РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ

2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів

Парламенти є структурно складними установами, що зумов­лено необхідністю організації їх ефективної роботи. Закони і поста­нови в них приймаються, як правило, більшістю або конституцій­ною більшістю голосів після обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому прави­ла роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.

Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру, порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.

Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламен­ту при вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій, формування органів виконавчої і судової влади, розгляд за­конопроектів, розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших законодавчих актів, здійснення конт­рольних функцій тощо.

Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається звичайними законами, деякі правила знаходяться в кон­ституційних угодах, а єдиного документу - регламенту - не існує.

Основним джерелом процедур Палати громад є постійні пра­вила. Вони приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних правил приймаються також сесійні прави­ла, які діють під час роботи сесії. У зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду фінансових зако­нопроектів і актів делегованого законодавства.

103

ГТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ             _^^

Депутати парламенту користуються збірником правил парла­ментської процедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту". Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.

На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи На­ціональної Ради визначається регламентом, що є федеральним зако­ном і приймається конституційною більшістю у 2/3 депутатів Пала­ти. За дотриманням регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду за дотриманням регламенту.

В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції проголошує: "Кожна Палата приймає свій регла­мент абсолютною більшістю голосів своїх членів ". Таким чином, регламент не є законом, але приймається як спеціальний закон з до­держанням відповідних норм Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще Й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асам­блеї Республіки і законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є двопалатним і складається з Національ­них зборів і Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ор­донансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність па­лат парламенту і регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:

Конституцією України (Статті розділу IV);

діючим Регламентом Верховної Ради України;

законом "Про постійні комісії Верховної Ради України";

законом "Про статус народного депутата України";

законом "Про поведінку народного депутата України (дек­

ларація про доходи)";

законом "Про попередження корупції".

104

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Конституція України визначає основні моменти органі­зації роботи Верховної Ради України, підкреслюючи, що "поря­док роботи Верховної Ради України встановлюється Консти­туцією України та законом "Про Регламент Верховної Ради України". Конституція визначає, коли відкриваються чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ("скли­каються Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційного складу Вер­ховної Ради України або на вимогу Президента України "), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від кон­ституційного складу Верховної Ради України). Конституція виз­начає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Вер­ховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціаль­них і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Консти­туції України, повинен бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим зако­ном. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити ос­новні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати ос­новні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.

Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордо­нансу № 58 - 1100 про діяльність палат парламенту, прийнятого уря­дом Франції у 1958 році.

У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про регламент Верховної Ради України", що в даний час знаходиться в стадії розробки, не повинні бути занадто деталізованими.

105

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом (194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:

"Регламент Верховної Ради України має силу закону, який вста­новлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, виз­начає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України."

Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конг­ресі США запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обо­в'язки якої входить контроль за дотриманням регламенту та запобі­гання його порушення з боку спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за дотриманням Регламенту.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім за значенням документом, який унормовує діяльність Вер­ховної Ради України (прийнято рішення про прийняття нового зако­ну "Про комітети і комісії Верховної Ради України" і постійні комісії перейменовано у комітети, але новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері державот­ворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомен­дацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у ко­мітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна Рада.

Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у період організації керівного складу парламенту. Справа в

106

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

тОму, що перелік комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конститу­цією ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначи­ти регламентом перелік та юрисдикцію комітетів. Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного досвіду роботи.

Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлен­ня переліку комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечни­ми. З часом пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.

Закон "Про статус народного депутата України" є також важливим у сфері унормування діяльності Верховної Ради. Він ви­магає, щоб народний депутат не вів ніякої діяльності, окрім депу­татської, і постійно підвищував свою кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується. Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у структури виконавчої влади.

Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парла­менту. Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попе­редніх обов'язків. Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно, що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавити накопичення капіталу.

Важливою нормою закону "Про статус народного депутата України" була недоторканність народних депутатів України. Прак­тично будь-яке порушення громадського порядку народним депута­том залишалося без покарання. Проблема недоторканності народ­них депутатів України постійно дискутувалася у пресі, а також на­родними депутатами у Верховній Раді України. Це викликало постійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня

107

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну депутатської недоторканності.

2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України

Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Вер­ховної Ради, вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Кон­ституції України у 1996 році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Вер­ховній Раді не відповідають нормам, закріплених регламентом. Закон "Про постійні комісії Верховної Ради" не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію. Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативними і не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерело за­декларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.

Для проведення постійного діалогу між законодавчою і вико­навчою гілками влади регламент Верховної Ради передбачає звіту­вання чиновників на пленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на запити народних депутатів. Зважаючи на уста­лені норми і процедури, існуючий діалог влад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька проблем, які варто було б унор­мувати для плідної роботи Верховної Ради України, базуючись на досвіді роботи парламентів світу:

ввести "годину усних запитань і відповідей" членів уряду;

запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця

робота вже починає розгортатися за допомоги Програми

сприяння парламенту України та інших неурядових і гро­

мадських організацій);

визначити роль фракцій у законодавчому процесі;

надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дос­

лідницької служби;

"Година запитань і відповідей" членів уряду є ефективним засобом проведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом вико-

108

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ристовується у багатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Ве­ликої Британії міністри щоденно протягом однієї години відповіда­ють на запитання депутатів. За Конституцією Франції кожна палата Парламенту проводить одне засідання в тиждень для запитань і відпо­відей уряду. Регламент передбачає дві норми усних запитань - без дебатів і з дебатами.

На сьогодні в Верховній Раді унормованим спілкуванням де­путатів з урядовими чиновниками є тільки спілкування на "Дні Уря­ду України", яке, на жаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а не діалогу.

Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефек­тивність законотворення, а й виконання контрольних функцій пар­ламенту. Комітети парламенту опікуються проблемами певних на­прямків і часто їх юрисдикція співпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні вести постійний діалог і кон­тролювати їх діяльність у межах своїх повноважень.

Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах пред­ставники виконавчої влади відповідають на будь-які питання стосов­но своєї службової діяльності і надають депутатам необхідні матеріа­ли і документи. Слухання у комітетах відбуваються у присутності зап­рошених представників наукових і громадських організацій, установ, підприємств, органів місцевого самоврядування і засобів масової інформації. Все це створює чітку систему взаємодії влад і робить суть її діяльності зрозумілою для широкого кола громадськості.

На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради України проводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьова­ною, тому ефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно форма­лізувати процедуру і наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів. Прес-служба парламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб громадськість знала про питання, які будуть розглядатися у коміте­тах і на слуханнях задля того, щоб її представники могли взяти участь.

Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно, передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку до комітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації і документів на вимогу комітету.

109

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Фракції у парламенті відіграють визначальну роль в органі­зації роботи і виборі керівництва всіх його ланок. Вони поряд з ком­ітетами беруть участь у законотворчій роботі, мають певні можли­вості впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладом ефективної діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у Бундестазі Німеччини.

Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організації керівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних і слідчих комісій.

Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботи парламенту. Вона забезпечує депутатів необхідними довід­ковими і аналітичними матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бути ефективною, тому що законотворчість парламенту сто­сується всіх сфер діяльності людини, а кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькій ділянці.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницька служба Конгресу США. Вона є підрозділом Бібліоте­ки Конгресу, має чисельний професійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї служби, яка допомагає Конгресові, при­єднані ще три організації:

Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію,

пов'язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю.

Служба загального обліку. Вона допомагає Конгресові у

питаннях нагляду і координації діяльності Уряду, прово­

дить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оц­

інку федеральних програм.

Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Ко­

нгресу матеріали з питань запровадження нових технологій.

У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 прац­івників. Вони відповідають щороку на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і працівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей, бюлетенів, бібліографій, інформаційних повідом­лень, семінарів, аудіо- та відеозаписів, консультацій телефоном тощо.

ПО

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентська бібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень для депутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби для проведення аудиторських перевірок виконан­ня урядових програм.

Для ефективної роботи парламенту необхідна також чітка його структуризація. При цьому структуризація у вигляді простого под­ілу парламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без зго­ди інших фракцій не може "проштовхнути" своє рішення. Щоб про­водити цілеспрямовану власну політику фракції парламенту повинні об'єднатися у парламентську більшість і опозицію з визначеними обов'язками і правами.

Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з дво­партійною системою (США, Велика Британія). Партія, що перемог­ла на виборах, утворює парламентську більшість, а переможена партія утворює парламентську опозицію. Більшість отримує великі права у формуванні керівних органів парламенту і бере на себе відпові­дальність за втілення певної політики. Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати згоду на призначення членів уряду (Спо­лучені Штати Америки).

Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ною системою є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формування більшості в Едускунті Фінляндії. Там парла­ментську більшість протягом багатьох років складає Демократич­ний союз народу Фінляндії, до якого входить Компартія, Соціал-де-мократична партія, Партія центру, Шведська народна партія, Лібе­ральна народна партія і Національна коаліційна партія. Вони фор­мують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі більшості, що викликає розпуск парламенту президентом.

Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічних напрямків і може пропонувати парламен­ту проголосувати за відповідну резолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.

111

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно до пропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл фракцій на парламентську більшість і меншість не відбувся. Для та­кого об'єднання не було об'єктивних причин, тому що за Конститу­цією Верховна Рада не формує Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих умов в січні 2000 року утворилася парламен­тська більшість, що підтримала програму уряду. Після свого ство­рення більшість зайняла керівні посади Верховної Ради.

2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.

Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язком парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, що постійна зміна суспільних відносин вимагає пост­ійного вдосконалення правової системи суспільства. Тому парламен­ти всіх країн безперервно працюють над тим, щоб їхні закони відпов­ідали вимогам часу. Як показує історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще виконують функцію законотворен­ня, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія) уряди також мають деле­говані повноваження видавати законодавчі акти - ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни, приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі про­цедури у різних парламентах мають багато спільного. їх потрібно вивча­ти і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Зако­нопроекти спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту (палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний, то послідовність проходження зако­нопроекту повторюється у кожній палаті. Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між обома палата-

112

11. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то пар­ламент при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило, проголосувавши двома третинами голосів. Аль­тернативним варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розг­лядом у парламенті доводяться до відома громадян через засоби ма­сової інформації. У Великій Британії, наприклад, ця процедура ви­конується через публікацію "білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися зі змістом законопроекту і вис­ловити свої зауваження чи пропозиції (формальні консультації). Пе­ред поданням до парламенту законопроект розглядають також заці­кавлені групи, партії, державна скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготува­ти законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Го­лова або один з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів комітетами навіть не розглядаєть­ся, тому що тут депутати мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за дворічний пері­од подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є зав­жди прийняття або відхиленняя законопроекту.

113

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за винятком тих, що приймаються всеукраїнським референ­думом (наприклад, зміна території України). Виключно законами України визначаються наступні питання (стаття 92):

Права і свободи людини і громадянина;

Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без грома­

дянства;

Права корінних народів і національних меншин;

Порядок застосування мов;

Порядок використання природних ресурсів, континенталь­

ного шельфу, космічного простору, транспорту, зв'язку;

Основи соціального захисту;

Засади зовнішніх зносин, митної справи;

Засади утворення і діяльності політичних партій;

Організація і діяльність органів виконавчої влади;

Територіальний устрій України;

Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність

прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

Засади місцевого самоврядування;

Основи національної безпеки, організація Збройних Сил

України;

Правовий режим державного кордону, воєнного і надзви­

чайного стану;

Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

Організація і порядок діяльності Верховної Ради України,

статус народних депутатів України.

Законами України встановлюються:

Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема

оподаткування, податки і збори, статус національної ва­

люти та іноземних валют, порядок утворення і погашення

державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до

інших держав, порядок допуску та умови перебування

підрозділів збройних сил інших держав на території України;

114

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Порядок встановлення державних стандартів;

Порядок встановлення і захисту державних символів;

Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

Державні свята;

Порядок утворення і функціонування вільних та інших

спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є вне­сення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як двома третинами народних депутатів від конституційно­го складу Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраї­нським референдумом, який призначає Президент України.

2.2.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сфе­рою діяльності парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це зале­жить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі дер­жавного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерел інформації. Конституція і закони краї­ни повинні надавати парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають пар­ламентам найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення про письмові звіти урядових установ перед пар-

115

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депу­татський запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про виконання окремих програм з різноманітних на­прямків діяльності, можливість ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем окремих пред­ставників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контро­лю найчастіше є ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від служб, що сприяють діяль­ності законодавчого органу. Парламентська структура передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і < професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як тех­нічними знаннями, так і досвідом.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно прискорює процес розслідувань.

Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інфор­мації. У багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процеду­ра відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивої інфор­мації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу до не­від'ємного права Конгресу на отримання інформації. Згідно зі встанов­леною процедурою особа, що надала неправдиві свідчення приводить­ся парламентським приставом до Палати представників чи Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну по­вноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.

116

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного права Конгресу в США також запроваджено процеду­ру притягнення до відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї процедури особа, яку викликано для на­дання свідчень чи документів Палаті представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.

У США практикується також право притягнення до відпові­дальності за неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру зас­тосовує лише Сенат. Він звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи, котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не передбачає кримінального переслідування відповідної особи.

В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене стат­тею 87 Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропози­цією не менш як однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути застосована парламентом не рані­ше ніж через рік після схвалення Верховною Радою програми діяль­ності Кабінету міністрів.

Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється че­рез заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадя­нина здійснюється Верховною Радою через Уповноваженого Вер­ховної Ради України. Контроль бюджетно-фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через Рахун­кову палату.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльні­стю прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може ство­рювати тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Кон­ституцією, а й регламентом та законом "Про постійні комісії Вер­ховної Ради України".

117

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2.2.3. Установчі функції парламенту

В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і су­дова гілки влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що влади не є незалежними у призначенні своїх посадо­вих осіб. Парламенти, як і глави держав, беруть участь у призна­ченні посадових осіб виконавчої влади і суддів. Ця процедура є важ­ливим елементом системи стримувань і противаг, що встановлюєть­ся в державі для забезпечення неможливості концентрації влади яко­юсь з трьох незалежних гілок.

Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої вла­ди відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні - парламентська чи президентська республіка. Загалом, в пар­ламентських системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути відправлені у відставку більшістю голосів членів пар­ламенту. Там зазвичай голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і політичних партій ще до свого при­значення. Фактично це дає можливість членам парламенту і особли­во представникам партій більшості отримувати істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.

В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу міжвладних відносин дуже важливо, щоб парла­мент мав певні важелі впливу на посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.

В Південній Америці устрій більшості країн базується на пре­зидентській системі, а процес затвердження парламентом кандида­тур на урядові посади як засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким чином, президенти не відчу­вали потреби дослухатися до думки законодавчих органів.

У змішаних президентсько-парламентських системах механіз­ми парламентського контролю над призначення посадових осіб ви-

118

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

конавчої влади зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприк­лад, в Німеччині парламент призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на суддівські поса­ди судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.

В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верхов­ного суду, Генерального прокурора, Уповноваженого у справах банків і стра­хування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих офі­церів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.

В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, диплома­тичних представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат Аргентини має аналогічні повноваження.

У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федераль­ної ради (кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять суддів Федерального суду у справах страхування.

В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Кон­ституційного суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову Національної ради з питань планування, а та­кож членів різних державних організацій.

Особливо складною є система контролю Конгресу США за при­значенням посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став над­звичайно важливим елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників підлягають перевірці і затвердженню Се­натом, що є частиною процесу призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади (міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно 500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни.

Процес затвердження посадових осіб у США вимагає, щоб

119

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідно­го профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та етичні моменти біографії кандидата. Перевірка пода­них в анкетах відомостей здійснюється Федеральним бюро розслі­дувань. Після цього відбуваються слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.

Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залеж­но від ступеню суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже суперечливі кандидатури, слухання можуть розтя­гуватися на тижні і навіть місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти кандидатуру.

Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих пре­зидентом на урядові посади відіграє важливу роль у збереженні аме­риканської політичної системи. Новообраний президент швидко пе­реконується, що ефективна діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією, а також із законодавчою владою, робить адміністрацію нездатною ефективно функціонувати. Очевидно, що особи, що отримують призначення на посади в уряді за допомогою процедури схвалення парламентом, повинні більш уважно зважати на вимоги законодавчої влади.

В Україні Верховна Рада має наступні установчі функції відпо­відно до статті 85 Конституції:

надання згоди на призначення Президентом України

прем'єр-міністра України;

призначення на посади та звільнення з посад Голови та

інших членів Рахункової палати;

призначення на посаду та звільнення з посади Уповнова­

женого Верховної Ради України з прав людини;

призначення на посаду та звільнення з посади Голови Націо­

нального банку України за поданням Президента України;

120

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

призначення та звільнення половини складу Ради Націо­

нального банку України;

призначення половини складу Національної ради України

з питань телебачення і радіомовлення;

призначення на посади та припинення повноважень членів

Центральної виборчої комісії за поданням Президента Ук­

раїни;

надання згоди на призначення на посади та звільнення з

посад Президентом України Голови Антимонопольного

комітету України, Голови Фонду державного майна Украї­

ни, Голови Державного комітету телебачення і радіомов­

лення України;

надання згоди на призначення Президентом України на по­

саду Генерального прокурора України; висловлення недо­

віри Генеральному прокуророві України, що має наслідком

його відставку з посади;

призначення третини складу Конституційного Суду України;

обрання суддів безстроково;

призначення на посаду та звільнення з посади керівника

апарату Верховної Ради України.

Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є при­значення виборів Президента України, який обирається громадяна­ми на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Верховна Рада має право також усунути Президента України з поста з застосуванням процедури імпічменту у випадку вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Відповідно до статті 92 Конституції України Верховна Рада може виключно через закони унормовувати структуру і діяльність органів виконавчої влади, національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, статистики та інформатики.

Верховна Рада України визначає територіальний устрій Украї­ни, статус столиці України, спеціальний статус міст України.

121

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Верховна Рада України має право достроково припинити по­вноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за вис­новком Конституційного Суду про порушення нею Конституції Ук­раїни або законів України.

Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції Збройних Сил України, Служби безпеки України і Міністер­ства внутрішніх справ України.

2.2.4. Бюджетно - фінансові функції парламенту

Бюджетно-фінансові функції парламенту полягають у розробці і затвердженні національного бюджету. Це право обумовлюється Кон­ституцією країни, регламентом парламенту і законодавчими актами.

Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює ос­новні показники прибуткової і видаткової частин бюджету. Відпові­дно до прийнятої парламентом Бюджетної резолюції уряд розробляє Державний бюджет, у якому чітко визначає джерела і рівень фінан­сових надходжень, а також всі необхідні витрати за певними катего­ріями і розподіл фінансів між регіональними бюджетами.

Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комі­тетом, подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його розгляду і прийняття. Неприйняття бюджету парла­ментом у багатьох країнах призводить до відставки уряду.

Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що по­в'язана з вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і розмаїття цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного бюджету важко досягти оптимальності розподілу грошей між відомствами, установами, регіонами тощо.

Державний бюджет складається у відповідності до бюджетної системи країни, системи оподаткування, рівня податків і зборів, за­сад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитно­го та інвестиційного ринків, порядку утворення і погашення дер­жавного внутрішнього і зовнішнього боргу, а також порядку випус­ку та обігу державних цінних паперів.

122

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Організація державних надходжень і видатків через бюджет надає можливість парламенту здійснювати постійний контроль діяльності уряду.

2.2.5.       Внутрішньополітичні функції парламенту

Внутрішньополітичні функції парламенту визначаються кон­ституцією держави. Вони обумовлюються тими повноваженнями парламенту, які надаються йому для забезпечення політичних, еко­номічних, соціальних, культурних і екологічних прав громадян.

Верховна Рада України має в цій сфері наступні повноваження:

затвердження загальнодержавних програм економічного,

соціального, національно-культурного, науково-технічно­

го розвитку, охорони довкілля;

затвердження переліку об'єктів права державної власності,

що не підлягають приватизації;

визначення правових засад вилучення об'єктів права при­

ватної власності;

прийняття відповідних законів щодо основ соціального за­

хисту, форми і виду пенсійного забезпечення, засад регу­

лювання праці і зайнятості, шлюбу сім'ї, охорони дитин­

ства, материнства, виховання, освіти, культури, охорони

здоров'я, екологічної безпеки.

2.2.6.       Зовнішньополітичні функції парламенту

Парламент може мати суттєвий вплив на ведення міжнарод­них справ країною. В обсяг його повноважень входить визначення основних засад зовнішньої політики. Однак парламенти непридатні для ведення повсякденної роботи у сфері міжнародних відносин, для цього відповідні повноваження надаються спеціальним державним установам виконавчої гілки влади (наприклад, Міністерству закор­донних справ).

Виконавча влада відповідає за ведення міжнародних справ, бо навіть прогнозований перебіг подій на міжнародній арені потребує

123

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

негайної реакції. Міжнародні переговори, як правило, потребують фахівців-дипломатів і конфіденційного обговорення. Парламент у такому режимі діяти не може. Проте він слідкує за діями уряду на міжнародній арені, може обговорювати політику і дії уряду, і навіть ініціювати свої власні розслідування з приводу міжнародних проблем.

До повноважень парламентів належить також ратифікація міжнародних договорів. У більшості країн з двопалатними парла­ментами договори затверджуються на засіданнях нижньої палати. У Мексиці це право належить Сенатові, а в Перу договори затверджу­ються на спільних засіданнях обох палат. У Швейцарії найважливіші міжнародні договори повинні виноситися на референдум на виогу не менше 50000 громадян. Інші угоди або договори можуть виноси­тись на референдум за рішенням Федеральних зборів. Питання про участь у таких організаціях, як Організація Об'єднаних Націй (ООН), підлягають обов'язковому вирішенню через референдум.

Ратифікація міжнародних договорів, як правило, здійснюється простою більшістю голосів. Однак є й винятки. Наприклад, Сенат США, який має особливо великі повноваження у сфері ратифікації міжнародних договорів, кожний договір, укладений президентом, повинен схвалити більшістю у дві третини голосів. Так, після Пер­шої світової війни Сенат не ратифікував Версальський договір.

Ратифіковані міжнародні договори іноді вимагають внесення змін у діюче законодавство. Тому при розгляді таких договорів пар­ламенти перш за все аналізують їх на відповідність конституції і дію­чому законодавству. При невідповідності конституційним нормам договір не може бути ратифікованим, що й мало місце при розгляді Версальського договору Сенатом Конгресу США.

Більшість парламентів створює комітети з закордонних справ, а в країнах з двопалатними парламентами такі комітети створюють­ся здебільшого кожною з палат. Ці комітети можуть провадити розс­лідування міжнародних і відомчих проблем, а також викликати міністрів і підлеглих їм посадових осіб для свідчень.

Більшість конституцій країн розвинутої демократії надають урядові право оголошувати надзвичайний стан. В умовах надзви­чайного стану уряд повинен мати можливості діяти швидко без уз-

124

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

годження своїх дій з парламентом. В деяких країнах, наприклад, Австрії, Мальті, Мексиці і Сполучених Штатах Америки, право ого­лошувати війну належить тільки законодавчому органові. Однак це положення в деяких з вищезазначених країн можна процедурно об­ійти. Так, США вели корейську і в'єтнамську війни без їх оголошен­ня Конгресом. Внаслідок цього в 1973 році Конгрес прийняв Закон про військові повноваження, який надав Конгресу більших можли­востей в сфері контролю за відправленням військ за кордон.

Верховна Рада України в області зовнішньополітичних відно­син має наступні повноваження:

визначення засад зовнішньої політики;

надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;

денонсація міжнародних договорів;

прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньое­

кономічну діяльність;

оглошення за поданням Президента стану війни і укладання миру,

схвалення рішення Президента про використання Зброй­

них Сил України та інших формувань у разі агресії проти

України;

схвалення рішення про надання військової допомоги іншим

державам;

про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав;

про допуск підрозділів інших держав на територію України;

Основа зовнішніх політико-правових відносин України закла­дена у Декларації про державний суверенітет України, якою прого­лошено рівноправність у зовнішніх зносинах і намір стати нейтраль­ною позаблоковою державою, яка безпосередньо бере участь у за­гальноєвропейському процесі і європейських структурах та визнає пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада прийняла Постанову "Про реалізацію Декларації про держав­ний суверенітет у сфері зовнішніх зносин" і зобов'язала Кабінет міністрів передбачити в Державному бюджеті статтю видатків на зов-

125

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

нішньополітичну діяльність, розробити й подати на розгляд Верхов­ної Ради проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини з іншими державами, а також ство­рити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин.

З часу здобуття незалежності України Верховна Рада прийня­ла низку законів у сфері зовнішньополітичної і зовнішньоекономіч­ної діяльності:

Про зовнішньоекономічну діяльність (16.04.1991р.);

Про захист іноземних інвестицій в Україні (10.09.1991 р.);

Про дію міжнародних договорів на території України

(10.12.1991р.);

Про внесення змін до закону України "Про іноземні інвес­

тиції" (14.10 1992 р.);

Про міжнародні договори України (22.12.1993 р.);

Про режим іноземного інвестування (10.03.1996 р.);

Про вступ   України до Міжнародного валютного фонду

(03.06.1992 р.);

Про вступ України до Міжнародного банку реконструкції

та розвитку (03.06.1992 р.);

Про вступ України до Міжнародної фінансової корпорації

(03.06.1992 р.);

Про вступ України до Міжнародної асоціації розвитку та

багатостороннього агенства по гарантіях інвестицій

(03.06.1992 р.);

Про міжнародний комерційний арбітраж (24.02.1994 р.).

Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні догово­ри становлять невід'ємну частину законодавства України.

Верховна Рада України приєдналася до 6 міжнародних конвенцій з питань боротьби зі злочинністю, до конвенцій і договорів з проблем екології. Верховна Рада України прийняла закони про приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Генеральної угоди про привілеї та імунітет Ради Європи 1949 року.

126

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Євро­пи, Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Парламентською Асамблеєю Чорноморського економічного співро­бітництва (ПАЧЕС), Міжпарламентською Асамблеєю країн Співдружності Незалежних Держав (МПА) тощо.

Виконуючи роботу у відповідних комітетах Верховної Ради України, народні депутати мають можливість брати участь у роботі міжнародних парламентських асоціацій. Ці асоціації організують кон­ференції, семінари, провадять інші види діяльності, під час яких пар­ламентарі країн-членів цієї оргнанізації отримують нагоду зустріча­тися зі своїми колегами, знайомитися з проблемами одне одного й обговорювати питання, що становлять спільний інтерес. Такі зустрічі можуть впливати на рішення, що приймаються Верховною Радою.

2.3. ВІДНОСИНИ МІЖ ЗАКОНОДАВЧОЮ І ВИКОНАВЧОЮ ГІЛКАМИ ВЛАДИ

2.3.1. Парламенти у системі органів державної влади країн роз­винутої демократії

Парламенти відіграють визначну роль у системі державного уп­равління. Саме вони забезпечують і гарантують демократичний устрій.

Парламенти мають різний вплив на дії виконавчої і судової влад, а отже і на суспільно-політичне життя країни. Це обумовлено поло­женнями конституції держави, а саме, тими повноваженнями, які надані парламенту у системі державного управління. Як було зазна­чено вище, демократичні суспільства знають три форми державного правління: парламентська республіка, президентська республіка і парламентсько-президентська республіка.

В Канаді глава держави (Генерал-губернатор) призначається королевою Великобританії, у Великобританії главою держави є монарх. Ці держави мають парламентську форму правління. У них кабінети міністрів і парламент контролюються однією партією або коаліцією партій. Парламент обирає прем'єр-міністра, який одно-

127

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

часно є лідером партії. Парламент законодавчо забезпечує виконан­ня програми прем'єр-міністра.

В Італії (парламентська форма правління) і президент і уряд підпорядковані парламенту, проте президент має право розпускати парламент відповідно до статті 88 Конституції Італії. Цікавим є те, що у статті не вказані підстави для розпуску парламенту. Президент у цьому питанні керується наступним:

неможливістю утворення парламентської більшості;

невідображенням палатами парламенту розстановки пол­

ітичних сил у країні;

непримиренністю позицій Палати і Сенату.

У США (президентська форма правління) президент обираєть­ся всенародно, як і Конгрес. Члени Конгресу не можуть працювати в уряді. Президент, як представник однієї політичної партії, може про­тистояти Конгресові, який перебуває під контролем іншої політич­ної партії. Президент не може бути усунутий з посади через різницю у поглядах на державну політику. Президент також не може розпус­кати Конгрес і призначати нові вибори.

В Німеччині (парламентсько-президентська республіка) гла­ву держави обирає парламент. Президент виконує чисто представ­ницькі функції.

Слід пам'ятати, що противаги законодавчої і виконавчої влад за­безпечуються не тільки тим, як вони визначені у Конституції. Вико­навча влада володіє більшою інформацією ніж законодавча влада і тому завжди має певну перевагу. Щоб уникнути цього, Конгрес США, на­приклад, створив допоміжні організації, такі як Конгресова Дослідниць­ка Служба, яка не підпорядковується виконавчій владі і забезпечує Конгрес необхідною інформацією та незалежним експертним аналізом.

Одним з важливих засобів забезпечення контролю і підзвітності сучасних урядів є здатність законодавчої гілки влади домогтися того, щоб працівники виконавчої гілки влади діяли відповідально і по­мірковано, а працівники судової гілки влади діяли незалежно й спра­ведливо. Для досягнення цієї мети сучасна законодавча влада розро-

128

                II. ПАРЛАМЕНТИ V СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

била цілу низку методів контролю, покликаних дозволити їй впли­вати на поведінку представників виконавчої влади. Вона має мож­ливість відправити у відставку керівників уряду (парламентські си­стеми), або істотно впливати на тих, хто призначає посадових осіб виконавчої гілки влади (президентські системи).

Співпраця законодавчої і виконавчої гілок влади є необхідни­ми умовами збереження демократичного устрою та стабільності й ефективності діяльності державних інститутів, тому переваги, що їх забезпечує вимога парламентського затвердження кандидатів на по­сади у системі виконавчої влади, набагато переважають будь-які не­зручності, що можуть внаслідок цього виникнути.

Прикладом плідної співпраці гілок влади може бути система контактів між посадовими особами виконавчої гілки влади та члена­ми Конгресу США, а також між їхніми апаратами. Часто Конгрес, приймаючи закони щодо нових програм уряду, включає до них по­ложення, що зобов'язують відомства виконавчої влади подавати звіти про хід і наслідки їх виконання.

Посадові особи виконавчої влади звичайно зустрічаються з членами Конгресу або дають письмову відповідь на запити членів Конгресу. Урядовці, як правило, дають свідчення у комітетах Конг­ресу з роз'ясненням позиції Президента щодо запропонованих зако­нопроектів, або надають інформацію про результати діяльності сво­го відомства. Співпраця законодавчої і виконавчої гілок влади у США настільки різнобічна, що відомства виконавчої влади навіть створю­ють окремі відділи зв'язків з Конгресом.

Конфлікти між гілками влади в США можуть бути викликані тим, що згідно з Конституцією президент може скористатися при­вілеєм виконавчої влади і відмовити Конгресові у наданні інформації, скажімо, щодо міжнародних відносин, а також щодо змісту спілку­вання між президентом та радниками під час проведення обгово­рень. Ці конфлікти покликаний розв'язувати Верховний Суд, який це робить досить неохоче. Верховний Суд спочатку сприяє тому, щоб обидві гілки влади розв'язували конфлікт політичним шляхом, че­рез компроміси та переговори, тому що вирішення конфлікту через Суд може поставити у невигідне становище одну з гілок влади.

129

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Президент і органи виконавчої влади, як правило, співпрацю­ють з Конгресом, оскільки комітети Конгресу санкціонують програ­ми виконавчої влади і забезпечують агенства коштами для їх вико­нання. Крім того, як виборна посадова особа, президент повинен обережно користуватися привілеєм виконавчої влади щодо ненадан-ня інформації Конгресові, тому що громадськість може витлумачити відстоювання президентом привілею виконавчої влади як спробу перешкодити законному розслідуванню.

Офіційні повноваження Конгресу, які дозволяють йому зобов­'язувати президента і його адміністрацію надавати документи чи з'яв­лятися для свідчень у комітетах, самі по собі не мають великої сили. Конгрес збільшує вагу своїх викликів, ув'язуючи їх з більш потуж­ними конституційними засобами, такими як асигнування коштів, зат­вердження на посадах у виконавчих органах, або використовуючи неформальні повноваження, наприклад, свою здатність створювати президентові політичні перешкоди під час слухань чи обговорень. За роки співпраці Конгрес і президент винайшли шляхи уникнення прямої конфронтації у зв'язку з оприлюдненням інформації.

Особливий статус у системі державної влади має парламент Франції. Він не бере участі у формуванні уряду, це робить президент, який призначає прем'єр-міністра, а за рекомендаціями останнього - всіх членів уряду. Щоправда, президент повинен враховувати думку більшості Національних Зборів. Так сталося у 1986 році, коли президент Франсуа Міттеран призначив прем'єр-міністром Жака Ширака, представника правих сил, хоч сам дотримувався лівої політичної орієнтації.

В Конституції Франції визначене коло питань, з яких парла­мент може приймати законодавчі акти. Всі інші, не перераховані у статтях Конституції питання, регулюються правовими актами вико­навчої влади. Це вносить дисбаланс у міжвладні відносини, пору­шуючи право законодавчого органу приймати закони у будь-якій сфері громадських відносин.

Парламенту Франції забороняється приймати пропозиції і по­правки, якщо вони вимагають додаткових асигнувань або введення додаткового податку. А стаття 44 Конституції взагалі надає право уряду вимагати від Палати, що розглядає закон, голосувати за весь

130

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

закон в цілому, врахувавши тільки ті поправки, які внесені урядом. Права парламенту Франції обмежені навіть у питанні прийняття по­рядку денного палат. Законопроекти і законодавчі акти розглядають­ся палатами у порядку, який встановлює уряд.

Таким чином, на прикладі Франції ми маємо державний устрій з сильною виконавчою владою. Можна навіть стверджувати, що На­ціональна Асамблея Франції не має законодавчого суверенітету, що демонструється наступними положеннями:

У статті 34 Конституції перелічено питання, з яких парла­

менту дозволяється ухвалювати законодавчі акти. Це зако­

ни, що стосуються громадянських прав, основних гарантій

свобод, обов'язків громадян, громадянства, власності,

сімейних відносин, спадщини, визначення злочинів, пра­

вопорушень, кримінального судочинства, амністії, стату­

су суддів, розподілу ставок податків, порядку випуску гро­

шей, порядку виборів до палат парламенту і органів місце­

вого самоврядування, встановлення категорій громадських

установ, встановлення основних гарантій державним і

військовим службовцям, націоналізації і приватизації

підприємств. До повноважень парламенту відноситься

визначення основних принципів організації національної

оборони, управління місцевих адміністративних одиниць,

їх компетенції і доходів, освіти, режиму власності, трудо­

вого права, профсоюзного права і соціального забезпечен­

ня. Якщо закон визначає тільки основні принципи, то ре­

гулювання відносин визначається декретами уряду.

Щодо решти питань, не зазначених у статті 34, Конститу­

ція (стаття 37) надає виконавчій владі законодавчі повно­

важення видавати декрети.

Оскільки застосування ухвалених парламентом законів зале­

жить від затвердження урядом декретів, уряд має можливість

блокувати або затримати виконання законів парламенту.

Уряд спрямовує дебати у парламенті.

Порядок денний роботи парламенту ретельно контролюєть­

ся урядом.

131

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Під час обговорення, згідно зі статтею 48 Конституції, пе­

ревага віддається законопроектам, що внесені урядом.

Уряд має потужні важелі для "проштовхування" своїх за­

конів: згідно з параграфом 3 статті 44 уряд може зажадати

від парламенту голосування усього законопроекту в ціло­

му з тими поправками, які прийнятні уряду. Під час чи­

тань у Національній Асамблеї цю процедуру часто поєдну­

ють з голосуванням питання про довіру уряду, тим самим

гарантуючи проходження законопроекту.

Уряд має ще можливість клопотатися перед Парламентом про делегування йому права (стаття 38) ухвалювати законодавчі акти (ор-донанси).

2.3.2. Роль Верховної Ради України в системі державного упрап-вління

Парламент України, Верховна Рада, за Конституцією країни має значні повноваження, які викладені у статті 85. Вони стосують­ся внесення змін до Конституції, прийняття законів, визначення за­сад внутрішньої і зовнішньої політики, оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, розгляд і прий­няття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету міністрів України, призначення посадових осіб державних інституцій: Рахункової палати, Національного банку, Центральної виборчої комісії, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна тощо.

Відповідно до своїх повноважень Верховна Рада України має можливість впливати на стан справ у державі через прийняті закони і постанови, а також через здійснення парламентського контролю.

Верховна Рада України щорічно заслуховує послання Прези­дента України про внутрішнє і зовнішнє становище країни, звіт Ка­бінету міністрів, закон про прийняття Державного бюджету України і звіт про його виконання. При розгляді цих питань кожен народний депутат має можливість висловити своє ставлення до питання, що обговорюється і таким чином впливати на прийняття рішень.

За Конституцією України всі посадові особи виконавчої влади

132

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

призначаються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра. Самого Прем'єр-міністра призначає теж Президент, але за згодою Верховної Ради України. Тож фактично Верховна Рада України не має реального впливу на кадрову політику, а отже і на поточне уп­равління державою.

За цією ознакою Україна тяжіє до держав з президентською формою правління: як зазначалося вище, в демократіях з парламен­тською і парламентсько-президентською формами правління функ­ція призначення вищих посадових осіб виконавчої влади повністю покладається на законодавчу владу.

2.3.3. Відносини між Верховною Радою і Кабінетом міністрів Ук­раїни

Відносини між Верховною Радою і Кабінетом міністрів Украї­ни визначаються Конституцією України. Кабінет міністрів України, відповідно до статті 113, є відповідальним перед Президентом Ук­раїни та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Кабінет міністрів розробляє програму своєї діяльності, яку повинна ухвалити Верховна Рада України. При розгляді цієї програ­ми народні депутати можуть вимагати надання будь-якої інформації та документів, що стосуються її розробки, вимагати пояснень від посадових осіб, виступати із своїми зауваженнями, критикою поло­жень програми і вносити пропозиції і рекомендації. Все це може відбуватися у вигляді нормального діалогу і узгодження позицій, поки не буде напрацьовано узгоджений документ.

Верховна Рада також розглядає і затверджує важливі урядові програми з певних напрямків (стаття 9.2.3):

1. Верховна Рада розглядає проекти найважливіших загаль­нодержавних програм економічного, соціального і націо­нально-культурного розвитку України, звіти про виконан­ня цих програм на підставі доповіді Кабінету міністрів України, співдоповіді головної комісії, інших постійних комісій Верховної Ради та їх висновків.

133

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2.    У разі необхідності Верховна Рада за своєю ініціативою, а також за поданням головної комісії приймає постанову про ведення додаткової економічної, фінансової, правової експер­тизи проектів найважливіших загальнодержавних програм економічного, соціального і національно-культурного розвит­ку України або про винесення їх на всенародне обговорення. Кабінет міністрів щорічно розробляє Державний бюджет Ук­раїни та звітує Верховній Раді про його виконання. Це надає Вер­ховній Раді значнЛюжливості впливати на дії Кабінету Міністріу в економічній і соціальній сфері.

Відповідно до Статті 9.1.10. Регламенту Верховної Ради Ук­раїни:

Загальний постійний контроль за виконанням державного

бюджету України здійснює Верховна Рада як безпосеред­

ньо, так і через комітет з питань бюджету. Інші постійні

комітети Верховної Ради можуть контролювати виконання

статей бюджету відповідно до їх компетенції. Міністерство

фінансів щомісяця надсилає комітету з питань бюджету

необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.

На засіданні Верховної Ради  хід виконання державного

бюджету розглядається двічі на рік: у липні і грудні. Під

час розгляду заслуховується доповідь уряду, проводиться

обговорення і приймається постанова про затвердження

доповіді уряду. У разі незатвердження доповіді уряду Вер­

ховна Рада може порушити питання про відповідальність

уряду або окремих його членів. За пропозицією постійної

комісії з питань бюджету Верховна Рада в цьому разі може

також розглянути і прийняти закон про внесення змін і до­

повнень до закону про державний бюджет.

На засіданнях постійних комісій виконання бюджету розг­

лядається чотири рази протягом терміну його виконання: у

квітні, липні, жовтні і січні. Комісія може схвалити бюд­

жетну політику уряду, або ініціювати розгляд Верховною

Радою питання про недовіру до бюджетної політики уряду.

134

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Весь спектр взаємовідносин Верховної Ради і Кабінету міністрів повинен унормовуватися законом "Про Кабінет міністрів України", який прийняла Верховна Рада України 5 травня 1999 року. Станом на закінчення п'ятої сесії Верховної Ради 3-го скликання (липень 2000 року), на цей закон вже п'ять разів було накладено пре­зидентське вето, що заважає встановленню стійких міжвладних відно­син між парламентом і урядом.

Сучасні взаємовідносини Верховної Ради з Кабінетом міністрів на даний час унормовані діючим регламентом Верховної Ради Ук­раїни та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України" (обидва документи найближчим часом повинні бути прийняті у новій редакції). Вони визначають основні форми постійних взаємовідно­син у відповідності з нормою Конституції про підконтрольність і підзвітність Кабінету міністрів Верховній Раді.

Верховна Рада та її комітети можуть заслуховувати на засіданні звіт будь-якого члена уряду України про його діяльність або отрима­ти від нього матеріали і пояснення щодо питань, які розглядаються.

Регламент Верховної Ради передбачає інформування депутатів шляхом заслуховування відповідей членів Кабінету міністрів на "Дні Уряду України", який проводиться за заздалегідь визначеною тема­тикою не частіше одного разу на місяць.

Регулярне інформування народних депутатів, комітетів та Вер­ховної Ради України про діяльність виконавчої влади абсолютно не­обхідне. Виконавча влада зазвичай виступає проти надання регуляр­них звітів Верховній Раді України, посилаючись на те, що в цьому разі законодавча влада втручається у поточну діяльність виконавчої влади і заважає ефективно працювати.

Такі посилання щонайменше безпідставні, як свідчить досвід розвинутих демократій світу. Варто нагадати, що виконавчі структу­ри США мали близько 1000 вимог щодо звітування Конгресові у 1973 році, а у 1992 році їх число збільшилося до 3627.

На практиці існування розвинутих демократій дуже часто спра­цьовує постулат про те, що виконавча влада завжди намагається дія­ти незалежно, що природньо спричиняє можливість встановлення авторитарного або автократичного правління.

135

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

"Якщо влада законодавча та виконавча будуть поєднані в одній особі чи закладі, то свободи не буде, оскільки можна побою­ватися, що цей монарх чи сенат будуть створювати тиранічні закони для того, щоб їх тиранічно застосовувати. Не буде свободи і в тому випадку, коли судова влада не відділена від законодавчої чи виконавчої"

(Ш.Монтеск 'є).

У народних депутатів Верховної Ради України є достатньо повноважень, щоб отримувати повну інформацію про додержання Кабінетом міністрів вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України та підзаконних актів, що стосуються діяльності Кабінету міністрів. Для цієї мети у Законі "Про постійні комісії Верховної Ради України" передбачено процедуру слухань у комітетах, а в регламенті Верховної Ради передбачено де­путатські запити до членів уряду.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" передба­чає проведення як слухань з галузевих проблем з залученням поса­дових осіб Кабінету міністрів так і слухань будь-яких посадових осіб, включно до віце-прем'єрів, на засіданнях постійних комісій і підкомісій. На таких слуханнях посадові особи зобов'язані дати по­яснення і відповісти на всі питання стосовно діяльності Кабінету міністрів, окремого міністерства чи відомства, а також конкретної діяльності посадової особи. Проте ця надана законом можливість використовується народними депутатами України несистематично.

2.3.4. Відносини між парламентом і главою держави

Зазвичай існують чітко внормовані відносини між главою дер­жави (монархом чи президентом) з парламентом. У монархічних дер­жавах Європи глави держав є символами нації. Вони мало вплива­ють на перебіг справ у державі. їх основними обов'язками є виголо­шення у парламенті щорічної промови - звернення до нації і підпи­сання законів, прийнятих парламентом.

Президенти держав є важливою ланкою у системі державної

136

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

влади. їх повноваження визначаються Конституцією країни. У пар­ламентських республіках президенти є символами державної влади, представляють державу на міжнародній арені, є арбітрами у конфл­іктах між законодавчою і виконавчою владами, виконують представ­ницькі функції, вручають державні нагороди, а також мають право помилування засуджених.

У президентських республіках президенти знаходяться на вер­шині ієрархії органів державної влади. Концентрація політичної вла­ди в руках виконавчої влади знижує юридичний статус парламенту і призводить до загрози встановлення автократичного чи навіть авто­ритарного правління.

Президенти країн з президентською формою правління обира­ються всіма громадянами країни. Президенти країн з парламентсь­кою формою правління обираються парламентами. Проте є випад­ки, коли глава держави призначається.

Главою Канади є генерал-губернатор, який призначається ко­ролевою Великобританії за рекомендацією прем'єр-міністра Кана­ди. Він має право вирішувати важливі питання зовнішньої політики, включаючи ратифікацію міжнародних договорів, оголошення війни і укладення миру. Генерал-губернатор видає також нормативні акти (накази) за дорученням парламенту. Ці акти вступають в силу після підпису прем'єр-міністра.

Є країни, де президент не має навіть права на законодавчу ініціативу хоч і стоїть на чолі виконавчої влади (Сполучені Штати Америки). В той же час є країни, де президент очолює виконавчу владу і володіє законодавчими правами поряд з парламентом (Фінляндія).

Президенти у багатьох країнах не мають права розпуску парла­менту (наприклад, США), а в інших країнах таке право мають. Так стаття 88 Конституції Італії надає президентові право розпуску парламенту або однієї з палат. Ця стаття, закони і регламенти палат не вказують на причини, за якими можливе застосування президентом цього права.

Парламенти багатьох країн мають право оголошувати імпічмент президенту, а в Італії обидві палати на спільному засіданні мають право передати президента до суду.

137

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У Франції президент не є підзвітним парламенту; він ніколи не бере участі у парламентських дебатах. Право законодавчої ініціа­тиви в цій країні надано прем'єр-міністрові, і повсякденні взаємові­дносини з парламентом також входять у обов'язки прем'єр-міністра. Ось приклади деяких моментів міжвладних стосунків у Франції:

Президент спілкується з обома палатами парламенту тільки

через послання, які зачитуються головою Національної

Асамблеї і головою Сенату і не підлягають дебатуванню

(стаття 18 Конституційного закону).

Він не може відмовитися від оприлюднення законопроектів,

ухвалених парламентом; і повинен це зробити протягом 15

днів. До закінчення цього терміну він може звернутися до

парламенту з проханням переглянути законопроект.

Проте президент володіє двома вирішальними повноваженнями:

Правом проголошення розпуску Національних зборів;

Правом вжиття заходів, що перебувають у юрисдикції пар­

ламенту (стаття 16).

Президент України не є підзвітним Верховній Раді України. Проте він не може відмовитися від оприлюднення законодавчих актів, ухвалених Верховною Радою України. Президент має це зробити протягом 15 днів. До закінчення цього терміну він може повернути законопроект до Верховної Ради України для перегляду (право вето).

Президент України надсилає до Верховної Ради щорічні та позачергові послання про внутрішнє і зовнішнє становище України. Ці послання приймаються до уваги, але не підлягають обговоренню.

Відповідно до статті 111 Конституції України:

Президент України може бути усунений з поста Верхов­

ною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення

ним державної зради або іншого злочину.

Питання про усунення Президента України з поста в по­

рядку імпічменту вирішується більшістю від конституцій­

ного складу Верховної Ради України.

138

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Для проведення розслідування дій Президента Верховна

Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комі­

сію, до складу якої включається спеціальний прокурор і

спеціальні слідчі.

Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розгля­

даються на засіданні Верховної Ради України.

За наявності підстав Верховна Рада України не менш як

двома третинами від її конституційного складу приймає

рішення про звинувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста у по­

рядку імпічменту приймаються Верховною Радою України

не менш як трьома четвертими від її конституційного скла­

ду після перевірки справи Конституційним Судом України

і отримання його висновку щодо додержання конституцій­

ної процедури розслідування і розгляду справи про

імпічмент та отримання висновку Верховного Суду Украї­

ни про те, що діяння, в яких звинувачується Президент Ук­

раїни, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

2.4. ПАРЛАМЕНТ І СУДОВА ВЛАДА 2.4.1. Парламент і Конституційний Суд

У країнах розвинутої демократії відповідно до принципу роз­поділу влад на сторожі дотримання законодавства стоїть судова вла­да. Вона опікується тим, щоб всі законодавчі та інші правові акти відповідали Конституції держави. У більшості демократичних країн право перевіряти правові акти законодавчої та виконавчої влади має спеціальний судовий орган - Конституційний Суд. У США ці функції виконує Верховний Суд.

В Україні закон "Про Конституційний Суд України" було прий­нято ще у 1992 році, але сам Конституційний Суд було сформовано лише після прийняття Конституції у 1996 році. Його головним зав­данням є гарантувати верховенство Конституції України як Основ­ного Закону на всій території України.

139

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Стаття 147 Конституції України визначає правове становище Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. Конституція чітко підкреслює, що він не вхо­дить до системи судів України загальної юрисдикції і є незалежним від законодавчої, виконавчої та судової влади. Він не здійснює пра­восуддя, не вирішує правових суперечок, а вирішує питання відпов­ідності законів та інших правових актів Конституції України.

Стаття 148 визначає кількісний склад і порядок обрання суддів Конституційного Суду України. Верховна Рада України призначає до Конституційного Суду третину суддів (6 осіб). По 6 суддів при­значають Президент України і з'їзд суддів України. Аналогічний порядок призначення суддів передбачено в Італії, де участь у при­значенні беруть президент, парламент і вищі юридичні інстанції. В Іспанії Конституційний Суд також утворюється парламентом, уря­дом та вищими судовими інстанціями.

Судді Конституційного Суду не можуть брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які оплачувані посади, або виконувати іншу оплачувану робо­ту, окрім наукової, викладацької та творчої роботи.

Повноваження Конституційного Суду України визначені у стат­тях 150 і 151 Конституції України та у статті 13 закону "Про Консти­туційний Суд України". Конституційний Суд України приймає рішен­ня і дає висновки щодо:

конституційності (відповідності Конституції України) за­

конів та інших правових актів Верховної Ради України, актів

Президента України, актів Кабінету міністрів України і пра­

вових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

відповідності Конституції України до чинних міжнарод­

них договорів України або тих міжнародних договорів, що

вносяться до Верховної Ради України для надання згоди

на їх обов'язкове прийняття;

дотримання конституційної процедури розслідування і роз­

гляду справи про усунення Президента України з поста в

порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та

151 Конституції України;

140

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

офіційного тлумачення Конституції та законів України;

відповідності законопроекту про внесення змін до Консти­

туції статтям 157 і 158 Конституції України.

Юрисдикція Конституційного Суду поширюється також і на закони України та інші правові акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України.

Конституційний Суд ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і такими, що не підля­гають оскарженню.

2.4.2. Парламент і суди загальної юрисдикції

Судова влада є третьою незалежною ланкою державної влади у системі розподілу влад. Всі три влади формуються різними способа­ми. Скажімо у США Конгрес обирається прямими загальними вибора­ми, президент обирається колегією виборців, а Верховний Суд призна­чається президентом і Сенатом. Члени Верховного Суду призначають­ся пожиттєво, сенатори обираються строком на 6 років, члени Палати Представників - на 2-річний термін, Президент - 4-річний. Процедура обрання чи призначення встановлюється таким чином, щоб закріпити незалежне становище кожної з трьох ланок державної влади.

Верховний Суд США наділений також правами конституцій­ного нагляду. Він має право відмови у застосуванні тих законодав­чих норм, які суперечать Конституції США.

Верховні суди країн, де є конституційні суди, є верховними суда­ми загальної юрисдикції. В Україні найвищим судовим органом у сис­темі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. "Голова Вер­ховного Суду України обирається на посаду та звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом"(стаття 128 Конституції України).

"Перше призначення на посаду професійного судді строком на п 'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково в порядку, встановленому законом " (стат­тя 128 Конституції України).

141

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

"Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України зат­риманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку су­дом " (стаття 126).

"Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.

Професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницькій мандат, обіймати будь-які оплачувані поса­ди, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої" (стаття 127).

2.5. ПАРЛАМЕНТ І РЕГІОНИ

2.5.1. Місцеве самоврядування у державному управлінні

Місцеве самоврядування у державі відіграє визначну роль в системі міжурядових стосунків. Справа в тому, що деякі обов'язки в таких сферах як національна безпека і фінансово-бюджетна система можуть виконуватися тільки на національному рівні, в той час як інші можуть делегуватися місцевим громадам. Місцеве самовряду­вання, незважаючи на локальні відмінності, має багато спільного в державах з різним територіальним устроєм, яких можна поділити на чотири загальні види: унітарні держави, конфедерації, квазі-феде-рації та федерації.

Унітарні держави або держави з централізованою владою ма­ють прямі зв'язки з органами місцевого самоврядування. У федера­тивних державах центральний уряд має прямі зв'язки з суб'єктами федеративних утворень, а суб'єкти федерації співпрацюють з орга­нами місцевого самоврядування. Квазі-федеративними державами можна назвати Іспанію, де формально існує суто федеративна струк­тура, але центральний уряд зберігає за собою всі важливі фінансові повноваження, і Росію, де суб'єкти федерації мають різні права.

До федеративних держав в Європі відносяться Австрія, Бель­гія, Німеччина, Росія, Швейцарія і Югославія (Сербія і Чорногорія). Решта європейських держав є унітарними.

142

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В державах Європи можна виділити три типи адміністратив­них структур (за термінологією Лімана): злиті системи, дуальні сис­теми і системи з розділеною ієрархією (Додаток 2.1).

Злиті системи у чистому вигляді можна бачити у Франції та Україні. Тут префект департаменту (в Україні - голова обласної дер­жавної адміністрації) є професійним державним службовцем, при­значеним центральною виконавчою владою. Для противаги їм існу­ють місцеві ради з обмеженими повноваженнями. У Франції мери на місцях призначаються префектом департаменту і здійснюють дер­жавну політику в певних галузях, в той час як префект виконує ро­боту з координації діяльності державних відомств.

Дуальні системи представлені системою місцевого самовря­дування Великобританії та Ірландії. Тут управління здійснюється переважно через виконавчі комітети, але функції місцевого самовря­дування виконує рада, яка обмежена у фінансових ресурсах, що роз­поділяються центральним урядом. Повноваження мера є чисто сим­волічними, а виконання функцій місцевого самоврядування обме­жується ще й необхідністю досягнення консенсусу у рамках вико­навчого комітету. Відомства здійснюють спеціальний контроль за діяльністю виконавчих комітетів вищого рівня, які в свою чергу кон­тролюють виконавчі комітети нижчого рівня.

Системи з розділеною ієрархією притаманні скандинавським країнам. Тут центральний уряд призначає членів місцевих органів влади, але населені пункти мають свої власні ради з колективною відповідальністю, як у дуальній системі. Губернатор провінції здійснює координаційну роботу по відношенню до урядових відомств.

Представництво, легітимізація та вироблення курсу державного управління на місцях слід вважати основними функціями в діяльності регіональних і місцевих органів. Представництво стосується процесу формулювання власних інтересів на загальноднржавній арені з метою неупередженого розподілу державних ресурсів серед місцевих адміні­стративних одиниць та вирішення проблем місцевих виборців, вклю­чаючи як окремих громадян, так і цілі групи. Субнаціональні органи таким чином виступають захисниками місцевих економічних потреб,

143

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

виразниками інтересів місцевих етнічних меншин та пріоритетів місце­вих посадових осіб в сфері державної політики. Кількість таких органів у країнах Європи є досить значною (Додаток 2.2).

Що стосується легітимізації, то місцеві органи є символом за­лучення народу та окремих громадян до процесу вироблення дер-жавнополітичних рішень на місцевому рівні. Представництво в рег­іональних та місцевих парламентах робить вірогідним успішне ко­лективне рішення будь-якого важливого питання в процесі визна­чення курсу державного управління на місцях.

У більшості країн світу місцеві виборні органи працюють з питаннями, що визначаються виконавчою владою центрального рівня. Проте вони відіграють важливу роль у розвитку демократич­ної політичної культури на місцевому рівні.

2.5.2. Парламент і органи місцевих адміністрацій

Органи місцевого самоврядування мають певні автономні права у вирішенні місцевих справ. Ступінь дискреції (можливості прий­няття автономних рішень) цих органів у різних країнах є різним і, як правило, чітко визначається законодавством. В сучасних умовах він унормовується відповідно до принципів місцевого самоврядування, встановлених Європейською Хартією місцевого самоврядування. Вона визначає стандарти, необхідні для розробки та захисту прав місцевих органів влади, що гарантують їм політичну, адміністратив­ну та фінансову незалежність. Хартія вимагає визначення статусу місцевого самоврядування у Конституції та інших законах країни. Відповідно до Хартії місцеві органи влади повинні мати не тільки делеговані з центру повноваження, а й автономні повноваження. Фінансові ресурси для делегованих повноважень повинні надавати­ся центральними органами, тоді як автономні повноваження повинні фінансуватися з місцевих джерел.

Органи місцевого самоврядування знають місцеві проблеми, але не мають достатніх ресурсів для їх вирішення, в той час як цен­тральний уряд має ресурси, але не має адміністративних працівників, що знають місцеву специфіку. Традиційними шляхами вирішення

144

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

цієї проблеми є введення системи передачі ресурсів, створення де­централізованого уряду, місцевих регіональних урядів, місцевих асо­ціацій громадян чи залучення допомоги місцевого бізнесу.

У країнах з перехідною економікою впроваджуються також системи надання субсидій на місцевому рівні. Так, в 1993 році у Польщі було прийнято комплексну систему дотацій, згідно з якою сума дотацій на душу населення певного територіального суб'єкту розраховується з огляду на наявність місцевих ресурсів і кількість населення. В Словаччині була впроваджена проста система, що ба­зується на сумі дотацій на душу населення, яка для малих громад є більшою за суму дотацій для великих громад. У Чехії введено про­цедуру, що складається з двох етапів: призначення дотацій на рівні районів і розподіл ресурсів між окремими громадами.

Всі демократичні країни, вибудовуючи систему міжурядових стосунків, намагаються досягти двох цілей, які нерідко суперечать одна одній:

забезпечення прав місцевого самоврядування згідно з Євро­

пейською Хартією місцевого самоврядування і створення

умов для органів влади субнаціонального рівня надавати

послуги населенню, які б відповідали конкретним потре­

бам місцевого населення і місцевим умовам.

усвідомлення центральною владою необхідності брати на

себе відповідальність за вирішення загальнодержавних про­

блем і захист прав населення на загальнодержавному рівні.

В Сполучених Штатах ці дві мети визначені двома поправка­ми до Конституції — десятою і чотирнадцятою. Десята поправка встановлює права штатів:

"Повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Консти­туцією і не заборонені нею для штатів, належать відповідно штатам чи народові".

По суті, всі повноваження, не закріплені за федеральною вла­дою, стають повноваженнями штатів. Чотирнадцята поправка гла­сить:

145

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

"Жоден штат не може приймати чи впроваджувати закони, що урізають привілеї або пільги громадян Сполучених Штатів; так само жоден штат не може позбавити будь-яку особу життя, свободи або майна поза належною судовою процеду­рою; або відмовити будь-якій особі в межах своєї території у рівному захистові з боку законів ".

Ухвалювані Конгресом закони повинні відповідати обом цим поправкам і забезпечувати рівновагу між обома вище згаданими прин­ципами.

Розробляючи закони щодо органів влади субнаціонального рівня і контролю над їхньою діяльністю, Конгрес має дбати про рівно­вагу між загальнодержавними стандартами і гарантуванням достат­ньої місцевої автономії. Щоб досягти такої рівноваги, Конгрес зас­тосовує різні механізми впливу і контролю органів влади субнаціо­нального рівня: 1) субсидії; 2) зобов'язуючі акти; 3) перехресні санкції; 4) часткове використання переважаючого права.

Застосування цих засобів вимагає суттєвої координації і співпраці між виконавчою та законодавчою гілками влади.

Субсидії - це державні кошти, що надаються органам влади субнаціонального рівня і використовуються для вирішення конкрет­них проблем державного управління. Конгрес ухвалює закон, яким виділяє штатам і населеним пунктам кошти з певною метою. Для отримання цих коштів штати і населені пункти звертаються до фе­деральних відомств і зобов'язуються задовольняти певні вимоги, обумовлені у законі, ухваленому Конгресом. Тому не всі штати і на­селені пункти мають право на отримання субсидій і не всі зобов'я­зані клопотатися про отримання цих грошей. Як використати суб­сидії вирішують муніципалітети. З метою забезпечення бідних жит­лом один муніципалітет може використати державні кошти на орен­ду приміщень у житлових будинках для родин з низькими прибутка­ми, а інший може надати житлові субсидії окремим особам і роди­нам, чиї доходи не досягають певного порогу.

Конгрес надає субсидії, щоб органи влади субнаціонального рівня зробили те, що без федерального фінансування вони не мо-

146

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ясуть або не хочуть робити. Субсидії створюють позитивні стимули для органів субнаціонального рівня, спонукаючи їх до вжиття заходів, спрямованих на вирішення конкретних проблем державного управ­ління. Крім того, надання державних коштів має на меті спонукати штати робити те, що передбачається федеральною політикою. Про­те штати і населені пункти не зобов'язані брати субсидії, а тому й не зобов'язані вирішувати конкретне питання державного управління.

Зобов'язуючі акти або прямі розпорядження федеральної вла­ди є альтернативним механізмом впливу федеральної влади на вла­ду субнаціонального рівня. Ці акти необхідно виконувати під загро­зою цивільно-правових чи кримінальних санкцій у суді, що діє за нормами статутного і загального права. На відміну від субсидій, коли від штатів та населених пунктів не вимагається здійснення певної діяльності, федеральні органи використовують зобов'язуючі акти, щоб домогтися від органів влади субнаціонального рівня здійснення певної діяльності у певному напрямку. Крім того, федеральна влада може скористатися зобов'язуючим актом, щоб заборонити органам влади субнаціонального рівня ведення певних видів діяльності, на­приклад, у сфері охорони довкілля. Так за допомогою поправок до закону 1977 року про дослідження у галузі захисту морського сере­довища було заборонено містам скидати у море стічні води.

Важливо також зазначити, що зобов'язуючі акти мають різні ступені державного фінансування. Деякі з них передбачають повне фінансування з боку федеральної влади, щоб орган влади субнаціо­нального рівня міг здійснювати певну діяльність, у той час як інші забезпечують лише часткове фінансування або взагалі не передбача­ють надання коштів, вимагаючи від органу субнаціонального рівня взяти на себе всі витрати.

Перехресні санкції є також важливим механізмом, що застосо­вується Конгресом для впливу на діяльність штатів і населених пунктів. Цей механізм функціонує у спосіб, подібний до субсидій. Перехресні санкції створюють фінансовий стимул для виконання органами влади субнаціонального рівня певних програм. Механізм працює наступним чином: якщо орган влади субнаціонального рівня не виконує вимог однієї програми, це може призвести до скорочення

147

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

чи припинення надання коштів для іншої програми. Так, на початку 1970-х років федеральні чиновники спонукали штати зменшити об­меження швидкості руху автомобілів, а Сенат ухвалив з цього при­воду резолюцію. Двадцять один штат резолюцію не виконав. Після цього Конгрес ухвалив Надзвичайний закон 1974 року про правиль­не використання автомагістралей, яким заборонив Міністрові транс­порту затверджувати будь-які проекти будівництва автошляхів у штатах, де обмеження швидкості перевищує 55 миль на годину і штати підкорилися впродовж двох місяців.

Часткове використання переважаючого права є четвертим ме­ханізмом, що його застосовує Конгрес для впливу на дії влади суб­національного рівня. Іноді Конгрес, приймаючи закон, може доручи­ти федеральним відомствам забезпечити виконання певних програм, які за обов'язками повинні здійснювати органи субнаціонального рівня. Наприклад, для скорочення скидання бруду у річки і ручаї Конгрес у законі встановлює стандарти, які не повинен перевищува­ти рівень забруднення. Якщо органи субнаціонального рівня не мо­жуть впоратися з програмою, яка б відповідала стандартам Конгре­су, то федеральні органи отримують право встановлювати стандар­ти у межах штатів. Федеральне відомство стає відповідальним за виконання таких програм штатами. За невиконання і недотримання федеральних стандартів органи субнаціонального рівня підлягають покаранню у судовому порядку.

Конгрес може деколи порушити Конституцію США у своїх стосунках з органами влади субнаціонального рівня. Коли таке трап­ляється, то незалежними арбітрами у вирішенні конфліктів між рівня­ми державної влади виступають суди. У Сполучених Штатах судо­чинство є основним засобом досягнення рівноваги між федеральни­ми стандартами і забезпеченням достатнього ступеня місцевої авто­номії.

Як правило, регіональні та місцеві виборні органи мають власні виконавчі відділи, які займаються виконанням програм державного управління місцевого значення. Непорозуміння між місцевими об­ранцями та державними службовцями можуть виникати через не­сумісність цілей кожної з груп. Перша група керується виборчим

148

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

мандатом для забезпечення надання певних послуг у населеному пункті чи територіальному формуванні. Інша група робить наголос на дієвості, ефективності та потребах відшкодування витрат виробництва.

Зазвичай обидві групи тісно співпрацюють, а непорозуміння виникають тоді, коли група обранців стає надто політизованою. Не­порозуміння між посадовцями органів центрального уряду і органа­ми місцевого самоврядування вирішується за допомогою законодав­чих актів, що визначають конкретну юрисдикцію, функції і обов'яз­ки кожної інституції, а також шляхом впровадження механізмів для вирішення конфліктів.

Що стосується виконавчих функцій місцевих органів влади, то для них є характерним розподіл обов'язків між діючими інститу­ціями: мером, радою, різними дорадчими комітетами. Тип стосунків визначається тим, кому належить головна роль. Наприклад, у Спо­лучених Штатах і у Франції головна роль належить мерові, в той час як у скандинавських країнах мер відіграє другорядну роль.

2.5.3. Верховна Рада і місцеве самоврядування в Україні

Традиції самоврядування в Україні сягають вглиб століть. Вже в середньовіччя в Україні почала поширюватися система самовря­дування на основі Магдебурзького права. Привілеї Магдебурзького першими отримали Володимир-Волинський (1324 рік), Львів (1352), Кам'янець-Подільський (1374) і Київ (1494). Земське і міське само­врядування в Україні було запроваджене у 70 роках XIX ст.

У Конституції України проблемі місцевого самоврядування присвячено розділ XI. Згідно з ним:

"Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціати­вою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та

149

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна "

(стаття 140 Конституції України).

"Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управ­ляють майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць і контролю­ють їх виконання...

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх повноваження; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів держав­ного бюджету для їх відповідного розподілу між територі­альними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам, та контролюють їх виконання...

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відпові­дним органам виконавчої влади "

(стаття 143 Конституції України).

У відповідності з Конституцією Верховна Рада України 21 трав­ня 1997 року прийняла закон "Про місцеве самоврядування в Ук­раїні". Він закріплює статус інститутів самоврядування і сферу їх компетенції. Цей закон розроблено також у відповідності з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування.

За цим законом місцеве самоврядування є окремою формою влади, яка може самостійно вирішувати питання місцевого значення і виконувати певні державні функції, делеговані законом.

150

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Органи місцевого самоврядування обираються населенням і є підзвітними територіальній громаді. Всього в Україні функціонує 12099 рад (на 01.01.2000 року). Громадяни мають широкі права, на­ближені до прав прямого народовладдя: право загальних зборів гро­мадян, право проводити місцеві вибори і референдуми, право ство­рювати будинкові і вуличні органи самоорганізації населення. Місце­ве самоврядування в Україні здійснюється на таких засадах:

народовладдя;

законності;

гласності;

колегіальності;

поєднання місцевих і державних інтересів;

виборності;

правової, організаційної та матеріально-фінансової само­

стійності в межах повноважень, визначених законом "Про

місцеве самоврядування в Україні"

Виконавча влада на обласному і районному рівнях за Консти­туцією України репрезентується відповідними державними адміні­страціями, керівники яких призначаються Президентом України за поданням Кабінету міністрів. Державні адміністрації повинні тісно взаємодіяти з Радами.

Верховна Рада України щорічно приймає закон "Про бюджет України". У бюджеті передбачаються надходження до державного бюд­жету з областей і видатки державного бюджету. Потенціал областей України є різним. Тому багато областей при рівних відрахуваннях до державного бюджету не мають коштів для забезпечення своїх видатків.

Області з низьким промисловим потенціалом щорічно отри­мують з центрального бюджету субсидії та субвенції для забезпе­чення необхідних видатків. У Державному бюджеті 1997 року до­тації бюджетам окремих областей становили більше 1 млрд. гривень і наведені у Додатку 2.3. Дотації до бюджету областей виділяються на обгрунтовані запити областей. їх витрати контролюються в за­гальному порядку.

151

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Національні програми у регіонах України виконуються за по­становами Верховної Ради України з виділенням цільових асигну­вань. Відповідно до цих постанов органи місцевої влади зобов'язані організовувати їх виконання.

Як приклад можна навести будівництво нафтового терміналу в Одесі. Місцева влада довго виступала проти будівництва терміна­лу, але зробила все необхідне, щоб організувати виконання постано­ви Верховної Ради України.

Верховна Рада України і Кабінет міністрів України можуть та­кож видавати зобов'язуючі акти, що забороняють місцевим органам певні види діяльності або навпаки, щоб домогтися здійснення пев­ної діяльності. Найчастіше ці акти стосуються проблем охорони на­вколишнього середовища, організації національних заповідників, діяльність яких може контролюватися парламентськими комітетами чи урядовими відомствами.

Оперативне керівництво посадовими особами у регіонах Ук­раїни має тільки виконавча влада - Кабінет міністрів, який призна­чає і звільняє керівників державних адміністрацій. Що стосується голів рад обласного і районного рівнів, то ні Верховна Рада, ні Каб­інет міністрів усунути їх з посади не можуть. Це може бути зробле­но тільки в результаті перевірки і передачі відповідних компромету­ючих матеріалів до прокуратури.

Верховна Рада України не має вертикальних зв'язків з органа­ми самоврядування і радами, проте вона опосередковано впливає на їх діяльність через перерозподіл коштів у Державному бюджеті, ви­рішення питань встановлення меж міст, статусу територій, відведення земель під забудову тощо.

2.5.4. Формування місцевих бюджетів

У переважній більшості держав регіональні і місцеві бюджети є відокремленими від державних бюджетів, які (останні) затверджу­ються парламентами. Місцева влада стягує місцеві податки та збо­ри, а також отримує певну частку від податків, які зібрані централі­зовано, для фінансового забезпечення місцевих послуг. Субнаціо-

152

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

нальні виборні органи іноді мають повноваження змінювати у пев­них межах ставки оподаткування, встановлені парламентами, або вводити місцеві податки.

У державах з перехідною економікою ситуація з прийняттям парламентами законодавчих актів, що стосуються місцевих податків і зборів протягом останніх років швидко змінюється. Проте варто назвати найважливіші податки, які складають систему місцевих по­датків.

Податок на нерухомість. Це один з найважливіших податків для реформування і розвитку господарства на місцевому рівні. Сис­тема податків на нерухомість складається із ставки і базової струк­тури, принципів оцінки і порядку оподаткування.

Само-оподаткування. Це стягнення податків для конкрет­

них цілей за рішенням зборів громадян за місцем прожи­

вання на добровільній основі. Закон визначає і конкрети­

зує, яка саме структура ставок є припустимою.

Податок на доход від продажу капітального майна. Йдеть­

ся про податок від прибутку з продажі основного капіталу.

В Російській Федерації, паприклад, одним з джерел доходів місцевих органів влади є податок на прибуток. В цілому він має про­гресивну структуру, яка включає елементи прогресивного і фіксова­ного податку (Додаток 2.4\

В Україні, як і в інших країнах з перехідною економікою, най­поширенішим серед місцевих податків є податок на нерухомість, структура якого є помірно прогресивною.

Основними джерелами поповнення районних і міських бюд­жетів є:

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі,

визначеному радою депутатів вищого рівня, та 100% по­

датку на прибуток підприємств та організацій комуналь­

ної власності;

прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному

радою депутатів вищого рівня;

153

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

плата за землю до районних бюджетів у розмірі, визначе­

ному радою депутатів вищого рівня, 60%   - до міських

бюджетів (міст обласного підпорядкування);

податок на нерухоме майно громадян;

місцеві податки і збори;

частина доходів від приватизації державного майна;

надходження від оренди цілисних майнових комплексів,

що перебувають у комунальній власності;

дотації і субвенції, отримані з бюджету вищого рівня.

Основними джерелами поповнення місцевих бюджетів можуть бути місцеві податки і збори наступних типів:

готельний збір;

збір за парковку автомобілів;

ринковий збір;

збір за видачу ордера на квартиру;

збір з власників собак;

курортний збір;

збір за участь у бігах на іподромі;

збір за виграш на бігах;

збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

податок з реклами;

збір за право використання місцевої символіки;

збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розп­

родажу і лотерей;

комунальний податок;

збір за проїзд територією прикордонних областей автотран­

спорту, що прямує за кордон;

збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі;

податок з продажу імпортних товарів.

154

                II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.6. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ II 2.6.1. Додаток 2.1.

ТИПИ  АДМІНІСТРАТИВНИХ   СТРУКТУР  У  ДЕРЖАВАХ ЄВРОПИ

Злиті системи