Глава 2. Исторические предпосылки развития уголовного законодательства об охране природной среды в России

_ 1. Уголовное экологическое законодательство России до 1917 г.

При решении проблемы уголовно-правовой охраны окружающей природной среды необходимо учитывать развитие уголовного законодательства, условия его формирования, тенденции и перспективы. Применение метода исторического анализа способствует более эффективному прогнозированию путей дальнейшего совершенствования уголовного закона.

Представление о необходимости охраны природы мы находим еще в законодательстве античных государств. В трактате Платона "Законы" земля рассматривалась как государственная собственность. Забота граждан о земле должна быть сильнее, чем любовь детей к матери. Запрещалась охота ночью, с помощью силков, тенет, добыча рыбы с помощью отравляющих веществ - "соков, мутящих воду", и т.д.*(26)

В России первые правовые нормы природоохранительного характера связывались с защитой частновладельческих прав на природные ресурсы. Впервые такие нормы появились еще в "Русской Правде". Так, ст. 69 "Пространной правды" за промысел ("покражу") бобра предусматривала штраф в 12 гривен, что было равно наказанию за убийство холопа. Бобры и многие ценные пушные звери считались собственностью князя*(27).

Законодательство России XV-XVI веков охраняло природные объекты великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательств на них со стороны иных лиц*(28).

Уголовное право в России как система стало формироваться с конца XVII века в Уложении 1649 г. Охрана природной среды нашла отражение в разделе об ответственности за имущественные преступления, и касалась она в основном вопросов ограничения охоты и охраны лесов.

При Петре I также принимались меры по охране животных - объектов охоты. Особой охране подлежали лоси. С представителей высших сословий за незаконную охоту на лосей взыскивали штраф 100 руб., а людям низших сословий грозило "наказание жестокое без всякой пощады" и "ссылка в Азов с женами и детьми на вечное житье". Указом 1704 г. запрещалось ловить рыбу переметами, поскольку этот способ массового лова препятствовал не только "великой", но и "малой" рыбе пройти к местам нереста.

В 1721 г. Петр I издал Указ об ограничении добычи жемчуга в северных реках России.

До конца XIX века в России не было закона об охоте. Такой закон был принят 3 февраля 1892 г. С его принятием были внесены изменения в ст. 949 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Она стала предусматривать, что "полевые, лесные и охотничьи сторожа, уличенные в ложном показании, подвергаются сверх наказаний, определенных в ст. 943, "удалению от должности с лишением всех прав на занятие". Статьями 57 и 146 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (изд. 1885 г.), постановлялось:

за самовольную охоту на чужой земле виновные подвергаются штрафу от 5 до 25 руб. Если самовольная охота осуществлялась в огороженных парках и зверинцах, денежное взыскание увеличивалось до 50 руб.;

за охоту без устного охотничьего свидетельства, разорение птичьих гнезд и вынимание из них яиц и птенцов виновные подвергаются штрафу от 5 до 25 руб.;

за охоту с чужим охотничьим свидетельством, не на тех пород дичи, которые в нем определены, за охоту запрещенными способами виновные подвергаются денежному взысканию в размере от 10 до 100 руб., орудия охоты отбираются;

за непредъявление во время охоты охотничьего свидетельства по требованию лиц, наблюдающих за исполнением правил об охоте, виновные подвергаются штрафу не выше 5 руб.;

за убой самки лося, оленя, дикой козы или телят этих пород - штраф по 50 руб. за каждую самку лося или оленя и по 25 руб. за каждую самку дикой козы или теленка названных пород;

за разнос, развод, продажу, покупку для продажи дичи в запретное время - штраф до 25 руб. за каждого найденного у виновных лося, оленя или дикого козла и по 1 руб. за каждую штуку иной дичи.

В случае повторения проступков наказание могло быть увеличено вдвое. Денежные средства, вырученные от реализации отобранных у нарушителей орудий охоты, и суммы взысканных штрафов обращались в спецфонды МВД для усиления средств надзора за исполнением правил об охоте.

По Указу царя от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновных взимался штраф: "За проложенную дорогу в лесу и за высечку дерева с гранью - 10 руб., а за проложенную стежку и за высеченное дерево без грани - 5 руб." Кроме того, виновный подвергался "битью кнутом в городах в торговые дни при многих людях...". За повторную порубку деревьев предусматривалась смертная казнь*(29).

Петр I объявлял некоторые леса заповедными, невзирая на принадлежность лесных угодий (казенные, помещичьи, монастырские). За порубку заповедных лесов виновные подвергались штрафу в 10 руб., а за "многую заповедных лесов посечку" - смертной казни.

За умышленный поджог леса в качестве наказания определялась смертная казнь. В 1724 г. в дополнениях к указанному предписывалось виновных в порубке леса валодмейстеров (управляющих лесами) и сторожей наказывать кнутом и, вырезав ноздри, ссылать вечно на каторжные работы*(30).

Многие статьи Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. предусматривали ответственность чиновников лесного хозяйства и служащих за разрешение самовольной порубки леса или за участие в таких деяниях (штрафы, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь). Однако и эти меры не могли остановить интенсивное истребление лесов. Согласно отчету Министерства юстиции за 1860 г. за незаконную порубку казенных лесов было предъявлено обвинение 17 641 человеку, что составляло 25% от общего числа всех обвиняемых за различные преступления (72 489). 5 виновных были приговорены к ссылке и 34 - направлены в арестантские роты*(31).

Государство, как и в наше "смутное" время, оказалось бессильным перед "золотым тельцом".

Несмотря на наличие в законодательстве России XVII-XIX веков некоторых природоохранительных уголовно-правовых норм в целом развитие их существенно отставало от развития законодательства об охране и использовании природных ресурсов. Только в петровский период было принято 60 указов об охране природы, в постпетровский период - более 140 законов, а в период александровских и предреформенных преобразований - более 300 законов*(32). Однако законотворческая деятельность не соответствовала практике применения закона, поскольку казенные ведомства, крупные частные промышленники не были заинтересованы в его реализации, так как оно лишало бы их основных доходов. Гарантией соблюдения норм природоохранительного законодательства было бы установление уголовной ответственности за наиболее опасные его нарушения. Вялотекущий процесс реализации уголовно-правовых установлений и запретов затянулся более чем на 100 лет, механизм применения уголовно-правовых норм об охране природы, как будет показано, до настоящего времени работает не эффективно, зачастую вхолостую.

_ 2. Уголовное экологическое законодательство России советского периода

Процесс создания советского уголовного законодательства об охране природы берет свое начало с принятого на Втором съезде советов Декрета о земле, заложившего основы природопользования в стране. Первоначально в сферу уголовно-правовой охраны попали те ресурсы, которые в условиях гражданской войны и разрухи стали объектом наиболее интенсивного разграбления: леса и животный мир.

Для защиты лесов общегосударственного значения уже в 1917 г. был принят Декрет, объявивший преступными лесопорубки без надлежащего разрешения*(33). В 1918 г. была издана норма, устанавливающая ответственность за нарушения порядка производства лесных заготовок*(34).

Совет Труда и Обороны в 1920 г. принял Постановление "О борьбе с лесными пожарами", предусмотревшее отдачу под Суд военного трибунала лиц, умышленно или по неосторожности вызвавших лесной пожар*(35).

Уголовная ответственность за посягательства на фауну основывалась на Декрете СНК "О сроках охоты и праве на охотничье оружие"*(36) и Декрете об охоте*(37).

Для защиты интересов государства в области использования природных ресурсов в зоне Арктики Декретом СНК "Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море" была предусмотрена возможность уголовного преследования за нарушение исключительного права РСФСР на эксплуатацию рыбных и звериных угодий в этих регионах в границах, определенных ст. 1 Декрета.

Процессу создания и развития уголовного законодательства об охране природы были присущи все противоречия становления советского законодательства в этот период: неустойчивость возникающих отношений, отсутствие опыта законодательной деятельности, отсутствие общих теоретических представлений о путях развития права при необходимости ломки дореволюционного законодательства.

Право издавать законы, в том числе уголовно-правового характера, принадлежало как органам общего управления и общей компетенции, так и отдельным наркоматам и ведомствам. Более 50% деяний в сфере трудовых отношений и около 70% деяний иного характера объявлялись преступными органами ВЦИК и СНК*(38).

Руководящие начала по уголовному праву 1919 г. так характеризовали этот период свободного революционного правотворчества: "Без особых правил, без кодексов вооруженный народ справлялся и справляется со своими угнетателями. В процессе борьбы со своими классовыми врагами пролетариат применяет их на первых порах без особой системы, от случая к случаю, неорганизованно"*(39).

Не было какого-либо подобия системы, отвечающей традиционным представлениям о нормах права, и в уголовном законодательстве об ответственности за посягательства в сфере охраны ресурсов природы.

Уголовно-правовые нормы содержались в актах административно-правового характера, направленных на организацию пользования природоресурсами, например в указанном Декрете СНК об охране ресурсов зоны Арктики.

В качестве критерия криминализации деяния выступало нарушение правомочий государства на пользование природными ресурсами. Этим определялась общественная опасность деяния. Характер и степень ее, как правило, не зависели от размеров причиненного природе ущерба и экологических свойств элемента природной среды.

Оценивая направление уголовной природоохранительной политики государства 20-х годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад. Дореволюционное уголовное законодательство содержало положения о признании объектов природы общечеловеческими ценностями (как мы указали бы сейчас) и соответствующем ограничении прав собственника на них. Например, Соборное Уложение 1649 г. разрешало "служивым людям" пользоваться лесом для личных нужд, устанавливая одновременно ответственность за порубку лесов в помещичьих и вотчинных угодьях. Устанавливались в законодательстве XVII-XVIII веков и иные формы собственности на леса (общинная, царская, государственная, частная), тем самым устанавливался и определенный объем правоограничений для каждой формы собственности. Статьи 246, 247 Уголовного Уложения 1903 г. уже конкретно предусматривали, что ответственность за нарушение правил охоты и рыбной ловли мог нести и владелец местности, на которой производится охота, не подчиняющийся установленным в законе ограничениям этого способа пользования своей собственностью*(40). Аналогично решался вопрос и в отношении лесных пользований (ст. 255-257 Уложения). Причем, указанные нормы имели публичный характер, тогда как самовольное пользование природными ресурсами, нарушающее права собственника, преследовалось в уголовном порядке только по жалобе лица, права которого были ущемлены.

Дальнейшее послеоктябрьское развитие уголовного природоохранительного законодательства было связано с его кодификацией. Немаловажную роль сыграла отмена многих чрезвычайных мер и введение НЭПа, переход от сугубо административных мер управления социальными процессами к применению некоторых экономических методов. Так, устранялись абсолютные ограничения на производство охоты в ряде регионов*(41). Позднее был разрешен лов рыбы для собственного потребления гражданами*(42). Однако эти меры не улучшили состояние охраны природных ресурсов. В одной из докладных записок "О нуждах охраны природы в РСФСР" Государственного комитета по охране памятников природы, направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении*(43).

В докладной записке по охране памятников природы от 30 июля 1922 г. указывалось, что "отовсюду приходят вести о беспорядочном истреблении дичи, грозит исчезновением такой драгоценный пушной зверь, как соболь, выбиваются последние остатки бобра. Из разных мест Республики приходят вести об опустошении, производимом беспорядочной порубкой леса"*(44).

Причины - общее кризисное состояние экономики, нехватка продуктов питания и других средств первой необходимости, низкое экологическое правосознание населения.

С учетом сложившегося положения в УК 1922 г. была закреплена уголовная ответственность за нарушение правил охраны природы. Она предусматривалась в одной статье, но за три вида преступных посягательств: несоблюдение соответствующих законов и постановлений, принятых в целях сбережения лесов; охоту в недозволенном месте, в недозволенное время, недозволенными орудиями, способами и приемами; разработку недр с нарушением установленных правил (ст. 99).

Поскольку вопрос о систематизации уголовно-правовых природоохранительных норм в те годы не возникал, особенностью УК РСФСР 1922 г., сохранившейся до принятия в 1996 г. УК Российской Федерации, явилось то, что некоторые нормы об охране природы помещались в статьи, посвященные в целом охране иных социальных ценностей. Так, самовольный лов рыбы в районах государственной монополии рассматривался как одно из нарушений государственных монополий, ответственность за которые предусматривалась ст. 136 УК*(45). Как умышленное уничтожение или повреждение имущества путем поджога (ст. 197 УК) рассматривались действия, вызвавшие лесные пожары. По этой же статье предлагалось квалифицировать истребление рыбы путем отравления воды*(46). По мере занятия государством командных высот в экономике самоценность государственной монополии стала ослабевать и в 1925 г. была введена самостоятельная статья 99-а, предусматривающая ответственность за незаконное занятие рыбным, звериным и иным водным добывающим промыслом в морях, реках и озерах, имеющих общегосударственное значение*(47).

В УК РСФСР 1926 г. она дополнилась частью второй, предусматривающей ответственность за производство незаконного промысла котиков и морских бобров. Появление ее было связано с подтверждением специальным постановлением СНК СССР в 1926 г. признания Международной конвенции об охране морских бобров и котиков, ратифицированной Россией в 1911 г.*(48)

В первоначальной редакции УК 1926 г. были предусмотрены те же составы преступления: ст. 85 - охрана лесов, ст. 87 - охрана недр, ст. 86 воспроизводила ст. 99-а УК 1925 г. За период действия эти статьи неоднократно подвергались изменениям.

До 30-х годов в уголовном кодифицированном законодательстве преобладала тенденция смягчения общих положений, определяющих преступность и наказуемость. Начиная с 30-х годов в нормах как Общей, так и Особенной частей стали отчетливо проявляться признаки расширения сферы преступного и усиления ответственности*(49). Такое понимание задач уголовной политики обусловливалось ошибочным представлением правительственной элиты государства об обострении классовой борьбы по мере развития социализма и необходимости усиления репрессий.

В сфере ответственности за нарушение правил природопользования в основном изменения коснулись ответственности за лесонарушения. Причем усиление ее было связано не столько с изменением редакции ст. 85 УК, сколько с квалификацией умышленного уничтожения или повреждения леса и лесных насаждений путем поджога, порубки леса, совершаемой "в организованном порядке" или "с контрреволюционным умыслом для подрыва общественной социалистической собственности или классово враждебными элементами" по Закону "Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной собственности" от 7 августа 1932 г.

Вновь была введена уголовная ответственность за незаконную охоту (ст. 88.1 УК).

Следует отметить, что действие УК 1926 г. специальными постановлениями было распространено на Киргизию, Казахстан, а затем и на Прибалтийские республики до издания собственных уголовных кодексов. После принятия УК РСФСР 1922 г. на его основе были приняты уголовные кодексы в УССР, БССР, Грузинской ССР и Азербайджанской ССР, а после 1926 г. были введены в действие УК еще 5 республик.

В УК среднеазиатских республик, где водные ресурсы представляют большую ценность, была установлена уголовная ответственность за самовольный захват воды, нарушение правил водопользования и др. (ст. 290, 291, 293 УК Узб. ССР; ст. 28 УК Турк. ССР). Лишь в УК Узбекской ССР существовала норма об ответственности за загрязнение воды (ст. 290).

Постановлением СНК СССР "Об охране территории СССР от заноса и распространения сельскохозяйственных и лесных вредителей" от 29 ноября 1934 г. впервые была установлена уголовная ответственность за злостное нарушение изданных Наркомземом СССР правил по внутреннему и внешнему карантину растений*(50).

Однако действовавший в то время УК не был дополнен специальной статьей об ответственности за эти нарушения. Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 28 декабря 1934 г. было разъяснено, что злостное нарушение названных правил должностными лицами следует квалифицировать по статьям о должностных преступлениях, а частным лицом по аналогии - по статьям об умышленном уничтожении и повреждении государственного и общественного имущества*(51).

По статьям о должностных преступлениях предписывалось квалифицировать действия должностных лиц, нарушающих предписания о сохранении чистоты вод и воздуха. Ответственности частных лиц за эти деяния не предусматривалось*(52).

Дальнейшее развитие уголовного законодательства об охране природы связано с принятием новых уголовных кодексов республик СССР в 1959-1961 гг.

Уголовный кодекс РСФСР был принят в 1960 г. Вначале он содержал 12 норм об ответственности за посягательства, которые могли затрагивать отношения по охране природной среды. Это нарушение ветеринарных правил (ст. 160 УК), нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 161), незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами (ст. 163), незаконный промысел котиков и морских бобров (ст. 164), производство лесосплава и взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов (ст. 165), незаконная охота (ст. 166), незаконная разработка недр (ст. 167), незаконная порубка леса (ст. 169), умышленное причинение вреда природным объектам, взятым под охрану государством (ст. 230), умышленное уничтожение или существенное повреждение лесных массивов путем поджога (ч. 2 ст. 98), уничтожение или повреждение лесных массивов в результате небрежного обращения с огнем или источниками повышенной опасности (ст. 99), загрязнение водоемов и воздуха (ст. 223 УК).

По сравнению с УК 1926 г. УК РСФСР 1960 г. дополнился четырьмя нормами, содержащими составы загрязнения водоемов и воздуха, производства лесосплава и взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов, причинения вреда природным объектам, взятым под охрану государства, и незаконной разработки недр*(53).

Расширение круга норм об охране природы связано с началом осознания опасности неконтролируемого воздействия на окружающую среду в процессе расширения хозяйственной деятельности и усиления антропогенного давления. Был принят Закон "Об охране природы в РСФСР"*(54), который определил основные направления государственной политики в сфере природопользования. Однако он не вышел на необходимое для того периода понимание характера экологических проблем и последствий негативного воздействия НТР на природу. Опасность экологических нарушений рассматривалась, прежде всего, с точки зрения экономических потерь от нерационального природопользования. В преамбуле Закона указывалось, что "природа, ее ресурсы в советском государстве составляют естественную основу развития народного хозяйства, служат источником непрерывного роста материальных и культурных ценностей, обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха населения". Иными словами, природа рассматривалась, прежде всего, как источник сырьевых запасов хозяйствования, как своеобразная "кладовка" природных богатств. На том, что она есть биологическая основа жизни, здоровья человека и всего живого на Земле, акцент не ставился. Отсутствовал в Законе и механизм реализации заложенных в него положений, в силу чего он во многом был декларативен.

Сказалось и влияние холодной войны, замкнутости государственного режима СССР от мирового сообщества. Социальные движения в защиту природы, в отличие от стран Запада, разворачивались вяло, голос общественности звучал слабо.

Не случайно, в УК РСФСР большинство экологических преступлений было помещено в главу "Хозяйственные преступления", не было в УК их понятия и научно обоснованной системы.

Поскольку очень многие предприятия в рассматриваемый период не оснащались очистными сооружениями, а интересы выполнения производственных планов доминировали над интересами защиты природы, ст. 223 УК РСФСР практически не применялась. Например, в 1963 г. по ней были осуждены 5, в 1965 - 5, в 1966 - 10, в 1967 - 12 человек*(55).

Между тем уже в 1962 г. на специальной сессии ООН было обращено внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду. Для решения вопросов охраны природы от загрязнения на международном уровне и координации усилий государств в деле охраны природы была создана в рамках ООН международная организация (ЮНЕП).

В рассматриваемый период наряду с расширением сферы преступного вновь отмечается общая тенденция к сужению объема принуждения, к смягчению его форм, к усилению воспитательной работы и все более широкому использованию силы общественности*(56). Естественно, она коснулась и преступлений против природы. Наиболее ярко тенденция на ограничение уголовной репрессии проявилась в сфере борьбы с лесонарушениями. Из числа многих лесонарушений, наказуемых по ст. 85 УК 1926 г., в УК 1960 г. осталась уголовно наказуемой только порубка леса, да и та наступала после применения мер административного или общественного воздействия*(57).

Однако после этого лесонарушения стали массовым явлением. В некоторых регионах дела о них составляли до 25% всех гражданских дел*(58). Поэтому уже в 1962 г. законодатель дважды расширил рамки ст. 169 УК*(59).

Был увеличен объем криминализации в ст. 163 УК РСФСР (она стала предусматривать ответственность за незаконную добычу водных животных не только в водоемах, имеющих общегосударственное значение, но и в любых реках, озерах и т.п.), но сужен в ст. 166 УК, которая в отличие от ст. 86.1 УК 1926 г. установила ответственность лишь за повторное (после наложения административного взыскания) нарушение. В ч. 2 ст. 166 указывалось на характер причиняемого вреда (крупный ущерб) и особые свойства животного (особо охраняемые). В 1972 г. круг признаков, отягчающих ответственность, был расширен указанием на место (заповедник) и способ (с использованием автомототранспортных средств) охоты*(60).

Как указывалось, охрана окружающей среды объединяет интересы всех стран мира. Кордоны и рубежи перед природой бессильны, поскольку планета Земля - общий дом человечества. Транснациональное загрязнение, уничтожение лесов и животного мира, ухудшение состояния вод Мирового океана и озонового слоя, радиоактивное заражение, перенаселение планеты и т.п. - это общие проблемы, решить которые можно только объединенными усилиями государств. Участвуя в процессе интеграции, СССР и Россия, как его преемник, подписали более 50 международных соглашений по охране окружающей природной среды. В соответствии с ними в необходимых случаях были установлены, наряду с другими, уголовно-правовые гарантии выполнения требований международных правовых норм. Так, участие СССР в Женевской конвенции 1958 г. по континентальному шельфу и постановление ПВС СССР "О применении Указа ПВС СССР "О континентальном шельфе СССР", где был предусмотрен перечень нарушений, влекущих уголовную ответственность, привели к введению в 1974 г. в УК РСФСР и УК других союзных республик соответствующих статей (ст. 167.1 УК РСФСР).

В 1954 г. Советский Союз подписал Международную конвенцию о предотвращении загрязнения вод моря (с поправками 1962-1963 гг.), а в 1973 г. - Конвенцию по предотвращению загрязнения вод моря с судов, платформ и других сооруженных в море конструкций*(61). В связи с этим были криминализованы общественно опасные действия, связанные с загрязнением вод моря, путем дополнения УК РСФСР и УК республик, имеющих выход к морю, соответствующими статьями (ст. 223.1 УК РСФСР)*(62). В 1980 г. были приняты новые редакции этих статей*(63), в которых появилось указание на рекреационные свойства окружающей среды (служить местом отдыха и восстановления сил и здоровья людей).

Таким образом, уголовное природоохранительное законодательство, формировавшееся в 1960-1970 гг., испытывало влияние различных, порой противоречивых социальных процессов, что обусловило и специфику критериев криминализации того периода, и пути развития законодательства.

В период с 1980 по 1991 г. существенных изменений в содержании рассматриваемых норм в УК РСФСР и в УК других республик не произошло. Изменилось содержание лишь одной статьи (ст. 169 УК РСФСР). По прежней редакции нельзя было привлечь лицо к ответственности за порубку кустарников. Это было явным пробелом в законодательстве, поскольку порубка кустарников может причинить вред не меньший, чем порубка деревьев.

В части первой ст. 169 УК было дано более точное определение лесов первой группы. Вторая часть статьи была изменена как в отношении диспозиции, так и в отношении санкции. Из диспозиции исключена незаконная порубка в виде промысла, но введено понятие систематичности.

Статья 230 УК изменила свой заголовок - "Умышленные уничтожение, разрушение или порча памятников культуры". После слова "памятников" он дополнился словом "истории". Терминологические изменения претерпели ст. 167.1 УК РСФСР и соответствующие статьи УК других республик. Вместо слова "иностранцы" в них стали употребляться слова "иностранные граждане".

За рассматриваемый период (в 1988 г.) в УК РСФСР была принята одна новая статья, содержание которой в какой-то мере связано с охраной природы, - это ст. 230, устанавливающая ответственность за жестокое обращение с животными. Ранее подобные статьи были приняты в УК шести республик Союза ССР. За это же время подверглись изменениям санкции 60,6% статей об экологических преступлениях (60% в 1982-1983 гг., и 0,6% в 1985 г.) в связи с увеличением сроков исправительных работ (от года до двух лет) и суммы штрафа от 50 до 300 руб., а за корыстные преступления - до 1000 руб. в нормах Общей части уголовного законодательства. Для сравнения укажем, что из 266 статей, имевшихся в Особенной части УК РСФСР на сентябрь 1991 г., изменениям подверглись 60% (159 статей), а введено новых 12% (32 статьи).

Затишье законодательной активности в области уголовно-правовой охраны природы, думается, объясняется тем, что период 80-х годов характеризуется постепенным освобождением от тоталитаризма и замкнутости; отходом от командно-административных методов управления обществом в целом и природопользованием в частности; открытием широких перспектив в деле охраны природы в области международного сотрудничества; нарастанием мощной волны экологических движений "зеленых" за рубежом, а затем и в нашей стране; усилением внимания ученых-юристов к проблемам охраны природы; процессами, связанными с распадом СССР, и возникшей в связи с этим необходимостью строить на новой основе межгосударственные отношения в рамках Содружества Независимых Государств. Естественно, эти процессы потребовали глубокого осмысления. В первую очередь понадобилось решить задачи правового обеспечения закрепления нового государственного устройства, перехода к рыночным отношениям, новых государственных и экономических структур, борьбы с новыми формами и видами преступлений: экономическими, коррупцией, организованной преступностью и др.

_ 3. Уголовное экологическое законодательство России постсоветского периода

С развалом СССР единая система правовой охраны природы огромной территории распалась.

С провозглашением в декабре 1991 г. России суверенным государством начался процесс интенсивного обновления всех отраслей права, в том числе в сфере охраны природы. 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", задуманный как комплексный, головной нормативный акт прямого действия. В ст. 85 Закона сформулировано определение экологического преступления.

По сути, он играл и играет до сих пор роль Основ экологического законодательства Российской Федерации. До принятия конкретных законов природоохранительного и природоресурсного характера Российской Федерацией и ее субъектами регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды практически осуществлялось на основе многочисленных, зачастую рассогласованных и несовершенных ведомственных нормативных актов.

Уголовно-правовые нормы экологического характера до принятия в 1996 г. нового УК Российской Федерации существенных изменений не претерпели.

В 1992 г. в УК были изменены санкции статей, содержащие штраф как вид наказания. Установлены его размеры, кратные минимальной оплате труда, определяемой законодательством РФ, или размеру заработка (дохода) за определенный период.

В том же году в УК введена ст. 167.2, предусматривающая ответственность за самовольную добычу янтаря.

В 1993 г. была принята ст. 222.1 УК об ответственности за нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами и токсинами, непосредственное участие в разработке которой (как и ряда других) принимал автор. В 1994 г. в ст. 149 УК включена норма об ответственности за загрязнение лесов.

В целом анализ основных этапов развития уголовного законодательства об охране природы в России до 1996 г. позволяет сделать ряд выводов.

Этот процесс, складывающийся из отдельных законодательных решений уголовно-правового характера, взятых в совокупности, характеризуется особенностями, которые явственно отражают наиболее существенные в развитии государства и общества тенденции и процессы социально-политического характера. При этом господствующая идеология, государственная политика, состояние общественного правосознания непосредственно предопределяют смысл и содержание уголовно-правового законодательства об охране природы.

В уголовной политике советского государства не отражались представления о приоритете человеческих ценностей (жизни, здоровья, обеспечения экологической безопасности, здоровых рекреационных условий) перед экономическими потребностями. Сама постановка вопроса о пересмотре приоритетов на государственном уровне затянулась практически на все годы существования советской власти и осуществилась только с оживлением демократических процессов в стране и реорганизацией ее государственного устройства в конце 80-х - начале 90-х годов. Попыткой решения противоречий между экологическими и экономическими интересами явился Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.

В развитии уголовного законодательства преобладают тенденции расширения круга природных объектов, берущихся под охрану, дифференциации ответственности и наказания. Однако экстенсивный путь развития рассматриваемых норм к 1996 г. исчерпал себя, поскольку важнейшие элементы природной среды (земля, воздух, воды, недра, фауна, флора) в той или иной степени были защищены уголовным законом.

Вместе с тем УК 1960 г. не учитывал качественного изменения характера экологических преступлений: повышения их общественной опасности; расширения организованной преступности; появления высокодоходных групп, специализирующихся на совершении корыстных экологических преступлений; все более широкого использования новейших достижений науки и техники (газов, химических веществ, автомототранспорта, вертолетов, оптических приборов и других технических средств).

Уголовное природоохранительное законодательство было несовершенно, так как в нормах, описывающих экологические преступления, имелись неточности, пробелы, повторы, употреблялись излишние слова, неясные смысловые выражения, совпадали признаки преступления и проступка. Не отражали они ряда деяний, представляющих сегодня повышенную общественную опасность и угрозу самим биологическим основам жизни, здоровья и развития человека: загрязнения и отравления природной среды радиоактивными, химическими, бактериологическими веществами; непродуманного возведения экологически опасных объектов, незаконного оборота радиоактивных, химических, бактериологических и иных опасных веществ и отходов и т.д. Многие нормы (например, ст. 163, 164 УК РСФСР) не претерпели существенных изменений на протяжении 30-40 лет, причем характер такой стабильности не был связан с тем, что они полностью удовлетворяли потребности практики уголовно-правовой борьбы с нарушениями природоохранительного законодательства.

В развитии уголовного законодательства об охране природы до 1996 г. стала обозначаться тенденция к отражению норм международного права по охране природы. Однако к 1996 г. она не получила должного развития, хотя нашей страной были подписаны многие соответствующие международные соглашения. Не выделялись в УК РСФСР 1960 г. особо вопросы ответственности и за совершение ряда международных экологических преступлений или преступлений международного характера (экоцид, трансграничные перевозки особо опасных веществ, загрязнение морской среды, территории сопредельного государства и т.д.).

К достоинствам УК РСФСР 1960 г. следует отнести то обстоятельство, что в нем впервые начала просматриваться тенденция к утверждению в законодательстве в качестве приоритетных ценностей тех свойств окружающей среды, которые связаны с обеспечением жизни, здоровья людей, удовлетворением их рекреационных и культурных потребностей (ст. 223, 223.1, 230 УК РСФСР). Однако в целом уголовно-правовые нормы об охране природы до 1996 г. отражали безнадежно устаревшие концепции приоритета экономических интересов над экологическими, закладывавшиеся в государственные планы социального и экономического развития в первый период становления советского государства, а затем и в каждой последующей пятилетке. Эти нормы должны были закономерно воспринять в полной мере другую концепцию, исходящую из приоритета охраны здоровья человека и экологического благополучия населения при постановке и решении хозяйственных, научных, военных и иных вопросов, которая нашла свое закрепление в Конституции РФ 1993 г., ряде федеральных законов и УК РФ 1996 г.

Формирование новых экономических, политических и социальных отношений в Российской Федерации, создание новой государственности, закрепленной в Конституции РФ 1993 г., поставили задачу завершения строительства демократического гражданского правового общества, высшим принципом которого должно быть подчинение всего и всех закону. Необходимыми предпосылками реализации этой задачи являются проведение правовой реформы, разработка нового законодательства, включая уголовное, решительное улучшение законодательной и правотворческой деятельности, повышение роли правоохранительных органов, перестройка их работы и работы органов уголовно-исполнительной системы.

Реформа как уголовного, так и иных отраслей права оказалась далеко не простым делом. На ее ходе сказались утверждение новых политических режимов после разрушения СССР; недолгая эйфория, последовавшая за этим; социальные конфликты; этническая рознь; экономические трудности; рост преступности; коррупция в органах власти; беспощадная борьба за собственность и власть; идеологический, духовный, экологический и ряд других кризисов, которые все еще не может преодолеть общество. Все явственнее стали обозначаться признаки моральной деградации отдельных слоев населения, воспринявших демократические свободы как вседозволенность. Пренебрежение к закону и нравственности, гражданскому долгу, общественной дисциплине породило ряд негативных явлений, способных отбросить страну за черту цивилизации.

В этой обстановке требуется, помимо призывов к консолидации сил, создание условий нормального функционирования и экономического обеспечения государственных и межгосударственных механизмов, способных обеспечить стабилизацию социальных процессов. В числе этих механизмов важнейшее значение имеют правовые формы и деятельность тех институтов государства, которые их реализуют, обеспечивая законность и правопорядок.

В условиях роста преступности, включая экологическую, появления новых ее форм шло параллельное, а иногда и с опережением изменение УК РСФСР 1960 г. Особенно интенсивно процесс обновления пошел с 1993 г. Только в 1994 г. было изменено и дополнено более 70 статей. С 1991 г., т.е. с момента, когда в России процессы обновления социально-экономических условий жизни общества стали происходить наиболее быстро, изменениям подверглись 167 статей (62% от имевшихся в УК), принято новых 38 (14,1%) и 42 статьи были исключены (15,1%). Самым существенным изменениям подверглась глава "Хозяйственные преступления", в которой наряду с преступлениями экономического характера содержалось большинство норм об охране окружающей природной среды (сами эти нормы изменялись, как указывалось, мало).

Наконец, в 1996 г. был принят вошедший в законную силу с 1 января 1997 г. новый УК РФ.

Концептуально он представляет собой значительное правовое явление. В нем последовательно реализуются ценности Конституции РФ 1993 г., положения международных правовых норм и стандарты Совета Европы, обеспечивается суверенитет России в решении ряда уголовно-правовых вопросов, например, действия уголовного закона в пространстве или связанных с экстрадицией.

Основные задачи реформирования уголовного законодательства, которые ставились разработчиками нового УК, можно кратко сформулировать так:

привести уголовное законодательство России в соответствие с иерархией социальных ценностей, принятых в правовом демократическом государстве (каковым объявлена Российская Федерация в ст. 1 Конституции), и общепринятыми международными нормами. В соответствии с ними высшей ценностью является человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции);

исключить декларативность, идеологические штампы и идиомы, характерные для прежнего уголовного законодательства, исходя из того, что УК - это сугубо правовой документ;

использовать опыт и лучшие правовые решения, накопленные и выработанные как в Российской Федерации, так и законодательством и практикой других государств;

соотнести уголовное законодательство с реальной криминологической обстановкой в стране, восполнить имеющиеся в нем пробелы и обеспечить правоприменительные органы правовыми нормами, необходимыми для борьбы с современными формами и видами преступности;

обеспечить преемственность прежнего уголовного законодательства в сочетании с новизной;

предусмотреть строгую дифференциацию уголовной ответственности и принцип экономии мер государственного принуждения.

Изложенное в определенной степени нашло свое отражение и в главе 26 УК РФ "Экологические преступления". Само ее появление в УК, как отмечалось, следует считать важным шагом по совершенствованию правовой охраны природной среды.

Ее введение является одной из новелл УК. Такой шаг, безусловно, заслуживает всяческой поддержки. С позиции правовой науки и правоохранительной практики уголовно наказуемые деяния в сфере экологии имеют свои специфические родовые и видовые особенности, позволяющие определить их как самостоятельную группу преступлений. Именно поэтому выделение в специальную главу Уголовного кодекса экологических преступлений следует оценивать как весьма плодотворное достижение в области совершенствования уголовно-правового регулирования охраны природной среды и повышения ответственности за вред, причиняемый естественной основе существования человека.

Как было показано выше, в прежнем УК содержалось более десятка норм об охране природы, но размещались они в различных главах, в основном среди норм о хозяйственных преступлениях. В специальной главе об экологических преступлениях действующего УК РФ содержится 17 статей. В нем предусмотрена также ответственность за экоцид (ст. 358), уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства (ст. 243), жестокое обращение с животными (ст. 245 УК). Эти составы преступлений размещены в других главах УК, но они устанавливают ответственность за деяния, сопряженные с причинением вреда природной среде. Экологические отношения выступают здесь дополнительным объектом посягательства.

Немаловажное значение для борьбы с экологическими преступлениями имеют статьи УК РФ, предусматривающие ответственность за деяние не экологического характера непосредственно, но опасные или тяжкие по своим экологическим последствиям, либо могущие причинить вред экологическим интересам граждан.

Это: ст. 140 - отказ в предоставлении гражданину информации; ст. 149 - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них; ст. 170 - регистрация незаконных сделок с землей; ст. 188 - контрабанда; ст. 191 - незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга; ст. 192 - нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней; ст. 215 - нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики, если это могло повлечь или повлекло по неосторожности радиоактивное заражение окружающей среды; ст. 216 - нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных иных работ; ст. 217 - нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах; ст. 220 - незаконное обращение с ядерными материалами или с радиоактивными веществами; ст. 269 - нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации и ремонте магистральных трубопроводов; ст. 293 - халатность.

Таким образом, появилось, наконец, четкое определение в законе круга экологических преступлений, позволяющих выстроить их систему, и узаконено само название этих посягательств, прежде вызывавшее споры. Суть, однако, не в том. Главное - изменился подход к общественной и правовой оценке экологических правонарушений, особенно преступлений.

Новый УК ориентирован на признание окружающей природной среды биологической основой жизни, здоровья, деятельности человека. С этих позиций в теоретическом аспекте экологические преступления есть, по сути, преступления против человека и всего живого на Земле путем воздействия на среду обитания. Существенно меняются и представления об общественной опасности данных преступлений, тогда как ранее их относили к разряду малозначительных, второстепенных, сил и средств на борьбу с ними выделялось мало, в государственных программах борьбы с преступностью они не значились.

Хотя в УК РФ основные составы экологических преступлений относятся к преступлениям, не представляющим большой общественной опасности, усиливается дифференциация уголовной ответственности за экологические преступления в зависимости от характера и опасности содеянного, его последствий, личности виновного, наличия смягчающих и отягчающих наказание обстоятельств. Увеличиваются, по сравнению с УК РСФСР 1960 г., размеры наказаний материального характера. Конструкция уголовно-правовых норм, как правило, учитывает характер и тяжесть вреда, причиненного экологическим преступлением здоровью и жизни человека.

Раньше в УК преобладали нормы, предусматривающие ответственность за незаконное завладение природными ресурсами, тогда как число норм об ответственности за гораздо более опасные деяния, состоящие в причинении вреда природной среде и здоровью человека, было незначительно, да и то они практически не применялись.

В новом УК число норм о преступлениях, связанных с причинением вреда природной среде, увеличилось более чем втрое (с 4 до 14).

Важнейшими направлениями в обновлении уголовного законодательства об охране природы следует считать: усиление его превентивной роли; дальнейшую гуманизацию с одновременным учетом новых методов совершения экологических преступлений, новых видов этих посягательств, возрастания их общественной опасности, качественного изменения экологической преступности, требований международных правовых норм и Конституции РФ, включая нормы о правах и свободах человека на жизнь, здоровье, экологически благоприятные условия проживания и развития, на информацию экологического характера, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).

Эти направления реализованы через сужение круга уголовно-правовых норм путем декриминализации ряда малозначительных экологических преступлений, граничащих по степени общественной опасности с административными проступками (ч. 1 ст. 163 УК РСФСР; ч. 1 ст. 166 УК РСФСР), а также путем сохранения и расширения института депенализации, изменения в санкциях статей соотношения лишения свободы и других мер наказания, расширения числа альтернативных санкций, установления новых видов наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества.

Одновременно усилены меры наказания в отношении лиц, совершивших опасные экологические преступления, неоднократно судимых за них, организаторов и активных участников групповой преступности. Конкретно реализованы эти направления в уголовной политике государства путем введения квалифицирующих признаков, отражающих новое качественное состояние экологических преступлений (организованные формы преступности, использование новейших достижений НТР и т.д.), и путем установления уголовной ответственности за общественно опасные деяния, посягающие на экологическую безопасность общества, ранее не считавшиеся преступными (например, загрязнение и отравление земли, нарушение правил захоронения и утилизации ядерных отходов и других опасных веществ, нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).

Отмечая несомненные достижения концептуального характера реформы уголовного законодательства, воплощенные в УК РФ 1996 г., нельзя не сказать и о его недостатках. Новый УК вызвал неоднозначную реакцию со стороны общественности и юристов-профессионалов. Многие ученые и практические работники обоснованно считают, что стратегической ошибкой разработчиков УК явился идеалистический подход к оценке нынешней криминальной ситуации в России. Большинство норм, заложенных в нем, были бы хороши для подлинно правового демократического государства, но не для России, задавленной уголовным террором. Многие нормы УК явно "сыроваты" и с точки зрения юридической техники, санкции их зачастую не отражают степень реальной опасности посягательства, плохо стыкуются с санкциями норм, описывающих сходные по характеру и степени опасности составы преступлений.

К сожалению, новый УК во многом повторяет недостатки УК, принятого Государственной Думой 19 июля 1995 г. и отклоненного затем Советом Федерации и Президентом РФ. Ускоренное принятие его было обусловлено, на наш взгляд, не интересами борьбы с преступностью, а политическими мотивами конъюнктурного, популистского характера. Поэтому УК нуждается в серьезной детальной доработке. Сказанное относится и к главе "Экологические преступления". Ряд норм в ней (ст. 246, 255, 259, 262, например) в результате редакционных недоработок заведомо "мертвые" и практически не применяются на практике. Санкции отдельных схожих между собой по степени общественной опасности преступлений не приведены в соответствие, а наказание за некоторые опасные преступления предусмотрены более мягкие, чем за менее опасные (ст. 250, 251 и 258, например). Ущерб жизни, здоровью людей, природной среде, хозяйственной деятельности от экологических преступлений зачастую гораздо выше, чем от преступлений против личности, экономических и иных, но лишь два из них (ч. 2 ст. 247 и ч. 2 ст. 261 УК РФ) отнесены к тяжким. Другие, даже повлекшие гибель многих людей, к таковым не относятся. Отсутствуют нормы об ответственности за ряд общественно опасных деяний: экологическую контрабанду; незаконный ввоз с целью захоронения на территории РФ ядерных отходов; экологический терроризм; посягательства, связанные с уничтожением генофонда растений и животных; незаконную торговлю животными и растениями, занесенными в Красную Книгу РФ, и др.*(64)

В связи с недоработкой нового УК РФ, порождающей множество проблем в практике его применения, учеными, представителями ряда министерств и ведомств, учебных заведений подготовлены проекты законов о внесении изменений и дополнений в УК РФ, которые постепенно реализуются и, будем надеяться, существенно изменят положение к лучшему*(65).