд за додержанням конституційних прав і сво­бод людини і громадянина.

Рахункова палата також є конституційним органом, входить до структури Верховної Ради, але не є її підрозділом. її основним зав­данням є контроль за виконанням бюджету.

3.9. КОМІТЕТИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ 3.9.1. Конституційні засади утворення комітетів

За новою Конституцією України відповідно до статті 89 Вер­ховна Рада України утворює постійні Комітети:

Верховна Рада України затверджує перелік Комітетів Вер­ховної Ради України, обирає голів цих Комітетів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектні роботи, готують і попередньо розглядають питання, що відне­сені до повноважень Верховної Ради України.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може ут­ворювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попе­реднього розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі

207

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

комісії, якщо за це проголосувала не менше як третина депу­татів від конституційного складу Верховної Ради України.

Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирі­шальними для слідства і суду.

Організація і порядок діяльності Комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і слідчих комісій встановлюються законом.

Відповідно до діючого регламенту11 Верховної Ради України:

Повноваження постійних комітетів Верховної Ради Ук­

раїни визначаються Конституцією України, законом Ук­

раїни "Про постійні комісії Верховної Ради України ". Зав­

дання і компетенція окремих постійних комітетів Вер­

ховної Ради визначаються затверджуваними Верховною

Радою положеннями про відповідні постійні комітети,

регламентом, постановами Верховної Ради.

Порядок утворення комітетів Верховної Ради визначаєть­

ся Конституцією України та регламентом Верховної Ради

України.

Порядок діяльності комітетів Верховної Ради визначаєть­

ся законом України "Про постійні комісії Верховної Ради

України" та регламентом Верховної Ради України.

(Стаття 4.4.1)

Постійні комітети Верховної Ради обираються з числа

народних депутатів України на першій сесії Верховної Ради

нового скликання на строк її повноважень.

Про перелік постійних комітетів Верховної Ради України

Верховна Рада приймає постанову.

11 В тексті регламенту Верховної Ради України і в законі "Про постійні комісії Вер­ховної Ради України" вживається назва "постійні комісії"" замість "комітети" за Кон­ституцією України.

208

III. СТРУКТУРА 1 ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

У разі необхідності може бути створено нові постійні

комітети, скасовано або реорганізовано раніше створені,

змінено їх кількісний склад, переобрано персональний склад.

Створення  постійних комітетів Верховної Ради

здійснюється після формування і реєстрації депутатсь­

ких фракцій і груп.

Верховна Рада обирає постійні комітети у складі їх голів

і членів. Кількісний склад кожного постійного комітету

визначається Верховною Радою. ... Депутат має право і

повинен бути членом лише одного постійного комітету.

(Стаття 4.4.2)

Члени постійних комітетів Верховної Ради обираються

за списком всіх комітетів без обговорення шляхом поімен­

ного голосування

Список персонального складу постійних комітетів пови­

нен містити: назви всіх постійних комітетів; назви за­

реєстрованих депутатських фракцій і груп в алфавітно­

му порядку в межах кожного постійного комітету; роз­

рахункові квоти пропорційного представництва кожної

депутатської фракції і групи у відповідних комітетах та

квоти представництва, погоджені Погоджувальною Ра­

дою депутатських фракцій і груп; прізвища, імена та по

- батькові кандидатів у члени комітету в алфавітному

порядку в межах кожної депутатської фракції і групи, яких

висунуто відповідними фракціями і групами за рахунок

своєї квоти; дані про партійну належність кандидатів.

(Стаття 4.4.5)

Не існує загальновизнаних рекомендацій для визначення кількості комітетів і підкомітетів у них. Верховна Рада визначає кількість і спеціалізацію комітетів.

Особовий склад комітетів формується з урахуванням інтересів фракцій у парламенті. Тому кількісний склад комітетів і їх особовий склад затверджується парламентом за рекомендаціями фракцій. Лог-

209

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

ічним є пропорційне представництво від кожної фракції. Щоб потрапи­ти до певного комітету відповідно до своїх професійних уподобань де-путати повинні домовлятися з керівництвом своїх фракцій. Як прави­ло, депутати не можуть призначатися до комітетів без їхньої згоди, тому що не існує жодних санкцій до депутатів, які не працюють у комітетах. Потрібно, щоб депутат сам хотів працювати у певному комітеті.

3.9.2. Організація діяльності комітетів

Верховна Рада України 1 -го скликання мала в своєму складі 23 комітети. Верховна Рада 2-го скликання затвердила 24 комітети, а 3-го скликання - 23 комітети і Спеціальну контрольну комісію з пи­тань приватизації, перелік яких наведено у Додатку 3.7.

Порядок діяльності комітетів визначається регламентом і зако­ном "Про постійні комісії Верховної Ради України". Відповідно до цьо­го закону кожний комітет розробляє "Положення про комітет", який зат­верджується Верховною Радою. Варіант такого положення, розробле­ного Програмою сприяння парламентові України, подано у Додатку 3.8.

Парламентські комітети є запорукою ефективного функціону­вання сучасних демократичних органів, де законодавча і виконавча влади знаходяться в рівновазі. Саме комітети завдяки наданим їм можливостям постійно контролювати діяльність виконавчої влади можуть запобігати надмірній концентрації влади в руках виконав­чих структур, які мають природну властивість до зростання чисель­ного складу і перебирання на себе більшості повноважень з держав­ного управління.

Верховна Рада України через комітети може домогтися, щоб виконавча влада здійснювала закріплену в законах волю народу і виконувала найважливіші завдання демократичної влади - забезпе­чувала стратегічні пріоритети розвитку суспільства та короткотерм­інові пріоритети через затвердження щорічного бюджету.

Законодавчий контроль за виконанням виконавчою владою за­конів і бюджету виконується переважно комітетами шляхом слухань посадових осіб, розгляду галузевих проблем та розслідувань. Ці по­вноваження надані комітетам Конституцією України, регламентом та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України". Якщо

210

                III, СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

комітети вміло використовують свої повноваження, то виконавча влада не може перебрати на себе надмірні повноваження і діяти поза рамками, визначеними законами.

3.9.3. Роль комітетів у діяльності Верховної Ради України

Верховна Рада України, як і парламент будь-якої держави, може відігравати важливу роль в управлінні країною за таких умов:

якщо виробить такі власні правила гри, які дозволять їй

уникати періодичних внутрішніх конфліктів;

якщо раціонально розподілить депутатів з фаховою підго­

товкою відповідно до функціональної спрямованості діяль­

ності комітетів.

Тільки за цих умов Верховна Рада зможе здійснювати пост­ійний вплив і контроль діяльності виконавчої влади, тому що остан­ня має всі необхідні інформаційні можливості і порівняно з Верхов­ною Радою має незрівнянно більші людські та інші ресурси. Вер­ховна Рада може на рівних співробітничати з виконавчою владою тільки завдяки високій кваліфікації депутатів і працівників свого апарату і апарату комітетів.

Реально Верховна Рада може відіграти значну роль у форму­ванні внутрішньої і зовнішньої політики держави через постійні ко­мітети, які є її основними робочими органами. Отже важливо, щоб саме комітети були організовані на безконфліктній основі і мали в своєму складі фахівців високої кваліфікації у сфері своєї юрисдикції.

Комітети виконують наступні основні функції:

•               Проведення законопроектної роботи. Відповідно до Кон­

ституції України комітети не мають права законодавчої

ініціативи. Тому вони не розробляють законопроекти, а

тільки розглядають законопроекти, подані президентом, на­

родними депутатами, Кабінетом міністрів, Національним

банком України і подають їх на розгляд Верховної Ради.

Проте представляючи законопроект у першому читанні і

211

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

формулюючи статті для розгляду у другому і наступних читаннях, комітет має можливість пропонувати Верховній Раді такі формулювання, які потрібні більшості у комітеті. Тому комітет є важливою ланкою законотворення і тво­рення державної політики:

Здійснення контролю за дотриманням Конституції та законів

України, за ефективністю дій уряду та інших органів вико­

навчої влади і підготовка відповідних висновків для розгля­

ду Верховною Радою. Ефективно здійснювати контрольні

функції комітети можуть у зв'язку з тим, що їм надана мож­

ливість проводити слухання для розгляду галузевих проблем

з залученням посадових осіб виконавчої влади включно до

першого віце-прем'єра, а також проводити слухання посадо­

вих осіб виконавчої влади з наступною оцінкою їх діяльності.

Дієвість контролю комітетами забезпечується тим, що всі

державні органи, установи, організації і підприємства зобов­

'язані надати на вимогу комітетів необхідні матеріали і доку­

менти. Тому комітети мають можливість знайомитися з пер­

шоджерелами і зробити незалежні висновки. Контрольні по­

вноваження комітетів дають гарантію того, що виконавча

влада діє відповідно до законів і намірів Верховної Ради. Слу­

хання і розслідування - це найважливіші можливості конт­

ролю і повинні бути найважливішими публічними подіями у

Верховній Раді. Крім слухань комітети повинні регулярно над­

силати запити до установ і відомств з вимогою надати необ­

хідну інформацію.

Проведення попереднього обговорення кандидатур поса­

дових осіб, що обираються або затверджуються Верхов­

ною Радою.

Потрібно відзначити ще дві важливі функції, які повинні вико­нувати комітети. По-перше, комітети повинні проводити аналіз та давати оцінку виконання урядових програм. По-друге, вони повинні контролювати діяльність позабюджетних фондів.

Як же повинні бути організовані комітети, щоб ефективно ви­конувати покладені на них обов'язки? Короткий перелік обов'язків

212

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

комітетів показує, що вони мають значні можливості здійснювати державну політику і впливати на дії виконавчої влади у сфері своєї компетенції, але тільки при відповідній організації і врахуванні пол­ітичних реалій.

Структурування парламенту за партійним принципом має на меті надання суспільству чіткої відповіді на питання: хто відповідає за стан справ в Україні. Існуючий порядок розподілу комітетів за фракціями, який діяв до 2000 року, не давав такої відповіді і був ре­зультатом простої домовленості фракцій про розподіл портфелів і офісів відповідно до квоти, а також надавав переважні можливості комітету лобіювати інтереси певних кіл у будь-якій сфері діяльності виконавчої влади.

До цього у сферах економічної політики, управління народ­ним господарством, власності, інвестицій, аграрної політики і зе­мельних відносин Верховна Рада впроваджувала політику, вигідну лівим фракціям, тому що відповідними комітетами керували "ліві". У сферах промислової політики, будівництва, транспорту, зв'язку і енергетики вона впроваджувала політику, вигідну правим фракціям, бо відповідними комітетами керували "праві".

Логічним завершенням структуризації Верховної Ради стало утворенюГ"парламентської більшості" з фракцій, близьких за своєю ідеологією. Ці фракції отримали право розподілити між собою кері­вництво всіма комітетами і мати в кожному з них більшість із своїх членів. Решта фракцій об'єдналися в опозицію, яка отримала мож­ливість виступати з критикою і оприлюднювати свою точку зору з усіх питань. В цьому випадку реальна політика Верховної Ради ста­ла прозорою і зрозумілою для всіх громадян держави.

Велике значення для ефективної діяльності комітетів має дос­відченість працівників апарату комітетів. Звичайно керівництво ко­мітетів тяжіє до того, щоб працівники апарату відповідали партійній належності керівництва. Проте вирішальним у цьому питанні має бути не партійна належність, а професіональна здатність. Обізнані кадри є необхідною умовою ефективної організації слухань у комі­теті, слухань у регіонах, що забезпечує певний рівень участі грома­дян у процесі законотворення і його прозорості.

213

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

3.10. ФРАКЦІЇ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ 3.10.1. Організація і ліквідація фракцій

Загальновизнане поняття фракції, як складової частини партії, у парламенті має інше звучання. Партія з певною ідеологією у своє­му складі може мати певні групи членів, які з певних питань мають різні погляди. Ці групи членів утворюють фракції, які намагаються відстоювати свої погляди в рамках внутріпартійної дискусії. Фракції у парламенті - це об'єднання депутатів, які обстоюють ідеологію та інтереси певної партії і намагаються здійснити її програмні засади і передвиборні обіцянки.

В регламенті (стаття 4.2.1. п. 1) подане таке визначення фракції: "... депутатські групи, сформовані на основі партійної належності, називаються депутатськими фракціями."

Відповідно до регламенту фракції отримали великі повнова­ження і фактично стали визначальним суб'єктом парламентської діяльності, особливо в питаннях формування порядку денного, кер­івництва Верховної Ради, комітетів, контрольних і слідчих комісій. Проте в регламенті не визначено статус члена фракції. Після прого­лошення складу фракції депутати за своїм бажанням переходять із однієї фракції до іншої, порушуючи квоти пропорційного представ­ництва при розподілі керівних посад.

Принципи функціонування депутатської групи (фракції) не можуть порушувати імперативного характеру депутатського манда­та (стаття 4.2.1. п.2.).

Формування депутатських груп (фракцій) пропонує розпочати голова Центральної виборчої комісії на першому засіданні Верховної Ради, яке він проводить відповідно до регламенту (стаття 2.2.5).

Умовою реєстрації фракцій є надходження до Секретаріату Верховної Ради підписаного персонально депутатами письмового повідомлення про сформування депутатської групи (фракції) з заз­наченням її назви, мети чи завдань, персонального складу та парт­ійної належності членів групи (фракції), а також депутатів, які упов­новажені представляти групу (фракцію).

Права фракцій обумовлені статтею 4.2.3 регламенту:

214

Ш. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

фракції попередньо обговорюють кандидатури на посаду

Голови Верховної Ради і його заступників, голів комітетів

і колегіальних органів Верховної Ради;

фракції мають право на пропорційне представництво у

всіх органах Верховної Ради та офіційних парламентсь­

ких делегаціях;

комітети Верховної Ради України формуються групами

(фракціями) за принципом пропорційності з урахуванням

фахової підготовки народних депутатів та домовленості

між заінтересованими депутатськими групами (фракціями);

фракція має гарантоване право на виступ свого представ­

ника з усіх питань порядку денного;

фракція має право на виступ свого представника з питан­

ня, яке вона ініціювала;

зареєстровані депутатські групи (фракції) забезпечують­

ся приміщенням, необхідним обладнанням, адміністратив­

но-технічним персоналом;

Секретаріат Верховної Ради поширює серед народних де­

путатів підготовлені фракцією матеріали.

 Фракції утворюють Погоджувальну раду фракцій - орган дорадчого, погоджувального характеру, яка має наступні повнова­ження:

вносить пропозиції з питань порядку денного;

вносить пропозиції про раціональну організацію і плану­

вання роботи Верховної Ради та її органів;

сприяє узгодженню позицій депутатів у разі виникнення

спірних питань у роботі Верховної Ради та її органів;

на початку роботи кожної сесії погоджує термін закриття

даної сесії, а в кінці - дату відкриття наступної (стаття 2.1.2);

узгоджує порядок денний сесії (стаття 2.4.1);

узгоджує розклад засідань Верховної Ради;

визначає термін роботи профільного комітету над підго­

товкою законопроекту до розгляду на сесії.

215

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Відповідно до регламенту основна законотворча робота відбу­вається в комітетах. Але фракції у цьому випадку мають певні мож­ливості впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за квотами пропорційного представництва фракцій.

3.10.2. До проблеми утворення парламентської більшості

В усіх парламентах світу інституційна фракційна структури-зація має на меті об'єднання фракцій у коаліцію для організації "пар­ламентської більшості", яка бере на себе відповідальність за форму­вання державної політики і керівництво парламентом. За цих умов фракції, які не входять до "парламентської більшості", об'єднують­ся в опозицію з наперед визначеними правами і обов'язками у пар­ламенті.

Так, парламент Італії є багатопартійним. Проте, якщо "парла­ментська більшість" не утворюється або розпадається, то президент розпускає парламент і призначає нові вибори.

Партії відіграють визначну роль у житті суспільства, особли­во, ті партії, які беруть участь в управлінні державою. Є приклади багаторічного респектабельного ефективного правління однієї з партій при наявності однієї чи кількох опозиційних партій (Австрія, Великобританія, Канада, Сполучені Штати Америки, Швеція тощо). Це приклади для наслідування тим, хто має за мету побудувати справді демократичне, соціально захищене суспільство.

Є приклади, коли державами правили партії-монополісти: На­ціонал Соціалістична Німецька робітнича партія та Комуністична Партія Радянського Союзу. Обидві партії не рахувалися з потребами окремої людини і використовували пропаганду через страх, будую-ючи концентраційні табори і газові камери, влаштовуючи голодомо­ри і розпочинаючи загарбницькі війни.

Є також яскраві приклади безладного правління, коли країна­ми десятиліттями правили коаліції партій, які мали хистку більшість у законодавчих органах влади (Французька та Італійська республіки відповідно за часів Моріса Тореза і Пальміро Тольятті).

216

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Такий багатий досвід "партійного керівництва" вселив у душі людей глибоку переконаність у тому, що запорукою ефективного демократичного правління державою є:

багатопартійність в суспільстві і однопартійність в уряді;

наявність парламентської більшості і опозиції в законодав­

чому органі;

законодавче забезпечення прав опозиції в законодавчому

органі.

Отже, для побудови демократичного, соціально захищеного суспільства в державі має бути закріплена "багатопартійність" сусп­ільства в конституції і нормах законодавства, які забезпечують фор­мування на демократичних засадах однопартійного або коаліційно­го керівництва органами виконавчої влади при чітко визначених пра­вах меншості (опозиції).

Закони держави повинні забезпечувати обрання до законодав­чого органу депутатів за партійною належністю, утворення парла­ментської більшості і меншості, утворення керівних органів законо­давчого органу з представників парламентської більшості, утворен­ня контрольних органів з парламентської меншості, формування виконавчої влади за участю парламенту.

Політичний спектр депутатського корпусу в парламенті в пер­шу чергу забезпечує виборча система. За пропорційною системою до парламенту обираються представники багатьох партій, а при наявності у виборчому законі вимоги подолати певний відсотковий бар'єр -тільки кандидати від партій, які його подолали. За мажоритарною системою до парламенту обираються як члени різних партій, так і безпартійні.

Так, до Верховної Ради України 1 -го скликання, яка обиралася за мажоритарною системою навіть при жорсткій однопартійній сис­темі було обрано близько 120 безпартійних народних депутатів. Тоді у Верховній Раді України утворилася чітка парламентська більшість із членів комуністичної партії, яка була зареєстрована під назвою "За соціальну справедливість" і отримала неофіційну назву "Група 239", і парламентська меншість (опозиція), яка була зареєстрована

217

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

під назвою "Народна Рада". Незважаючи на бурхливі дебати, Вер­ховна Рада України 1-го скликання змогла прийняти важливі закони для розбудови і становлення новоствореної незалежної держави і демократичного суспільства.

Верховна Рада України 2-го скликання обиралася також за ма­жоритарною системою, але в умовах багатопартійності. Відповідно до регламенту у Верховній Раді України на першій сесії утворилося 9 парламентських груп і фракцій, які потім трансформувалися вії груп і фракцій. Аналіз голосувань членів груп і фракцій на першій і наступних сесіях показує, що у Верховній Раді 2-го скликання пост­ійно існувала більшість із народних депутатів, які входили до груп і фракцій правої орієнтації - "Незалежні", "Аграрники за реформи", "Єдність", "Центр", "Державність", "Рух", "Реформи". Але ці групи і фракції не змогли об'єднатися у "парламентську більшість".

Усвідомлюючи неефективність своєї роботи, Верховна Рада України 2-го скликання проголосила ідею щодо необхідності чітко­го структурування політичних сил у парламенті і прийняла з цією метою новий виборчий закон, яким була введена в Україні змішана пропорційно-мажоритарна виборча система.

За новою виборчою системою до Верховної Ради України 3-го скликання обиралося 50% народних депутатів за пропорційною си­стемою і 50% народних депутатів за мажоритарною системою. Коли ця система розроблялася і приймалася Верховною Радою 2-го скли­кання, було дуже багато виступів народних депутатів і просто гро­мадян, що новообраний корпус народних депутатів зможе утворити "парламентську більшість", структурує депутатські ряди. Народ буде знати у кого в руках влада і хто має відповідати за його біди.

Сумнів щодо цих "благородних намірів" закрадався уже під час прийняття нового виборчого закону з таких причин:

за змішану виборчу систему активно виступали антогоні-

стичні політичні сили: КПУ і НРУ;

вибори у мажоритарних округах не забезпечували обран­

ня до Верховної Ради членів тільки тих партій, які брали

участь у виборах по єдиному багатомандатному округу;

218

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

• депутати, обрані по багатомандатному виборчому округу і по мажоритарних округах, отримували нерівнозначні ман­дати щодо своїх прав і виконання обов'язків.

Оскільки законом "Про вибори народних депутатів України" було встановлено чотиривідсотковий бар'єр, подолання якого забез­печувало місця партіям у Верховній Раді, то логіка "благородних намірів" вимагала, щоб за законом вибори у мажоритарних округах проводилися після виборів у єдиному багатомандатному окрузі і кан­дидатами в мажоритарних округах були висунуті тільки представ­ники тих партій, які перемогли у багатомандатному окрузі.

Таким чином, норми закону "Про вибори народних депутатів України" не забезпечували формування корпусу депутатів тільки за партійною належністю. Щоб усунути цей недолік, Верховна Рада проголосувала за те, щоб фракції у парламенті створювались тільки на партійній основі, маючи на увазі, що народні депутати, обрані по мажоритарних округах, вимушені будуть приписатися до партійних фракцій, щоб не бути дискримінованими, тому що за регламентом тільки фракції беруть участь у розподілі керівних посад. Багато хто так і вчинив, але 46 народних депутатів залишилися поза фракція­ми, обумовлюючи утворення ситуаційної більшості у Верховній Раді.

Верховна Рада України за домовленістю "правих" і "лівих" фракцій прийняла постанову про внесення змін до регламенту, відпо­відно до якої фракції мають право створювати тільки ті партії, що побороли чотиривідсотковий бар'єр, і тільки вони мають право бра­ти участь у формуванні керівних органів Верховної Ради. За стари­ми нормами регламенту депутати мажоритарних округів, які не при­єдналися до фракцій за партійною ознакою, могли створити мінімум 2 депутатські групи, які б претендували на керівництво двома комі­тетами. Це дало б Верховній Раді двох керівників груп і двох голів комітетів правого спрямування.

До чого привело усунення мажоритарщиків від участі у вибо­рах керівництва Верховної Ради? Це привело до зменшення кількості фракцій "правого" спрямування, а в результаті до обрання Голови і першого заступника Голови Верховної Ради від фракцій "лівих", а також до збільшення кількості голів комітетів від фракцій "лівих" на

219

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

дві одиниці. Пізніше за рішенням Конституційного Суду помилка "правих" щодо утворення фракцій "мажоритарщиками" була вип­равлена, але це вже не змінило ситуацію, тому що розподіл керівних посад у Верховній Раді на той час уже відбувся.

Не створивши "парламентської більшості", фракції з великим ентузіазмом поділили комітети за принципом пропорційного пред­ставництва і впевненістю в те, що комітет контролює та фракція, представник якої є його головою. Насправді, за нормами регламенту, рішення комітету приймаються простою більшістю. Тому, як пока­зує нижченаведений аналіз, фракції "лівих" хоч і отримали голову­вання у двох "зайвих" комітетах, контролювати їх рішення не могли.

Проблеми, якими опікуються комітети, не є рівнозначними. Кожна фракція хотіла б мати вирішальний голос у вирішенні ключо­вих проблем внутрішньої і зовнішньої політики держави. Проте до цього наблизилися тільки дві фракції - фракція КПУ (Комуністич­ної партії України) і фракція НДП (Народно-демократичної партії). Решта фракцій не могли претендувати на вирішення будь-яких про­блем, тому що не могли мати у жодному комітеті більшості і прово­дити свою політику. Тому для більшості фракцій розподіл голову­вання у комітетах став рейтингом престижу і даниною пропорційно­го представництва (Додаток 3.91

Згідно додатку, "ліві" отримали 12 комітетів з 22, але мали більшість тільки у 5 комітетах, де головував їхній представник, тоб­то по справжньому контролювали лише 5 комітетів:

Комітет з питань державного будівництва, місцевого са­

моврядування та діяльності рад - КПУ;

Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин

- СПУ (Соціалістична партія України);

Комітет з питань національної безпеки та оборони - КПУ;

Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та орган­

ізації роботи Верховної Ради України - "Громада";

Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів—КПУ.

"Праві" отримали 10 комітетів, а контролювали 14. Вони мали більшість у 6 комітетах, де головував їх представник. Найбільш лог-

220

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ічними у цьому питанні можна назвати дії НДП. Фракція НДП отри­мала 5 комітетів і 4 з них контролювала повністю.

"Праві", як видно з аналізу, могли мати у парламенті сталу більшість, але не мали, тому що мабуть не захотіли брати на себе відповідальність за стан справ у державі і звинувачували у цьому "лівих", які більшості не мали. А не захотіли "праві" брати відпові­дальності мабуть тому, що уряд не був сформований ними і прово­див незалежну від них політику.

Норми існуючих законів також не обумовлювали створення "парламентської більшості" у Верховній Раді України. Перш за все, регламент Верховної Ради України не стимулював утворення "пар­ламентської більшості". Відповідно до статті 4.2.3. п.2.:

Депутатські групи (фракції) відповідно до цього Регламенту мають право на пропорційне (виходячи з кількості їх членів) представництво в усіх органах Верховної Ради та офіційних парламентських делегаціях. Право висунення кандидатур на вакантні депутатські місця в органах Верховної Ради до виз­нання Верховною Радою повноважень відповідних новообра­них депутатів належить депутатським групам (фракціям), яким ці місця належали раніше. Постійні комісії Верховної Ради України формуються групами (фракціями) за принципом про­порційності, з урахуванням фахової підготовки народних де­путатів та домовленості між заінтересованими депутатсь­кими групами (фракціями).

Без сумніву, приймаючи новий закон "Про вибори народних депутатів України" Верховна Рада одночасно повинна була внести зміни до вищенаведених норм регламенту, а саме, зафіксувати на­ступне: тільки фракції, що об 'єдналисяу "парламентську більшість " формують всі керівні органи Верховної Ради, а фракції, що не ввійшли до "парламентської більшості, формують "парламентську меншість " (опозицію) і мають право на гарантований виступ на сесії щодо будь-якого питання.

Тільки на початку 2000 року фракції "правої"" орієнтації змог­ли об'єднатися у парламентську більшість, яка взяла на себе відпов-

221

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ідальність за формування державної політики і керівництво парла­ментом. При цьому були внесені необхідні зміни до регламенту.

Проте, без сумніву, головна обставина, яка не сприяла утво­ренню парламентської більшості у Верховній Раді України і заважає її стабільності обумовлена незначною роллю Верховної Ради у вир­ішенні кадрових питань виконавчої влади. За Конституцією України Верховна Рада лише дає згоду на призначення прем'єр-міністра Ук­раїни і практично не має відношення до призначення віце-прем'єр-міністрів і міністрів. За таких умов парламентській більшості про­сто небезпечно брати відповідальність за стан справ у державі.

Уявімо собі, що до Верховної Ради обрано 226 народних депу­татів, які є членами однієї партії. Вони формують керівництво Вер­ховної Ради, заслуховують звіт прем'єр-міністра і відправляють його у відставку, маючи на увазі поставити того, хто буде виконувати про­граму партії. Можливі варіанти:

Президент не приймає рішення про відставку прем'єр-

міністра;

Президент приймає рішення про відставку прем'єр-

міністра, призначає його виконуючим обов'язки прем'єр-

міністра і пропонує на посаду прем'єр міністра "свою" нову

кандидатуру;

Верховна Рада не дає згоду на призначення прем'єр-

міністром нової кандидатури президента;

Президент наполягає і старий прем'єр-міністр залишаєть­

ся виконувати обов'язки на невизначений строк.

Що може зробити Верховна Рада за такої ситуації? Вона може приймати закони, подані Кабінетом міністрів, а якщо внесе до них свої корективи, то президент накладе вето, яке потрібно буде подолати, але вже більшістю у дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Отже, реально партія або коаліція партій може брати на себе відпо­відальність за стан справ у державі тільки якщо кількість членів такої парламентської більшості буде перевищувати 300, щоб мати можливість постійно відхиляти вето Президента, що малоймовірно.

222

ПІ. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Очевидно у царині кадрової політики Верховна Рада повинна відігравати більш значну роль, щоб бути впевненою у своїй спро­можності впливати на рішення Кабінету міністрів. З цією метою Верховна Рада могла б внести необхідні зміни до Конституції Украї­ни у сфері своїх кадрових повноважень.

Зарадити справі можна і без зміни Конституції, значно поси­ливши контрольні функції Верховної Ради України. В регламенті і законах потрібно закласти норми відповідальності працівників ви­конавчої влади, включаючи й усунення їх з посади за неповагу до рішень Верховної Ради України. За таких умов парламентська більшість мала б можливість дійово впливати на діяльність вико­навчих структур, а отже і мала мотивацію для створення і стабільної діяльності.

І безперечно, не варто чекати ефективної роботи Верховної Ради при великій кількості партійних фракцій у ній. Зменшити їх кількість можна, якщо збільшити відсотковий бар'єр, подолання якого надає партіям депутатські мандати, і проводити вибори тільки за пропорційною системою. Але до вирішення цієї проблеми по­трібно підійти більш серйозно. Очевидно, що потрібно провести ґрунтовні дослідження українського суспільства І узагальнити їх в законі "Про партії"", у якому були б закладені більш жорсткі вимоги до утворення партій, їх функціонування і прав на участь у виборчо­му процесі.

Для політичної структуризації Верховної Ради України не­обхідно ввести відповідні зміни до Конституції України, регла­менту Верховної Ради України, закону "Про комітети і комісії Верховної Ради України", закону "Про вибори народних депу­татів України" і прийняти закон "Про партії". Вони повинні од­нозначно визначати систему формування і права парламентсь­ких більшості й меншості (опозиції). Тільки тоді партії України стануть відігравати належну роль у житті суспільства і держави, а Верховна Рада зможе проводити власну визначену політику і ефективно співпрацювати з виконавчою владою і виконувати свої контрольні функції.

223

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

3.11. АПАРАТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

3.11.1. Структурні підрозділи апарату Верховної Ради України

Апарат Верховної Ради України є допоміжною структурою Верховної Ради, яка забезпечує її ефективне функціонування.

Верховна Рада України затверджує структуру апарату і призначає його керівника. До складу апарату входить Секретаріат та структури інформаційного та наукового забезпечення законодавчої діяльності Вер­ховної Ради, а також Управління справами для господарського та матер­іально-технічного забезпечення. Проте виробничі підрозділи - автобаза, готелі, будівельно-ремонтні організації до апарату не відносяться.

Ці функції виконує апарат, який може вступати в договірні відносини з іншими організаціями.

Організаційні функції Верховної Ради виконує її Секретаріат. Від ефективності його роботи багато в чому залежить рівень законо­творчої діяльності парламенту.

Функції Секретаріату Верховної Ради є складними і відповідаль­ними. Вони вимагають від працівників апарату високої компетентності, професіоналізму, вміння працювати в умовах постійної зміни завдань і обставин. Секретаріат Верховної Ради укомплектований таким чином, щоб здійснювати найбільш ефективно правове, наукове, документаль­не та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, а також її органів і народних депутатів. Необхідно при цьому підкреслити, що Секретаріат як ключовий структурний підрозділ апарату не має статусу самостійного органу влади чи управління, а є необхідною і важливою допоміжною структурою, яка забезпечує функціонування законодавчої влади. Керує Секретаріатом керівник апарату Верховної Ради.

Остання реорганізація апарату визначена Постановою Верхов­ної Ради України від 20 квітня 2000 року. Відповідно до неї у складі Апарату затверджено такі підрозділи:

Керівництво апарату;

Секретаріат Голови Верховної Ради України;

Секретаріат першого заступника Голови Верховної Ради

України;

224

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Секретаріат заступника Голови Верховної Ради України;

Секретаріати комітетів, депутатських фракцій, груп;

Головне науково-експертне управління;

Головне юридичне управління;

Головне управління документального забезпечення;

Головне організаційне управління;

Інформаційне управління;

Управління кмп'ютеризованих систем;

Управління по зв'язках з місцевими органами влади і орга­

нами місцевого самоврядування;

Управління забезпечення міжпарламентських зв'язків;

Управління кадрів;

Відділ зв'язків з органами правосуддя;

Відділ контролю;

Відділ з питань звернень громадян;

Перший відділ;

Сектор мобілізаційної роботи;

Управління справами.

Важливу ланку роботи Секретаріату виконує Головне науко­во-експертне управління, яке сформовано з числа юристів високої кваліфікації, що мають гарну теоретичну та практичну підготовку. Управління надає народним депутатам наукову та правову допомогу в підготовці законопроектів.

Важливу роль відіграє Головне юридичне управління, яке бере безпосередню участь у розробці і доопрацюванні проектів законо­давчих актів, участь у проведенні правової експертизи документів, надання допомоги комітетам і народним депутатам у вирішенні пра­вових питань, юридичних консультацій, а також проводить довідко­во-кодифікаційну справу.

У складі Секретаріату працює Управління комп'ютеризованих систем. На нього покладено завдання впровадження сучасних ме­тодів і засобів збору, обробки і видачі даних, необхідних для діяль­ності Верховної Ради України, її органів і народних депутатів та ве­дення пленарних засідань Верховної Ради, комп'ютеризованої об-

225

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

робки проектів законів на всіх стадіях їх проходження, створення баз даних загального користування.

За останні роки розширилися контакти Верховної Ради з пар­ламентами інших держав. Регулярними стали поїздки народних де­путатів за кордон. Розробка проектів планів міжпарламентського обміну і проведення організаційних заходів щодо їх реалізації, підтри­мання контактів з міжпарламентськими структурами, парламентами зарубіжних країн, іноземними посольствами в Україні та посольства­ми і представництвами України за кордоном, організації прийому у Верховній Раді парламентських делегацій покладено на Управління забезпечення міжпарламентських зв'язків.

Відділ контролю Секретаріату здійснює контроль за реаліза­цією доручень Верховної Ради України та її керівництва. Відділ три­має на контролі запити, звернення і пропозиції народних депутатів, які були висловлені ними на пленарних засіданнях Верховної Ради.

Відділ з питань діяльності рад перетворено на Управління по зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самовря­дування. Управління перш за все надає методичну та консультатив­ну допомогу місцевим органам влади, узагальнює набутий ним досвід, організовує в радах обговорення законопроектів, вирішує питання адміністративно-територіального поділу.

Процес удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради повинен базуватися на належній науковій базі. З цією метою на базі бібліотеки Міністерства культури створена парламентська бібліо­тека. При Верховній Раді було створено Інститут законодавства Вер­ховної Ради, до складу якого входило сім відділів:

теорії та методології законотворчої діяльності і система­тизації законодавства;

конституційного законодавства і державного будівництва; адміністративного та фінансового законодавства; цивільного та господарського законодавства; трудового і соціального законодавства; кримінального та виправно-трудового законодавства; міжнародного та порівняльного законодавства.

226

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно підкреслити, що професіоналізм парламенту визначається багатьма складовими, в тому числі й ефективною організацією управління законодавчим процесом, що неможливо без належної організації діяльності апара­ту. Саме тому вся робота Секретаріату безпосередньо підпорядко­вується діяльності Верховної Ради України, напрацьовуються дос­коналі форми і методи з тим, щоб апарат працював кваліфіковано, оперативно, з найбільшою користю для справи, в інтересах забезпе­чення формування державно-правової системи України.

3.11.2. Дослідницька служба

Законодавчий орган повинен забезпечували депутатів, постійні комітети, керівництво парламенту аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, охорони здоров'я, охорони навколишнього середовища тощо.

Інформацію про стан справ у державі парламенти країн світу отримують безпосередньо від структур виконавчої влади. В Україні можливості отримання інформації народними депутатами від уря­дових структур обмежені. Ці можливості закріплені у Конституції України, Регламенті Верховної Ради України і законах:

Кабінет міністрів подає до Верховної Ради України звіт

про виконання бюджету (Конституція України, стаття 97).

У Звіті подаються цифрові відомості про стан економіки;

Кабінет міністрів України не менше ніж один раз на рік

звітує про свою роботу перед Верховною Радою України

(Регламент Верховної Ради України, стаття 8.2.2.);

Верховна Рада України може заслухати на засіданні звіт

будь-якого члена Уряду України про його діяльність за ви­

могою постійного комітету, або не менш як п'ятої частини

депутатів від їх фактичної кількості;

"... Постійні комітети можуть заслуховувати першого

віце-прем 'єр-міністра, віце-прем 'єрів, міністрів, керівників

державних комітетів, відомств, інших органів державної

227

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

виконавчої влади і організацій, профспілкових органів, а також органів місцевого самоврядування і об 'єднань гро­мадян, окремих громадян " (Стаття 10 закону про постійні комісії Верховної Ради України). Безумовно, що при про­веденні слухань народні депутати могли б мати всесторон-ню інформацію про стан справ у державі. На жаль, прове­дення слухань у постійних комітетах не стало нормою. Воно, безумовно, стане нагальною необхідністю у майбут­ньому, коли конфронтаційна війна між законодавчою і ви­конавчою владами спаде.

За Конституцією України і існуючими законами регулярне на­дання звітів Верховній Раді посадовими особами виконавчої влади не передбачено. Тому у змаганні з урядом стосовно економічних питань депутати часто виглядають просто безпорадно, не володіють реальними цифрами і фактично сприймають інформацію урядовців на віру.

Певні відомості про роботу органів виконавчої влади народні депутати України також отримують:

у відповідях на свої запити;

у відповідях на "Дні Уряду України";

у щорічному звіті Кабінету міністрів.

З прийняттям закону "Про Рахункову палату" Верховна Рада України зробила перший крок до отримання повних відомостей про фінансову діяльність Кабінету міністрів України. Це дає можливість народним депутатам більш впевнено і предметно аналізувати дії уря­ду і робити обгрунтовані висновки.

Звичайно, важко перерахувати всі можливі напрямки інфор­мації, за якими народні депутати мали б отримувати необхідну їм інформацію і аналітичні матеріали, які вони можуть використовува­ти при розробці законопроектів і виконанні своїх контрольних функцій. Як приклад, тут можна навести деякі типи інформації, яких потребує законодавчий орган:

228

III. СТРУКТУРА 1 ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

1.             Інформація про поточну роботу міністерств і відомств, а

саме:

характер і масштаби урядових програм, структура програм,

зайнятий у них персонал, бюджет, типи управління;

ефективність програм - обсяги виконаних робіт, відсоток

розв'язаних проблем, надані послуги, ступінь задоволен­

ня потреб громадян;

законність - відповідність діяльності і програм законам,

ухвалених парламентом;

ефективність діяльності міністерств і відомств - дані про

витрати, досягнуті результати, термін виконання;

належний порядок - визначення того, як ставляться до гро­

мадян працівники міністерств і відомств, розгляд справ

відповідно до норм права, їх неупередженість.

2.             Фінансова інформація:

інформація про видатки - суми, витрачені на організаційні

заходи, програми, організації, установи;

інформація про надходження - у відповідності з бюдже­

том, ухваленого Верховною Радою;

інформація про законність - інформація про те, як обліко­

вувалися кошти, а також про те, скільки коштів було отри­

мано і витрачено відповідно до закону про бюджет.

3.             Політична інформація:

інформація про проблеми, які є або могли б стати цілями дер­

жавної політики у сфері економіки, у соціальній сфері, у сфері

захисту навколишнього середовища, захисту прав людини;

інформація про чинники, які обумовлюють виникнення

проблем: Що роблять різні рівні влади у вирішенні даної

проблеми (наприклад, в області чи місті)? Який вплив має

державна політика на вирішення проблем тепер і у май­

бутньому? До виникнення яких проблем може привести

зміна технологій?

229

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

4.    Інформація, що стосується розробки та оформлення зако­нопроектів:

конкретна інформація  про існуючі закони й нормативні

акти, у тому числі тлумачення судами цих законів і норма­

тивних актів;

інформація, яка фіксує нинішні та раніше запропоновані

законопроекти, що стосуються однієї тематики, у тому

числі і запропоновані поправки;

інформація, яка фіксує свідчення і дані, подані громадськ­

істю та зацікавленими сторонами, а також коментарі уря­

ду до запропонованих законопроектів;

інформація, яка фіксує колишнє і теперішнє оформлення і

розгляд усіх законодавчих пропозицій і поправок.

Очевидно, що отримання й аналіз усієї цієї різноманітної інфор­мації потребує численних фахівців у різних галузях, які були б пев­ним чином організовані і могли б задовольняти різноманітні інфор­маційні потреби несхожих один на одного народних депутатів і пра­цівників Верховної Ради України.

Проте необхідної дослідницької служби Верховна Рада Украї­ни не має.

До апарату також входить як самостійний підрозділ Парламен­тське видавництво, що видає офіційні документи Верховної Ради, ви­пускає наукову, інформаційно-довідкову та методичну літературу з питань державного будівництва і права, здійснює підготовку бібліог­рафічних та інформаційних видань з питань парламентської діяльності.

До структури Верховної Ради входять також інформаційні ви­дання, які не належать до апарату - газета "Голос України" та жур­нал "Віче".

3.11.3. Управління справами

Управління справами Верховної Ради України відповідає за фінансове, соціально-побутове та матеріально-технічне забезпечен­ня діяльності Верховної Ради і народних депутатів України.

230

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

В Управлінні справами народні депутати мають справи з праців­никами служб, які вирішують побутові проблеми: заробітна плата, жит­ло, квитки на транспорт, медичне обслуговування, санітарно-курортне забезпечення депутатів і членів їх сімей, пенсійне забезпечення.

Підрозділи Управління справами подані у Додатку ЗЛО.

3.12. ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Інститут законодавства Верховної Ради України створено у відповідності з Постановою Верховної Ради України від 22 жовтня 1992 року "Про удосконалення роботи Верховної Ради України" (у січні 2000 року фракції більшості висунули пропозицію про ліквіда­цію Інституту, що матиме негативні наслідки, якщо нові дослідницькі служби не будуть створені).

Інститут законодавства проводить наукові дослідження в сфері державного будівництва, надає допомогу народним депутатам у здійсненні законотворчої діяльності, аналізує практику застосування законів, розробляє пропозиції щодо вдосконалення чинного законо­давства, здійснює порівняльні дослідження законодавств різних країн.

Інститут має наступні основні завдання:

фундаментальні дослідження у сфері державного будівництва;

прикладні дослідження у сфері державного будівництва;

законопроекті роботи;

координація роботи наукових установ у законотворчій

діяльності Верховної Ради України;

розробка концепції проектів розвитку законодавства;

розробка програм законопроектної діяльності Верховної

Ради:

аналіз практики застосування законів;

порівняльні дослідження законодавств інших країн;

пошук шляхів зближення національного законодавства з

міжнародним правом;

розробка найбільш важливих законопроектів;

231

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

здійснення науково-правової експертизи найбільш важли­

вих законопроектів;

підготовка до видання законодавчих актів;

підготовка до видання спеціальної юридичної літератури.

Інститут також працює над розробкою державно-правової ре­форми в Україні. З цією метою він проводить відповідні науково-дослідні роботи, розробив Концепцію розвитку законодавства Ук­раїни на період 1996-1997 років, проект орієнтовної програми зако-нопроектних робіт на період 1996-2005 років.

Інститут законодавства визначив наступні пріоритети у роз­робці законів відповідно до Конституції України:

закони, що стосуються проблем забезпечення сувереніте­

ту народу, реформування усіх гілок державної влади і

місцевого самоврядування, системи правоохоронних

органів, здійснення судово-правової реформи;

закони щодо реалізації прав і свобод людини і громадяни­

на, закони у соціальній сфері;

закони щодо захисту усіх суб'єктів прав власності;

цивільний, господарський, банківський та податковий ко­

декси:

закони екологічного спрямування;

закони по боротьбі з правопорушеннями, організованою

злочинністю, корупцією

Інститут співпрацює з комітетами Верховної Ради у розробці проектів різних законів: "Про регламент Верховної Ради України", "Про внесення доповнень до Кримінального кодексу України у зв'яз­ку з посиленням боротьби з порушеннями бюджетного законодав­ства", "Про внесення змін і доповнень до закону України "Про дер­жавну службу" тощо.

Інститут виконує науково-експертну роботу за дорученням ке­рівництва Верховної Ради, виконуючи аналіз законопроектів, ко­дексів, направляючи висновки до відповідних комітетів. Він прово-

232

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

дить порівняльний аналіз законодавства зарубіжних країн, завдяки чому були складені відповідні порівняльні таблиці норм конституцій різних країн, що надало народним депутатам необхідну інформацію при роботі над Конституцією України.

Видавнича діяльність інституту пов'язана з організацією підго­товки офіційних видань, збірників законодавчих актів України, ко­ментарів окремих законів, монографічних юридичних видань, таких як "Закони України", "Вчені - юристи України" тощо.

В структурі Верховної Ради України Інститут законодавства є важливою науковою ланкою у забезпеченні законотворчої діяльності.

3.13. УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ З ПРАВ ЛЮДИНИ

Посада уповноваженого з прав людини (омбудсмена) існує в багатьох країнах світу. Вона вперше була введена у Швеції в 1809 році. Основною функцією обмундсмена тоді був нагляд за правосуд­дям. Тепер у переважній більшості країн основною функцією ом-будсменів є контроль за діяльністю адміністрацій, тобто органів ви­конавчої влади.

Уповноважений з прав людини не втручається у справи суду і органів місцевого самоврядування. Він не може видавати приписи чи анулювати рішення адміністративних органів.

В Англії, наприклад, омбудсмен має право викликати служ­бовців виконавчої влади і надати їм відповідні рекомендації щодо захисту порушеного права. Відповідно, Посередник у Франції і На­родний захисник в Іспанії здійснюють нагляд за діями державної адміністрації. Вони мають право доступу до документів, дають ре­комендації щодо справедливого вирішення скарг, можуть порушува­ти справу про відповідальність будь-яких посадових осіб. В деяких країнах (Фінляндія, Польща) омбудсмен може оскаржувати дії не­державних органів, опротестовувати рішення суду.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини керує інституцією, яка не входить до структури Верховної Ради. Це само­стійний конституційний орган влади. Він функціонує при Верховній Раді незалежно від державних органів та посадових осіб. По відно­шенню до нього Верховна Рада виступає як вищий орган управлін-

233

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ня. Його діяльність "доповнює існуючі засоби захисту конституцій­них прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод " (стаття 4 закону "Про Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини").

У Законі, який було прийнято Верховною Радою 23 грудня 1997 року, зазначається, що "парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини" (стаття 1).

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповнова­жений є:

захист прав і свобод людини і громадянина, проголоше­

них Конституцією України, законами України та міжна­

родними договорами України;

додержання та повага до прав і свобод людини і громадя­

нина суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону;

запобігання порушенням прав і свобод людини і громадя­

нина або сприяння їх поновленню;

сприяння приведенню законодавства України про права і

свободи людини і громадянина у відповідність з Консти­

туцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробіт­

ництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалі­

зації людиною своїх прав і свобод;

сприяння правовій інформованості населення та захист

конфіденційної інформації про особу.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право (за статтею 13 Закону) :

•               невідкладного прийому вищими посадовами особами дер­

жави, керівниками органів місцевого самоврядування;

234

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

бути присутніми на засіданнях Верховної Ради, Кабінету

міністрів, Конституційного Суду, Верховного Суду, суддів

загальної юрисдикції;

безперешкодно відвідувати органи державної влади, орга­

ни місцевого самоврядування, підприємств, установ і

організацій незалежно від форм власності;

на ознайомлення з документами, включаючи документи

органів прокуратури і судів;

вимагати від посадових осіб органів державної влади і

органів місцевого самоврядування проведення перевірок

діяльності підконтрольних їм підприємств, установ і орган­

ізацій;

запрошувати посадових осіб і громадян України для от­

римання від них пояснень щодо обставин, що перевіря­

ються;

відвідувати місця попереднього ув'язнення і установи

відбування покарань засудженими, установи примусового

лікування;

бути присутніми на засіданнях судів усіх інстанцій;

перевіряти стан додержання встановлених прав людини і

громадянина державними органами, що здійснюють опе-

ративно-розшукову діяльність

Уповноважений Верховної Ради з прав людини представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами дер­жавної влади, органами місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами та організаціями незалежно від форм власності.

3.14. РАХУНКОВА ПАЛАТА

В більшості країн світу парламентами утворені спеціальні структури, які покликані контролювати витрачання грошей держа­вою. Ці структури є незалежними від законодавчої і виконавчої вла­ди інституціями або підвладні парламенту.

235

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Справа в тому, що громадяни країни платять податки у виг­ляді грошей, які стають державними. У США, наприклад, надход­ження до бюджету в 1999 році становили 1624 млрд. дол. Для ефек­тивного функціонування системи державного управління ці гроші повинні витрачатися раціонально, під контролем незалежних структур.

В Україні такою структурою є Рахункова палата. Вона здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради (стаття 98 Конституції України). Проте Рахун­кова палата не є органом Верховної Ради. Це самостійний конститу­ційний орган, діяльність якого регулюється законом.

Рахункова палата контролює Державний бюджет, державні бюджетні і позабюджетні фонди, внутрішні і зовнішні позички. Ра­хункова палата визначає законність, ефективність і доцільність ви­користання коштів.

Контрольно-ревізійна діяльність Рахункової палати направ­лена на контроль використання і проходження коштів, починаю­чи з Державного бюджету і закінчуючи конкретним використан­ням на підприємстві промисловості, установі освіти, науки, ме­дицини.

Рахункова палата має справу з державним казначейством, постійно отримує інформацію про проходження платежів. Вона слідкує за пропорційністю фінансування статей бюджету, пропор­ційністю фінансування головних розпорядників коштів, яких в Україні 247.

Рахункова палата аналізує і контролює все, що пов'язане із формуванням, обслуговуванням та погашенням державного внутрі­шнього і зовнішнього боргу України., проблемами повернення кре­дитів, у тому числі і кредитів під гарантію уряду.

Рахункова палата раз на квартал робить аналіз виконання Державного бюджету і подає матеріали у Верховну Раду. Вона здійснює експертизу та аналіз проекту Державного бюджету на наступний рік.

Рахункова палата - один з важливих інститутів демократично­го суспільства України.

236

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3.15. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ III

3.15.1. Додаток 3.1.

АПАРАТ КОМІТЕТІВ КОНГРЕСУ США 103 СКЛИКАННЯ