РОЗДІЛ IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.1. ОСНОВИ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ 4.1.1.Загальні відомості про законодавчий процес

Законодавчий процес у парламентах різних країн визначаєть­ся, в першу чергу, політичною системою, парламентськими традиц­іями, правовою культурою та моральними засадами суспільства. Проте законодавчі процедури різних парламентів мають багато спільного. їх потрібно вивчати та аналізувати, щоб вдосконалювати процедурні аспекти діяльності парламенту.

Створення законів є основною справою парламентів. Процес прийняття законів поділяється на ряд етапів, у здійсненні яких мо­жуть брати участь не тільки депутати, а й працівники виконавчої влади, установ, підприємств і громадських організацій. Можна на­звати такі етапи розробки, розгляду і прийняття законів у парламенті:

підготовка законопроекту;

внесення законопроекту до парламенту;

розгляд законопроекту у комітетах;

слухання законопроектів у комітетах;

внесення поправок до законопроекту;

внесення проекту на пленарне засідання;

розгляд законопроекту з внесенням поправок;

голосування з приводу ухвалення законопроекту;

розгляд прийнятого парламентом законопроекту Главою

держави;

опублікування закону.

Якщо парламент двопалатний, то законопроект повинен бути прийнятий обома палатами в одній редакції. Для цього існують різні процедури узгодження. В деяких парламентах ця процедура є дуже спрощеною. Так, у Великобританії Палата лордів схвалює фінансові законопроекти, але не має права вносити до них зміни.

255

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В деяких двопалатних парламентах обидві палати теоретично мають рівні законодавчі права, і для того, щоб законопроект став за­коном, він мусить бути затверджений обома палатами. В інших дво­палатних парламентах існують відмінності між законодавчими по­вноваженнями палати, обраної всіма громадянами (нижньої), і пала­ти, що представляє інтереси складових частин федерації (верхньої).

Якщо верхня і нижня палати мають однакові законодавчі функції, то не існує жодних обмежень права кожної палати вносити як фінансові, так і нефінансові законопроекти (Бельгія, Бразилія, Іта­лія, Швейцарія). У парламентах Австралії, Австрії, Іспанії, Нідер­ландів законопроекти повинні вноситися у нижніх палатах. У Вели­кобританії урядові законопроекти вносяться в Палаті громад, а зако­нопроекти, що стосуються правничої та судової сфер вносяться у Палаті лордів.

Найбільш виразно різниця у правах палат двопалатних парла­ментів простежується на прикладі фінансових законопроектів. Як правило, законопроекти, пов'язані з фінансами, вносяться в нижній палаті. Вважається, що санкціонування видатків і оподаткування повинно бути сферою компетенції палати, обраної на підставі за­гального виборчого права, тобто передовсім народ через своїх пред­ставників повинен вирішувати, чи згодний він нести той чи інший фінансовий тягар.

Незалежно від того, рівні права мають палати чи існують відмінності в їхніх повноваженнях, доля законопроекту вирішуєть­ся за обопільною згодою обох палат. Існує декілька способів досяг­нення обома палатами згоди і встановлення обмежень на обмін дум­ками, якщо розбіжності не подолано:

створення спільного комітету з представників обох палат;

узгодження думок між палатами - "човникова система";

"човникова система" з утворенням спільного комітету;

спільні засідання обох палат;

вирішальне рішення нижньої палати;

друге голосування у палаті, яка першою розглядала зако­

нопроект.

256

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Якщо обидві палати мають рівні права, то законопроект може бути не прийнятий, при умові, що одна з палат відхиляє законопро­ект в цілому. У сфері бюджетного законодавства процедура досяг­нення згоди між палатами, які мають рівні права, як правило, не відрізняється від процедури, що застосовується щодо звичайного законодавства.

Як приклад законодавчих процесів у двопалатних парламен­тах, де палати мають рівні і різні права, можна привести усталену схему розгляду законопроектів Конгресом США і Бундестагом ФРН (Додатки 4.1. 4.2).

В Конгресі США Палата представників і Сенат розгляда­ють законопроект незалежно, але в однаковій послідовності за виключенням того, що комітет Палати представників перед по­данням законопроекту на пленарне засідання Палати подає його до Комітету з питань регламенту для визначення процедури роз­гляду. Якщо обидві палати схвалюють законопроект, то призна­чається спільне засідання членів обох палат, щоб узгодити комп­ромісний варіант.

В Сполучених Штатах Америки Сенат виступає у ролі "од­ного з рівноправних законодавців ". Він має таке саме право зако­нодавчої ініціативи, як і нижня палата. Палата представників представляє всі законопроекти, що стосуються фінансових пи­тань та державного бюджету. Сенат має виключне право на рати­фікацію міжнародних угод і затвердження посадових осіб, при­значених президентом. Всі інші законопроекти можуть бути зап­ропоновані будь-якою з палат. Якщо під час розгляду законопро­ектів виникає розбіжність позицій, то з членів обох палат ство­рюється узгоджувальний комітет. Він розробляє компромісний варіант законопроекту, який обидві палати мають схвалити в од­наковому вигляді.

В Німеччині законопроект може подаватися на розгляд феде­ральним урядом, Бундестагом (нижня палата) або Бундесратом (вер­хня палата). Проекти федерального уряду повинні бути подані спер­шу на розгляд Бундесрату. Більша частина законотворчої роботи відбувається вже після проходження закону в Бундесраті, коли зако-

257

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

нопроекти опрацьовуються в комітетах Бундестагу. Після доопра­цювання законопроект ще раз подається до Бундесрату, де до нього можуть бути внесені поправки.

Якщо поправки внесено, створюється спільний узгоджуваль-ний комітет, завданням якого є пошук компромісних рішень. Якщо комітет схвалює законопроект, він передається до Бундесрату, а якщо комітет вносить поправки, то передає назад до Бундестагу. Бундес­таг приймає поправки або відхиляє, але в обох випадках тепер вже законопроект направляється до Бундесрату. Бундесрат схвалює за­конопроект і передає його Федеральному урядові, повертає його до узгоджувального комітету або відхиляє.

Законодавці Німеччини є представниками народу в Бундестазі або представниками земель в Бундесраті. їх призначається земель­ними адміністраціями і вони по суті є державними службовцями. За такого способу представництва забезпечуються широкі владні по­вноваження адміністративним органам земель.

Для підготовки законодавчих пропозицій шведський уряд ви­користовує "королівську комісію". У Конгресі США підготовка про­позицій законопроектів часто відбуваються в комітетах Конгресу, які проводять громадські слухання на теми державної політики.

В Національній Раді Австрії після розгляду в комітеті зако­нопроект передається на пленарне засідання зразу на друге чи­тання. Воно складається з загальних дебатів (генеральних дебатів) по законопроекту в цілому і спеціальних дебатів щодо окремих розділів проекту. Після обговорення законопроект голосується в цілому.

Законодавчий процес у Великобританії має ту особливість, що перед поданням на розгляд Палати громад, він узгоджується з гро­мадськістю, зацікавленими групами, партіями, національними аген­тствами та скарбницею (Додаток 4.3). Прийнятий Палатою громад законопроект передається на розгляд до Палати лордів, де він прохо­дить ті самі етапи.

До Верховної Ради України законопроекти найчастіше пода­ються Кабінетом міністрів. Вони розглядаються Верховною Радою і приймаються за схемою, наведеною у Додатку 4.4.

258

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.1.2. Підготовка законопроекту, законодавча ініціатива

Відповідно до розділу 6 регламенту Верховної Ради України проекти законів розробляються за правом, визначеним законом (на­приклад, законопроект про державний бюджет Кабінет міністрів розробляє таким чином), за дорученням Верховної Ради, на замов­лення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Більшість законопроектів розробляється Кабінетом міністрів. Це за­кономірно, тому що саме Кабінет міністрів, володіючи повною інфор­мацією про стан політичних, економічних і суспільних відносин, має можливості внести пропозиції для їх вдосконалення.

Як в Україні, так і в більшості країн законопроекти можуть розробляти уряд, депутати, наукові установи, громадські організації, окремі особи. Але для розгляду у парламенті їх можуть внести тільки суб'єкти права, визначені конституцією країни.

В Україні відповідно до Конституції суб'єкти, які мають право законодавчої ініціативи, визначені статтею 93 Конституції України:

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України нале­жить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету міністрів України і Національному банку України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон "Про статус народного депутата України" (стаття 11) так обумовлює право законодавчої ініціативи:

"Право законодавчої ініціативи народного депутата України у Верховній Раді реалізується у формі внесення:

проекту нового закону, проекту закону про зміни чи до­

повнення до чинного закону або про його скасування;

обгрунтованої пропозиції про необхідніст ь прийняття но­

вого закону, закону про зміни чи доповнення до чинного

закону або про його скасування (законодавча пропозиція);

пропозицій та поправок до документа законодавчої ініціа­

тиви, що розглядається Верховною Радою.

259

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Право законодавчої ініціативи народного депутата гаран­тується:

обов 'язковим розглядом внесеного документа законодав­

чої ініціативи на засіданні Верховної Ради України з прий­

няттям рішення щодо нього;

забезпеченням виступу ініціатора внесеного документа на

засіданні Верховної Ради при його розгляді.

Порядок реалізації права законодавчої ініціативи визначаєть­ся Регламентом Верховної Ради України".

Правом законодавчої ініціативи в деяких країнах користується також певна кількість громадян, які мають право голосу, що видно з нижче наведеної таблиці (Додаток 4.5).

Варто звернути увагу на те, що в Італії правом законодавчої ініціа­тиви, крім перерахованих офіційних інституцій, володіє народ. Він здійснює це право шляхом внесення постатейно змін до розробленого законопроекту від 50000 виборців. В Австрії народна законодавча ініціа­тива повинна бути підтримана 100000 громадян, а в Іспанії - 500000.

В Швейцарії народна ініціатива повинна бути підтримана 100000 громадян, які мають право голосу. Пропозиція може стосува­тися тільки часткового перегляду Конституції. Федеральні збори у дворічний термін вирішують питання про те, чи приймати народну ініціативу, чи не приймати. Якщо буде прийнято позитивне рішення, то парламент виносить проект статті на всенародний референдум. Якщо парламент не згоден з законопроектом він може його відхили­ти, або винести на референдум свій власний проект з цього питання.

4.1.3. Внесення законопроекту до парламенту

Подання законопроекту до парламенту є малопомітним ета­пом у більшості парламентів. Ініціатор виголошує коротку промову, інформує голову палати або подає письмове оповіщення до протоко­лу засідання палати.

260

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Необмежене право членів Конгресу США вносити законопро­екти спричиняється до появи тисяч законопроектів - до 20000 - за один дворічний період. Члени шведського парламенту так само мо­жуть вносити "пропозиції" без формального дозволу, але тільки на початку сесії.

У Верховній Раді законопроект вноситься суб'єктом законо­давчої ініціативи до Секретаріату Верховної Ради України. Він прий­мається і реєструється в секторі службової кореспонденції загально­го відділу, після чого передається до сектора реєстрації законопро­ектів. Законопроект вноситься разом з супровідною запискою, в якій обґрунтовується необхідність його прийняття, вказується на його місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціаль­но-економічні наслідки його застосування. Разом з законодавчою пропозицією подається проект постанови Верховної Ради України.

Якщо реалізація законопроекту потребує матеріальних витрат, до нього додається фінансово-економічне обгрунтування та пропо­зиції щодо покриття цих витрат.

До конституційних законопроектів додаються відповідні про­екти про зміни і доповнення до Конституції України.

Законопроекти повинні бути підписані ініціаторами внесення, мати візи керівників міністерств та інших центральних органів дер­жавної виконавчої влади. До законопроекту додається список авторсь­кого колективу.

Законопроекти реєструються в день їх надходження. На них заводиться картка обліку, де вказується ким і коли внесено законо­проект, та присвоюється реєстраційний номер.

Якщо проект, внесений суб'єктом законодавчої ініціативи, не відповідає вимогам регламенту і неналежним чином обгрунтований або розроблений, то у 15-ти денний термін він повертається ініціа­торові. Копія законопроекту з доданими до нього матеріалами пере­дається також до Головного науково-експертного управління для на­уково-правової експертизи.

Законопроекти, прийняті Верховною Радою попереднього скли­кання у першому читанні, вважаються внесеними у Верховну Раду нового скликання.

261

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

4.2.РОЗГЛЯД ЗАКОНОПРОЕКТУ В КОМІТЕТІ

4.2.1.       Подання законопроекту у комітет

Спосіб передачі законопроекту до комітету є різним у різних парламентах. Так у СІЛА за регламентом спікер Палати представ­ників передає законопроекти до служби парламентарія, яка вивчає законопроекти щодо їх прийнятності з точки зору регламенту і виз­начає комітети з відповідною юрисдикцією для розгляду. За рішен­ням спікера законопроект передається до комітету на розгляд. Зако­нопроект може передаватися тільки до одного комітету, а потім до декількох інших комітетів, залежно від його змісту і від того, як до­кумент узгоджується з конкретною юрисдикцією комітетів.

Тисячі законопроектів у Конгресі США негайно передаються на розгляд до постійних комітетів без обговорення. Комітети мають повні дискреційні повноваження щодо всіх законопроектів, які підпадають під їхню юрисдикцію. Однією з їх функцій є відкинути якомога більшої кількості законопроектів, що не будуть далі розроблятися. Законопро­екти, що залишаються, становлять досить незначну кількість.

У Верховній Раді України законопроект передають Голові Верхов­ної Ради або його заступникам і за їх дорученням у семиденний термін поширюють серед депутатів, передають комітету, до юрисдикції якого належить законопроект (головний комітет), іншим комітетам і надсила­ють особам та установам, що мають право законодавчої ініціативи.

Законопроекти з конституційних питань і судово-правової ре­форми надсилаються на розгляд і обов'язкове візування до комітету з питань правової політики на предмет відповідності законопроекту правовим принципам Конституції України, правової доцільності прийняття законопроекту і його правової обгрунтованості (термін розгляду 5 днів).

4.2.2.       Робота над законопроектом у комітеті

Комітети британського парламенту розглядають законопроек­ти відкрито. Головує при розгляді один з міністрів уряду. Йому опо-

262

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

нує його колега від опозиції. Комітет детально розглядає законопро­ект навіть тоді, коли він не задовольняє уряд і опозицію. Уряд опи­рається на партійну більшість і може провести будь-який законопро­ект і внести поправки до нього, якщо він в цьому зацікавлений.

В Палаті представників Сполучених Штатів комітет, до якого передано законопроект, здебільшого вже наступного дня отримує віддрукований примірник законопроекту. Законопроект, як правило, передається до одного з підкомітетів, який може організувати слу­хання для з'ясування дискусійних питань і виявлення громадської думки. Законопроекти, які не мають громадської підтримки, не відхи­ляються шляхом голосування, вони просто не переходять на наступні стадії процесу. Лише ті законопроекти, які здатні зібрати більшість голосів у підкомітеті і в комітеті у його повному складі, досягають стадії пленарного засідання в Палаті.

Якщо комітет вирішить, що законопроект не заслуговує на ува­гу, то може здати його до архіву. Щоправда, у регламенті Палати представників передбачені механізми, за допомогою яких зацікав­лені конгресмени можуть примусити комітет опрацювати і допові­сти законопроект у Палаті. Для цього потрібно залучитися підтрим­кою 218 членів Палали. Зацікавлені конгресмени збирають підписи і повідомляють про їх кількість. Комітет вже при наближенні кількості підписів до 218 зазвичай проводить слухання законопроекту, реда­гує законопроект і голосує за те, щоб доповісти його в Палаті. Проте ця процедура забирає багато часу і здійснюється дуже рідко.

У Верховній Раді, як правило, в комітеті підготовку до розгля­ду законопроекту доручають підкомітету або групі народних депу­татів. До їх обов'язків входить аналіз законопроекту, підготовка до проведення слухання, організація слухання, а після прийняття зако­нопроекту у першому читанні - узагальнення зауважень народних депутатів, внесення поправок, підготовка порівняльної таблиці для розгляду у другому читанні.

Інші комітети Верховної Ради, які зацікавлені у поданому за­конопроекті, подають свої думки і зауваження до головного коміте­ту. Якщо запровадження законопроекту вимагає витрату державних коштів, то в його обговоренні бере участь бюджетний комітет і Каб-

263

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

інет міністрів. їхні висновки передаються до головного комітету для включення їх до рекомендацій Верховній Раді.

За необхідності Верховна Рада за поданням головної комісії направляє законопроект на наукову, юридичну експертизу або на наукове дослідження, вказавши точну мету експертизи чи дослід­ження.

Комітети вивчають законопроект і в десятиденний термін по­дають свої зауваження до головного комітету.

Головний комітет у п'ятиденний термін узагальнює зауважен­ня і пропозиції, одержані від інших комітетів, вивчає юридичну і економічну обгрунтованість законопроекту за допомогою Головно­го науково-експертного управління, а в разі необхідності і фахівців наукових установ, його зв'язок з іншими законодавчими актами і вносить на розгляд Узгоджувальної ради голів фракцій і комітетів для прийняття постанови щодо внесення його до порядку денного сесії.

До законопроекту, що подається на розгляд Узгоджувальної ради, додаються проект постанови та експертні висновки.

Щоб краще підготувати законопроект до першого читання на сесії Верховної Ради, врахувавши позицію народних депутатів, Каб­інету міністрів, місцевих адміністрацій, громадськості щодо основ­них положень законопроекту комітет може провести спеціальне слу­хання проблем, пов'язаних з сутністю законопроекту.

4.2.3. Слухання у комітетах щодо законопроекту

Слухання в комітетах парламенту є найефективнішим засобом збору інформації для вирішення політичних питань (у Розділі V буде розглянуто процедуру слухання з метою контролю за діяльністю виконавчої влади). На слуханнях депутати отримують інформацію про невирішені проблеми у державі і допомагають визначити, чи підтримує громадськість той чи інший законопроект. Головне, що слухання залучають громадян до участі у вирішенні політичних про­блем і допомогають депутатам заручитися підтримкою громадськості для прийняття рішень.

264

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

В Конгресі Сполучених Штатів слухання у комітетах найчаст­іше проводяться у зв'язку з конкретними законопроектами, коли зап­рошені інформують комітет про свої думки з приводу запропонова­ного законопроекту.

Слухання у комітеті є дуже важливими з точки зору викорис­тання отриманих відомостей для внесення поправок при остаточно­му розгляді законопроекту і надає конгресменам впевненість у необ­хідності його прийняття.

Якщо комітет хоче дізнатися про думку відповідного міністер­ства про законопроект, то направляє його до міністерства з вимогою надіслати експертну оцінку. Як правило міністерство у цьому ви­падку надсилає законопроект до Відділу управління та бюджету для перевірки його відповідності програмі президента. Комітети можуть вимагати також інформацію від будь-яких підрозділів виконавчої влади.

В проведенні слухань комітетам Конгресу допомагають: Дос­лідницька служба Конгресу, Головна Служба Обліку, Бюджетний відділ Конгресу, неурядові організації, фахівці університетів, дослі­дницьких інститутів, юридичних фірм, профспілок та окремі грома­дяни. Комітети мають можливість залучити до підготовки слухань окремих законопроектів додаткових співробітників, консультантів, працівників Консультативного відділу з питань законодавства, інтернів та добровольців.

Дослідницька служба Конгресу допомагає комітету:

підготувати огляд політичних та суміжних питань;

підготувати біографії людей, що будуть опитані;

надати інформацію про позиції учасників слухань;

розробити для членів комітету список питань до осіб, зап­

рошених для надання інформації;

виконати аналіз отриманих свідчень;

підготувати дослідження та документи для звіту;

надати інформацію про виконання відповідної урядової

програми.

265

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Головна Служба Обліку виконує для комітету:

незалежний аудит урядових програм;

розслідування випадків нецільової витрати коштів або зло­

вживань у структурах виконавчої влади, що мають відно­

шення до теми слухань.

Бюджетний відділ Конгресу виконує для комітету:

оцінку бюджетних коштів для впровадження законопроекту;

оцінку витрат федеральним та місцевими урядами.

Відповідно до регламенту Палати Голова комітету повідомляє громадськість про дату, місце і тему слухання за тиждень до прове­дення у розділі "Дайджест дня" Бюлетеня Конгресу і у вигляді по­відомлень Комп'ютеризованої служби.

Підготовку до слухання здійснює апарат комітету. Він зобов'­язаний за тиждень до слухання:

розіслати особам, запрошеним для надання інформації, по­

штою чи факсом запрошення, що міститимуть умови ком­

пенсації (наприклад, транспортних витрат). Потурбувати­

ся про отримання біографії цих осіб, які буде передано

членам комітету, пресі та представникам громадськості на

слуханнях. В листах-запрошеннях може також міститися

вимога до цих осіб подати примірник чи примірники

свідчення до дати слухання;

подбати, якщо необхідно, про приміщення для слухань, а

також інші спеціальні потреби (наприклад, додаткові

стільці, можливість демонстрації карт і схем, стіл для до­

кументів, мікрофони, відеомаґнітофон, воду для членів

комітету й запрошених);

підготувати прес-реліз (це звичайно робить відповідаль­

ний в комітеті за зв'язки з пресою), в ідеальному випадку

за тиждень перед слуханнями;

забезпечити, щоб усіх членів комітету було повідомлено

щонайменше за сім днів до запланованого слухання.

266

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

За день до проведення слухання:

зібрати і впорядкувати для членів комітету допоміжні ма­

теріали з текстами виступів осіб, запрошених для надання

інформації, їх список в порядку черговості виступів;

підготувати вступне слово Голови комітету;

підготувати прес-релізи на день слухання, а також прес-

пакети зі вступним словом головуючого, свідченнями й

біографіями осіб, запрошених для надання інформації;

У день проведення слухання:

Голова читає вступне слово. Інші члени можуть читати

будь-які вступні промови, які вони можуть приготувати;

Голова представляє кожного запрошеного (свідка), у дея­

ких комітетах їх приводять до присяги;

Голова просить свідків підсумувати свої заяви, якщо три­

валість читання підготовлених свідчень перевищує певний

час (звичайно 10-15 хвилин);

зібрати всі заяви від усіх членів комітету, які висловили

намір долучити ці заяви до офіційного протоколу.

Після проведення слухання:

підготувати резюме, де висвітлено основні моменти слу­

хання для розповсюдження його наступного дня серед усіх

членів комітету та преси.

надіслати листи подяки всім свідкам.

Від комітетів не вимагається ведення стенограми, але більшість комітетів це робить. Як тільки розшифровка стенограми слухання буде готова, записи слухання надсилаються свідкам і всім членам комітету, що брали в них участь, для коригування, а також заводить­ся головне досьє слухання, що містить один примірник кожного свідчення, вступні промови, повідомлення про слухання, прес-рел­ізи, копії всіх відгуків у пресі і друкований примірник остаточного тексту слухання. Часто ці друковані примірники слухань надсила­ються зацікавленим сторонам.

267

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

У Верховній Раді детальна процедура проведення слухань у комітетах все ще розробляється.

Комітети Верховної Ради України можуть проводити слухан­ня відповідно до закону "Про постійні комісії Верховної Ради Украї­ни" (стаття 5, п.2). Основною метою слухань є надання законодавчо­му процесові відкритого характеру, ознайомлення депутатів і грома­дян з проблемою, надання депутатам можливості відкрито розгля­нути ті питання, які цікавлять їх виборців, отримання порад від ком­петентних осіб про те, як можна поліпшити конкретний закон, щоб досягти бажаних результатів.

Всі державні органи, установи, організації, підприємства зо­бов'язані на вимогу комітету надати йому необхідні матеріали і документи (регламент Верховної Ради України, стаття 8.1.3., закон "Про Постійні Комісії Верховної Ради України", стаття 8, п.5).

Всі посадові особи, які запрошені на слухання, зобов'язані вчасно прибути на засідання і дати необхідні свідчення, пояснення, висловити необхідні зауваження (закон "Про постійні Комісії Вер­ховної Ради України, Стаття 10, п.2).

Слухання може проводити Комітет, або два зацікавлені Комі­тети, або їхні підкомітети, а також депутати у кількості не менше трьох осіб за дорученням Комітету.

До слухань можуть залучатися депутати, які не є членами да­ного Комітету, але які можуть дати необхідні свідчення, висловити зауваження, зробити застереження.

Організація проведення слухань

Комітет проводить попереднє засідання, на якому визначає:

мету слухання;

питання, які необхідно з'ясувати;

членів комітету, яким доручає разом з працівниками апа­

рату:

провести попереднє дослідження законопроекту;

проаналізувати матеріали засобів масової інформації;

268

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

проаналізувати матеріали, надані урядовими установами;

проаналізувати матеріали, громадськими організаціями;

скласти повний перелік питань, які необхідно з'ясувати;

скласти список посадових осіб державних установ, гро­

мадських організацій і підприємств, яких потрібно запро­

сити на слухання, список узгоджується з представниками

різних фракцій, що є членами комітету.

Комітет визначає попередні заходи, до яких входить:

повідомлення за тиждень до проведення слухання про дату,

місце проведення і мету слухань у газеті "Голос України"

та інших виданнях Верховної Ради України (закон "Про

Постійні Комісії Верховної Ради України, стаття 33, п. 2.).

У повідомленні міститься звернення до громадян висло­

вити свої міркування і побажання стосовно питання, яке

буде розглядатися, і надіслати їх до комітету за вказаною

адресою або факсом.

повідомлення у письмовій формі посадових осіб не пізніше

як за три дні про мету, час і місце проведення слухань, де

вказуються документи, які вони повинні взяти з собою на

засідання. Запрошена особа зобов'язана прибути на засі­

дання своєчасно (закон "Про постійні Комісії Верховної

Ради України", стаття 21,п.2 і пЗ).

вирішення питання, хто буде проводити слухання: Комі­

тет у повному складі, або один з підкомітетів, або члени

комітету у кількості не менше трьох осіб за дорученням

комітету.

запрошення на слухання представників преси, радіо і те­

лебачення.

запрошення на слухання при необхідності кершого віце-

прем'єр-міністра, віце-прем'єрів, міністрів, керівників дер­

жавних комітетів, відомств, профспілкових органів, органів

місцевого самоврядування, об'єднань громадян і окремих

громадян не пізніше як за три дні до засідання (закон "Про

постійні Комісії Верховної Ради України", стаття 10, п.1).

269

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Проведення слухання

Головуючий оголошує про початок слухань, їх мету, нази­

ває всіх присутніх на засіданні.

Головуючий надає слово посадовим особам, запрошеним на

засідання, пропонує членам комітету ставити запитання.

Члени комітету задають запитання до свідків. Слухання

проводяться до того часу, поки всі присутні не отримають

відповіді на свої запитання.

Запрошені можуть не відповідати на запитання, якщо

відповіді тягнуть за собою розкриття державної таємниці.

Слухання проводяться протягом одного дня, але якщо за­

лишаються нез'ясовані питання, то комітет приймає рішен­

ня про продовження слухань.

Оформлення документів слухання

Слухання протоколюються і стенографуються. У протоколі

зазначаються:

номер протоколу, дата, час і місце проведення засідання,

прізвище головуючого на засіданні, список присутніх

членів комісії, список запрошених осіб

назви документів, що розглядалися на слуханні

до протоколу додається стенограма слухання, копії доку­

ментів, які були надані комітету учасниками слухань та за­

цікавленими громадянами.

Головуючий на засіданні підписує протокол, приймає

рішення щодо можливих зауважень до протоколу, наприк­

лад, зазначає, що певні документи, які були надані учасни­

ками слухань, носять службовий характер і не можуть пе­

редаватися до бібліотеки.

4.2.4. Внесення поправок до законопроекту

В Конгресі США підкомітет може зібратися для постатейного розгляду законопроекту. Поправки можуть пропонуватися тільки членами підкомітету. Конгресмени, які не є членами комітету, не

270

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

можуть пропонувати поправки. Чиновники виконавчої влади теж не можуть пропонувати поправки.

У більшості випадків голова комітету призначає редагування законопроекту комітетом у повному складі після розгляду у підком­ітеті. Законопроект знову читається постатейно, від початку до кінця. Розглядаються поправки, запропоновані підкомітетом. Поправки, відхилені в підкомітеті, можуть пропонуватися знову. Під час читан­ня законопроекту нові поправки можуть пропонуватися всіма чле­нами комітету.

Після закінчення цього процесу ставиться на голосування про­позиція про винесення законопроекту на розгляд усієї Палати, але лише з погодженими поправками. Відхилені поправки до Палати не передаються.

В комітетах Верховної Ради розглядаються поправки, запро­поновані особами та установами, що мають право законодавчої ініціа­тиви. Комітети вивчають законопроект і в десятиденний термін по­дають свої зауваження до головного комітету.

Головний комітет у п'ятиденний термін узагальнює зауваження і пропозиції, одержані від інших комітетів, вивчає юридичну і еконо­мічну обгрунтованість законопроекту за допомогою Головного нау­ково-експертного управління, а у разі необхідності і фахівців науко­вих установ, його зв'язок з іншими законодавчими актами і вносить на розгляд Узгоджувальної ради голів фракцій і комітетів для прий­няття постанови щодо внесення його до порядку денного сесії.

До законопроекту, що подається на розгляд Узгоджувальної ради, додаються проект постанови, експертні висновки. Узгоджуваль-на рада розглядає подані законопроекти, висновки експертизи і прий­має постанову про внесення його на розгляд Верховної Ради Украї­ни для включення до порядку денного сесії.

4.2.5. Супровід справ законопроектів і законів у комітеті

Справи законопроектів і законів веде головний комітет, через який подавався законопроект (відповідно до "Положення про поря­док роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної Ради

271

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

України"). До справ законопроектів у хронологічному порядку до­лучаються такі документи:

документи законодавчої ініціативи, в тому числі альтерна­

тивні, пояснювальні записки до них та інші матеріали;

проекти альтернативних рішень і постанова Верховної Ради

щодо розробки, доопрацювання і прийняття законопроекту;

усі попередні редакції, в тому числі і альтернативні, які

вносилися на попередній розгляд або перше, друге, третє

чи їх повторні читання;

поправки і пропозиції щодо редакцій законопроекту;

висновки щодо законопроекту експертиз, інформаційних

пошуків чи наукових досліджень;

висновки комітетів Верховної Ради;

протоколи або витяги з протоколів засідань головного ко­

мітету;

дані поіменного голосування щодо законопроекту;

зауваження та пропозиції президента України щодо зако­

нопроекту;

офіційні листи щодо законопроекту;

текст закону у прийнятій редакції.

Після введення закону в дію секретаріат головного комітету веде справу закону, яка включає:

прийнятий Верховною Радою закон, а також постанову про

порядок введення закону в дію;

розроблений урядом і схвалений Верховною Радою Украї­

ни план організаційних, кадрових, матеріально-технічних,

фінансових та інформаційних заходів для введення закону

в дію, а також повідомлення уряду Верховній Раді про хід

виконання цього плану;

перелік і тексти офіційно виданих президентом України,

урядом, міністерствами документів у зв'язку з введенням

закону в дію;

272

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

повідомлення Верховного Суду України, Вищого арбітраж­

ного суду України, Міністерства юстиції України, Генераль­

ного прокурора України, інших центральних органів ви­

конавчої влади про дотримання закону;

документи, пов'язані з тлумаченням, зміною і доповнен­

ням, а також скасуванням закону;

рішення Конституційного Суду України та відповідні

рішення Верховної Ради;

інформація про хід виконання доручень, що містяться у

постанові про введення закону в дію.

4.3. РОБОТА НАД ЗАКОНОПРОЕКТОМ НА ПЛЕНАРНОМУ ЗАСІДАННІ

4.3.1. Внесення законопроекту на пленарне засідання

В Конгресі США опрацьований законопроект виноситься на розгляд Палати. Доповідь комітету повинна бути в письмовій формі, з поясненням характеру законопроекту, для чого він потрібен, які поправки було ухвалено. Доповідь може містити листи на його підтримку від чиновників органів виконавчої влади, витяги зі свідчень на слуханнях в комітеті. Вона включає також думку меншості, яка для підготовки своїх зауважень мала три дні часу. Кожна стаття зако­нопроекту супроводжується поясненням. Вказуються зміни, які по­трібно внести до існуючих законів внаслідок затвердження законо­проекту. Прогнозується його вплив на інфляцію. Додається фінансо­вий аналіз з оцінками витрат на п'ятирічний період.

Віддрукований примірник опрацьованого і внесеного на розг­ляд Палати законопроекту складається з первісного поданого тексту плюс схвалені поправки. Поправки подаються курсивом, а текст -прямим світлим шрифтом. Там, де поправка замінює текст, первіс­ний текст, який вилучено, подається перекресленим шрифтом.

Оскільки законопроект може розглядатися більш, ніж одним комітетом, то кожен комітет, який опрацьовує для палати законопро­ект, повинен подати доповідь.

273

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Ці доповіді складають головне джерело інформації для конг­ресменів, коли вони приймають рішення про те, чи ухвалювати за­конопроект, вносити додаткові поправки або відхилити його. Вони корисні також при складанні законодавчої історії закону і допомага­ють посадовим особам і суддям в його тлумаченні. Доповіді не став­ляться на голосування, але без них, як і без стенограми дебатів у палаті, не обійтися, коли треба вирішити, що саме законодавці розу­міють під окремим висловом або повноваженням у законі.

Верховна Рада України не пізніш як у п'ятнадцятиденний термін з дня розгляду Узгоджувальною радою вирішує питання щодо внесення законопроекту до порядку денного сесії. Законопроект до першого читання візується Головним науково-експертним управлін­ням.

Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання, висновки інших комітетів та інші матеріали тиражуються і вручаються депутатам не пізніше як за 6 днів до розгляду на засі­данні Верховної Ради (конституційні законопроекти вручаються за 14 днів до розгляду).

Рекомендації комітету доповідаються на пленарному засіданні і поширюються серед депутатів разом з наявним фактичним матері­алом. Додаються також зауваження інших комітетів, які вивчили за­конопроект. Матеріали зберігаються в Секретаріаті Верховної Ради і стають офіційною законодавчою історією.

4.3.2. Розгляд законопроекту на пленарному засіданні

Порядок розгляду Палатою представників Конгресу США оп­рацьованих і поданих комітетами законопроектів визначається кері­вництвом партії більшості. Кожен законопроект включається до од­ного із списків законопроектів:

Списку фінансових законопроектів, куди входять всі опра­

цьовані проекти, впровадження яких вимагатиме грошей

або які приноситимуть доходи;

Списку всіх інших проектів.

274

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Ці списки виставляють на огляд всі законопроекти, готові до розгляду Палатою в її повному складі. Законопроекти з цих двох списків ніколи не виносяться на негайний розгляд. Керівництво -або більшість Палати - отримує можливість розглядати ці важливі законопроекти в першочерговому порядку за рахунок інших відпов­ідно до регламенту Палати представників.

При розгляді на пленарному засіданні Палати законопроект можна відхилити, ухвалити або внести поправки, а вже потім ухва­лити, або його можна відправити назад до комітету для додаткового розгляду.

Палата переходить до розгляду законопроекту відповідно до умов затвердженої спеціальної процедури. Найважливішим читан­ням, яке відбувається після закінчення дебатів щодо законопроекту, є читання з метою внесення поправок. Законопроект читається по­статейно (або параграф за параграфом, чи розділ за розділом, залеж­но від того, що відповідає регламентові і вимагається ним), а по­правки, дозволені спеціальним порядком розгляду, пропонуються у належний час. Вони дебатуються з дотриманням правила п'яти хви­лин: ініціатор поправки має 5 хвилин для її роз'яснення; опонент має 5 хвилин для її спростування.

Для блокування законопроекту партія меншості може вдатися до внесення безлічі поправок, що створює атмосферу неможливості прийняття законопроекту. Тоді керівництво більшості змушене пе­реривати розгляд законопроекту і знову звертатися до комітету з пи­тань регламенту по другий спеціальний порядок розгляду, який об­межує внесення поправок до проекту. Іноді загроза сотень поправок спонукує керівництво більшості припиняти розгляд проекту і очіку­вати на більш сприятливий політичний клімат перед тим, як спробу­вати остаточно затвердити його.

В Конгресі США після завершення процесу внесення попра­вок Палата переходить до третього читання. Спершу Палата голо­сує: чи треба читати законопроект втретє? Загалом це голосування для проформи і має значення лише остільки, оскільки сигналізує про завершення процесу внесення поправок і про те, що Палата невдовзі перейде до остаточного ухвалення. Третє читання в Палаті не є ух-

275

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

валенням, воно лише готує умови для голосування того, чи слід схва­лити чи відхилити законопроект в остаточному оформленні.

Палата Конгресу, після третього читання і перед ухваленням, має можливість повернути законопроект до комітету, який над ним працював, вказавши, як вдосконалити законопроект перед його вне­сенням на розгляд Палати. Надаючи слово якому-небудь конгресме­нові для внесення пропозиції про повернення законопроекту, спікер завжди обирає члена опозиції. Партія меншості використовує цю пропозицію щоб підняти свою репутацію перед наступними вибо­рами.

Останнім часом в Конгресі все частіше почали застосовувати слово "негайно" до доручення комітетові доопрацювати законопро­ект, наприклад: "Я пропоную повернути законопроект до комітету, давши йому доручення негайно опрацювати й доповісти його з на­ступними поправками ...". Якщо таку пропозицію підтримають, ко­мітет не може зволікати із новим засіданням і ухваленням формаль­ного рішення. Після цього Палата отримує законопроект з новими поправками, які вона може розглянути і перейти до остаточного ух­валення.

В Конгресі США кожен крок у процесі прийняття рішень ре­тельно документується у вигляді друкованих матеріалів слухань, доповідей комітетів і повних стенографічних звітів про дебати в ко­мітеті і в Палаті. У зв'язку з цим створюється розгорнутий протокол засідань законодавчого органу, який потім допомагає судам та іншим органам тлумачити значення законодавчих формулювань.

Верховна Рада після включення законопроекту до порядку ден­ного може прийняти рішення більшістю голосів про визнання його невідкладним.

Для розгляду законопроекту у першому читанні депутатам не пізніше як за 6 днів надаються висновки комісій та інші матеріали. Поправки і пропозиції, подані перед першим читанням, на розгляд Верховної Ради не виносяться.

На сесії законопроект доповідається ініціатором, суб'єктом законодавчої ініціативи, ініціаторами альтернативних законопроектів, головою комітету або одним із його депутатів. Доповідачу задають-

276

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

ся запитання стосовно суті статей, проводиться обговорення законо­проекту і альтернативних законопроектів депутатами. Головна ком­ісія при підготовці законопроекту до першого читання може в ньому викласти альтернативні варіанти спірних положень, які потім після рішення будуть внесені у законопроект для розгляду у другому чи­танні.

Після розгляду законопроекту у першому читанні Верховна Рада може його відхилити, передати на доопрацювання, опублікува­ти для всенародного обговорення, прийняти за основу.

Якщо Верховна Рада після розгляду законопроекту у першому читанні прийняла рішення винести законопроект на всенародне об­говорення, то він публікується у "Голосі України" та інших виданнях. Пропозиції і зауваження, що надійшли в ході обговорення законопро­екту, узагальнюються комітетами і надсилаються до головного комі­тету, який виносить законопроект на повторне перше читання.

В разі розгляду на пленарному засіданні альтернативних зако­нопроектів Верховна Рада приймає рішення, який з законопроектів взяти за основу для підготовки до другого читання, або об'єднати внесені законопроекти і винести на повторне перше читання.

Після розгляду законопроекту на сесії у першому читанні ком­ітету доручається підготувати проект для другого читання, включно з розглядом поправок, поданих народними депутатами, урядом, ініціа­тором або іншими суб'єктами законодавчої ініціативи.

Комітет здебільшого розглядає законопроекти та поправки і узгоджує єдиний текст, який вимагає підтримки більшості його членів. Ця більшість є, звичайно, результатом міжпартійних домо­вленостей, досягнутих партійними лідерами у відповідному комі­теті. Всі міжпартійні переговори і більша частина засідань комітету відбуваються неофіційно.

Підготовлений до другого читання законопроект, а також вис­новки комісій та інші матеріали до нього поширюються серед депу­татів за 12 днів до розгляду на Верховній Раді. Законопроект пови­нен бути завізований керівниками Головного юридичного управлін­ня і Головного науково-експертного управління Секретаріату Вер­ховної Ради і підписаний головою головного комітету.

277

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Працюючи над законопроектом у другому або третьому чи­танні, комітет поділяє всі подані поправки на категорії: ті, які по­трібно схвалити, і ті, які потрібно відхилити. Всі поправки, і схва­лені і відхилені, виносяться на пленарне засідання. На ньому відхи­лені поправки можуть ставитися на голосування як єдине ціле, але будь-яка відхилена у комітеті поправка на вимогу її ініціатора може ставитися на голосування.

Порівняльна таблиця до голосування у Верховній Раді готуєть­ся у такому вигляді: у першій колонці друкуються формулювання статей першого читання, у другій колонці друкуються зміни і допов­нення, формулювання відповідних статей народними депутатами, у третій колонці друкуються висновки комітету - поправку врахова­но, відхилено, у четвертій колонці друкуються формулювання ста­тей, схвалених комітетом з урахуванням зауважень народних депу­татів.

У Верховній Раді як правило існує розрив у часі, здебільшого у кілька днів, між рішенням перейти до другого чи третього читання і самим читанням. Проект, підготовлений для другого чи третього читання, роздається депутатам разом з іншими документи, серед яких розрахунки витрат, пов'язаних із законодавчим заходом, проект По­станови про введення закону в дію і організаційні заходи щодо уп­равління будь-якими новими програмами, породженими ухваленою пропозицією.

Верховна Рада в другому читанні проводить постатейне обго­ворення законопроекту і постатейне голосування. Ініціатори внесення законопроекту мають першочергове право на роз'яснення пропозицій, поправок, статей.

Під час другого читання внесення змін і доповнень до статей здійснюється після скороченого обговорення. За результатами дру­гого читання Верховна Рада може схвалити законопроект, прийняти рішення про відхилення законопроекту, повернення його на доопра­цювання з наступним поданням на повторне друге читання або по­данням на третє читання, опублікування для народного обговорен­ня.

Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки

278

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

комітетів до нього та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за 4 дні до розгляду на пленарному засіданні Верхов­ної Ради. Внесені на третє читання пропозиції і поправки, відхилені головним комітетом, подаються у вигляді додатку до законопроекту. Тексти статей законопроекту, прийняті раніше, позначаються вказів­кою на це.

Одночасно з законопроектом на третє читання подаються го­ловним комітетом наступні документи:

Проект постанови або проект закону про порядок введен­

ня закону, що розглядається, який повинен містити зміни і

доповнення до чинних законів;

План організаційних, кадрових, матеріально - технічних,

фінансових, інформаційних заходів для введення закону,

внесений урядом.

За результатами розгляду законопроекту у третьому читанні

Верховна Рада може прийняти рішення:

Схвалити законопроект;

Відхилити законопроект;

Повернути законопроект на доопрацювання з наступним

поданням на повторне третє читання.

Поняття "третього читання" у Верховній Раді включає в себе можливість проведення декількох голосувань: остаточне постатейне затвердження проекту (якщо воно не відбулося під час остаточного другого читання); голосування закону в цілому; голосування проек­ту Постанови про введення закону в дію і затвердження організацій­ного плану, якщо в ньому є потреба.

У Верховній Раді кожне рішення, пов'язане із законодавчим заходом, приймається на пленарному засіданні: чи відповідає за­конопроект критеріям внесення; чи слід вносити до законопроек­ту поправки або прискорити проходження ним законодавчого про­цесу.

Поправки, відхилені у комітетах, знову розглядаються на пле­нарних засіданнях; багаторазово голосується, чи передавати законо-

279

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

проект на наступне читання, чи відправити назад у комітет для до­даткового розгляду. Після голосування поправок і прийняття всіх статей голосується весь законопроект в цілому.

4.4. РОЛЬ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ

Глави держав багатьох країн мають право законодавчої ініціа­тиви і можуть вносити законопроекти до парламенту. Вони можуть вносити також поправки у процесі розгляду. Після прийняття зако­нопроекту парламентом вони підписують законопроект, який стає законом або накладають на нього вето, тобто повертають законопро­ект до парламенту як неприйнятний.

Не має сумніву в тому, що конституційне право глави держави накладати вето на законодавчі акти є важливим механізмом у сис­темі розмежування повноважень між виконавчою і законодавчою владою. Творці американської Конституції замислювали вето як захід "стримування та противаги" проти зазіхання Конгресу на владу пре­зидента, а також як гарантія від непродуманого законодавства. Та­ким чином, вето задумувалося як інституційний засіб, наданий пре­зидентові для контролю за законодавчим процесом (Кга5ію\у, 1991).

В Конгресі США законопроект приймається Палатою представ­ників і Сенатом в ідентичній формі, після чого потрапляє на підпис до президента, який може його підписати або повернути до Конгре­су. Конгрес може затвердити законопроект всупереч вето двома тре­тинами голосів у обох палатах. Проте не всі законопроекти, на які накладено вето, переглядаються ще раз. Більшість вето "підтверд­жуються", тобто президентське вето не долається і законопроект врешті-решт відхиляється.

Існує три основні обставини, на які часто посилаються прези­денти під час застосування вето до законодавчих актів:

запропонований законодавчий акт суперечить Конституції

або іншим прийнятим раніше законам;

запропонований законодавчий акт має внутрішні вади з пра­

вової точки зору, такі як двозначності, суперечності тощо;

280

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

• запропонованому законодавчому актові бракує фінансово-бюджетної основи, оскільки його реалізація вимагала б ресурсів, яких немає в наявності.

Проте в багатьох випадках президенти використовують своє право вето, відштовхуючись від свого бачення проблеми, на яке знач­ною мірою впливають їхні ідеологічні переконання, життєвий досвід, політична приналежність та інші чинники.

Досвід Сполучених Штатів свідчить про часте використання президентами цього повноваження (Додаток 4.Є).

Як видно з таблиці, Конгрес США подолав дуже незначну кількість вето (4,2 %). Перші американські президенти, якими б не були їхні громадянські переконання, поділяли точку зору творців Конституції про те, що Конгрес найкраще репрезентує волю народу. Вето поширювалися тільки на ті законопроекти, що вважалися не­конституційними.

Але після Другої світової війни, вето стало основним засо­бом впливу президентів на законодавство. Однією з причин збільшення кількості вето став феномен роздільного урядування, коли одна партія контролює пост президента, а друга - Конгрес. У такій ситуації вето застосовується частіше і є частиною більш знач­ної політичної боротьби (Воззо). Президент від республіканців Дуайт Ейзенхауер (1953-1961) вдавався до вето, щоб не допустити нові соціальні програми, і спирався для запобігання подоланню вето на "консервативну коаліцію" з республіканців і демократів з півден­них штатів. Загроза подальших вето переконала демократів у Кон­гресі в необхідності бути поміркованішими у своїх законотворчих зусиллях.

В наш час дуже поширеною є думка про те, що успіх застосу­вання такого засобу як вето перебуває у прямій залежності від сили й популярності президента. Наприклад, Конгрес подолав декілька вето президента Ніксона саме в той час, коли його політичні неприє­мності стали основною проблемою у стосунках законодавчого орга­ну і виконавчої влади і відношеннях між президентом і громадські­стю.

281

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

Важливо також зауважити, що президент не може автоматич­но розраховувати і на підтримку з боку своїх однопартійців у Конг­ресі у разі загрози вето або навіть під час баталій з приводу подолан­ня вето, оскільки більшість членів Конгресу не бажають, щоб ви­борці бачили в них підтакувачів президентським бажанням.

В Україні після прийняття законопроекту Верховною Радою він підписується Головою Верховної Ради у п'ятиденний термін і направляється разом з постановою Верховної Ради про порядок вве­дення закону в дію на підпис Президенту відповідно до статті 94 Конституції України:

Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п 'ятнадцяти днів після отри­мання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивовани­ми і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради Украї­ни для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого стро­ку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважаєть­ся схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов 'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційно­го оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Закон, підписаний президентом і Постанова Верховної Ради, підписана Головою Верховної Ради, передаються до засобів масової інформації для опублікування. Публікації в газеті "Голос України", а також у "Відомостях Верховної Ради України" вважаються офіцій­ними текстами законодавчих актів.

282

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Проте президент України досить часто повертає законопроек­ти до Верховної Ради з своїми зауваженнями - накладає вето. Зрозу­міло, що може існувати ціла низка причин для відхилення законо­проекту президентом. Найчастіше президент відхиляє законопроект, посилаючись на те, що його статті суперечать конституції.

Історія права вето в Україні занадто коротка, щоб говорити з будь-якою мірою певності про систематичний вплив вето на законо­давчий процес.

Головною перевагою застосування президентського вето є те, що президент згідно Конституції України зобов'язаний обгрунтувати своє вето спеціальним посиланням на статті закону, проти яких він заперечує, він навіть може запропонувати зміни до закону, має мож­ливість поліпшити законодавство шляхом поправок, які можна вне­сти завдяки вето. У процесі розгляду вето Верховна Рада може вирі­шити чи погодитися з частиною або з усіма змінами, або ж вона може подолати вето, не погодившись з жодною з запропонованих змін.

Статистичні дані щодо законів, на які було накладено вето під час роботи Верховної Ради 2 і 3 скликання наведені у Додатку 4.7.

Якщо взяти будь-які три сесії Верховної Ради 2-го скликання, то число накладених президентом вето буде більшим, ніж протягом перших трьох сесій 3-го скликання. Ступінь успіху застосування цього права про­тягом функціонування Верховної Ради 3-го скликання значно відрізняєть­ся від Верховної Ради 2-го скликання. Верховна Рада 3 скликання не по­долала 23,3% вето президента, а Верховної Ради 2-го скликання - 4,1%. Це означає, що президент став відігравати провідну роль у вжитті цього права або це може бути результатом менш узгоджених дій законодавчого органу у порівнянні із парламентом попереднього скликання, або наяв­ності достатньої кількості тих, хто підтримує Президента.

Співпраця між законодавчою і виконавчою гілками влади є абсолютно необхідною для розбудови демократичної і ефективної системи урядування в Україні. Як політичні, так і інституційні ком­проміси є певною мірю показниками того, чи ця співпраця дійсно має місце. Показником співпраці може бути кількість підписаних і оприлюднених законів після часткових змін, внесених до їх тексту після зауважень президента.

283

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ            

За час роботи Верховної Ради 2-го скликання у 52 випадках за­кони, на які було накладено вето, були змінені у такий спосіб, що не викликали заперечень з боку Президента, що, за статистикою, скла­дає 71 % усіх законів, на які було накладено вето. У Верховній Раді 3-го скликання це трапилося 29 разів, що становить 67,4 % всіх законів, на які було накладено вето. Хоча ці порівняння можуть видатися над­міру спрощеними, вони свідчать про те, що парламент продовжує відігравати важливу роль у визначенні майбутнього законів після на­кладення на них вето, і результати за обидва скликання цілком подібні. По суті, це свідчить про те, що парламент здатен працювати як інсти­туція і залагоджувати політичні розбіжності між фракціями. Він є спроможним впливати на дії Президента. В той же час використання право вето збільшує здатність Президента впливати на результати за­конодавчої роботи і на законодавчий процес в цілому.

4.5. ПРОЦЕС ПРИЙНЯТТЯ ЗАКОНУ ПРО БЮДЖЕТ 4.5.1. Розробка і здійснення податкової політики

Діяльність уряду охоплює практично всі сторони суспільного життя. Урядові органи виконують або відповідають за виконання чис­ленних функцій: від підтримання правопорядку до захисту території і реалізації планів економічного і соціального розвитку. Крім того, вони заохочують до надання цілої низки соціальних послуг, таких як державна освіта, охорона здоров'я, працевлаштування і забезпечення населення житлом. Для ефективного виконання цих та інших завдань уряди потребують людських і грошових ресурсів. Необхідні ресурси мобілізуються через податки і збори і фіксуються у спеціальному до­кументі, який має назву "Бюджет", "Державний бюджет" і який мож­на визначити як програму утворення і використання фінансових ре­сурсів для здійснення функцій державної влади.

За часів середньовіччя збирання податків для забезпечення діяльності державної влади вважалося приватною справою прави­телів. Інколи ця справа була впорядкованою, а іноді супроводжува­лася свавільними діями правителів. Так, за Хазарського каганату (VII-

284

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

IX століття) деякі племена України платили фіксований податок -одну срібну монету "від диму", тобто від оселі.

На початку становлення Русі князі просто грабували населен­ня. Вони збирали дружину і йшли від селища до селища, забираючи мед, віск та хутра. Кількість, мабуть, не була обумовленою, тому що, як відомо, князь Ігор один раз зібравши данину з племені древлян пішов ще раз збирати, тому що йому здалося, що зібрав мало. Таке збирання податків часто було небезпечним. Князя Ігоря, як відомо, древляни прив'язали до нагнутих дерев і, відпустивши їх, розірва­ли. Літопис так передає їх присуд: "Внадиться вовк до овець, всю отару погубить".

Татаро-монголи робили перепис населення і брали відповід­ний податок "товаром" - худобою. Від цього у росіян прижилося слово "товарищь": товар - худоба, іща - охоронець, погонич, отже "товарищь" - це той, хто гнав худобу до Орди.

Річ Посполита встановила найрізноманітніші податки, в тому числі: подушне, подимне та повіконне. Петро І брав податки навіть за носіння бороди. Більшовики для села придумали гранично про­стий податок - "продразверстка" - це, коли з селянського господар­ства забирався хліб і всі сільськогосподарські продукти.

Всім добюджетним системам були властиві такі негативні риси як корупція, безконтрольність, зневага до справедливості в оподат­куванні, постійні виступи населення проти грабіжницьких податків.

Добюджетним системам була притаманна децентралізація, без­перервність і передача збирання податків приватним особам. Це було обумовлено відсутністю комунікацій: потрібно було стягувати по­датки на місцях і частину їх витрачати тут-таки. Збирання податків було цілорічне — річні бюджети не мали ніякого значення. Збирача­ми податків ставали особи, які успадковували або купували право справляти податки.

Сучасні уряди можуть залучати фінансові ресурси від підприємств, які перебувають в їхньому управлінні, таких як кому­нальні служби (водо-, газо-, електропостачання) та інші державні компанії, крамниці з продажу горілчаних виробів тощо. Деякі уряди мають в управлінні гральні заклади для отримання додаткових до-

285

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ходів від лотерей і тоталізаторів, хоча ці джерела дають дуже не­значну частку від загальних доходів.

Уряди можуть також покривати свої витрати в інші способи, такі як запозичення. Багато країн, що розвиваються, беруть на себе боргові зобов'язання перед іноземними фінансовими установами (МВФ, Світовий банк), беручи коротко- або довготермінові позики. Іншим способом покриття видатків на функціонування уряду є сти­мульована урядом інфляція. Але ці останні механізми досить часто є непридатними до застосування в економіці, що розвивається або перебуває на перехідному етапі, через нестабільність внутрішніх фінансових ринків і політичної ситуації.

Загалом, урядові заходи щодо обкладання податками і їх збору характеризуються як перерозподіл коштів, коли вони перестають бути приватними і стають державними. Податки є обов'язковими плате­жами, пов'язаними з певними видами економічної діяльності. Пере­розподіл коштів відбувається у два етапи: (1) видаткова спроможність платника податків (індивідуального чи колективного) зменшується; (2) зібрані таким чином кошти перерозподіляються шляхом надання державою послуг.

Податки накладаються на основі бази оподаткування. База опо­даткування є одиницею або типом економічної діяльності, які підпа­дають під ту чи іншу категорію збирання податків. Існують три ос­новні економічні бази оподаткування, згідно з якими податки под­іляються на три окремі групи: база доходів, база споживання і база добробуту. На величину баз впливають рішення, прийняті окреми­ми особами, і всі вони є тісно взаємопов'язаними.

Річний дохід громадянина складається з річного споживання цією особою товарів та послуг, а також її заощаджень. Річне спожи­вання громадянина є його річний дохід мінус заощадження, зроб­лені ним за відповідний рік. Добробут як база являє собою накопи­чені заощадження особи і капіталовкладення на будь-який момент часу (Нутап 1983).

Таким чином стягнені податки можуть бути загальними або вибірковими. Загальне оподаткування охоплює всі без винятків, ви­вільнень або пільг складові частини економічної податкової бази.

286

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Вибірковий податок є податком, який справляється з певних часток податкової бази. Таким чином, акцизний збір з продажу або вироб­лення/надання конкретного товару або послуги є вибірковим подат­ком.

Структура оподаткування є співвідношенням податку, зібра­ного за певний період часу, і бази оподаткування. Звичною практи­кою фахівців з фінансових питань, які готують пов'язані з податка­ми документи (проекти податкового законодавства, прогнозування доходів, фінансові аналізи), є обчислення ставки податку, яка є відно­шенням сплачуваних податків до загальної суми бази оподаткуван­ня. Згідно з цим принципом обчислення існує три основні типи по­даткових ставок:

Пропорційний податок: середня податкова ставка (об­

числена як відношення загального сплачуваного податку до вар­

тості бази оподаткування) не змінюється у залежності від розмі­

ру бази оподаткування. Наприклад, прибутковим податком у 20%

обкладалися б всі доходи на 20%. У цьому випадку особа, яка

заробляє 200 гривень на місяць, оподатковувалася б за тією ж став­

кою, що й особа, яка заробляє 2 000 гривень на місяць. Тоді пер­

ша особа платила б 40 гривень у вигляді прибуткового податку, а

друга - 400 гривень за той самий період оподаткування. Цей по­

даток іноді називається фіксованим прибутковим податком (інші

його назви — пропорційний податок або податок, що стягується

за єдиною ставкою).

Прогресивний податок: середня податкова ставка

збільшується із розширенням бази оподаткування. Це робиться

у першу чергу з огляду на платоспроможність особи: особа з ви­

сокими прибутками може сплачувати більші податки. Система

прогресивного оподаткування (як і регресивного, про яку йдеть­

ся далі) ділить базу оподаткування на частини, які по-різному

оподатковуються і називаються розрядами оподаткування. Задля

наочності подивимось на прибутковий податок з громадян, про

який ідеться у Законі України "Про прибутковий податок", ухва­

леному у липні 1997 року. Він є прогресивним і ділиться на шість

розрядів:

287

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ