2. Комиссия 1894-1899 гг. по пересмотру Судебных уставов

Седьмого февраля 1894 г. министр юстиции Н.В. Муравьев представил на высо­чайшее имя доклад, основным содержанием которого был анализ развития российского судоустройства за тридцать лет, прошедшие со времени издания Судебных уставов, и вытекающие из этого анализа выводы. Доклад представляет собой чрезвычайно любо­пытный документ, не только излагающий основные взгляды контрреформенной идео­логии на правосудие, но и теоретически их обосновывающий1.

Отмечая в начале доклада историческое значение судебной реформы 1864 года и многие ее положительные черты, Муравьев в качестве отрицательной стороны останав­ливается на так называемом “несоответствии некоторых начал реформы особенностям государственного и общественного быта России”. В чем же он видит это несоответст­вие? “Господствовавшее... общее увлечение теоретическими построениями и западно­европейскими

1 См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. Приложение 1. С. 65 и след.

132

образцами не осталось без влияния и на составителей судебных уставов. Благодаря этому влиянию, Россия получила весьма стройный процессуальный кодекс, вполне пригодный для действия в любом государстве Западной Европы, но недостаточно при­способленный к условиям нашего отечества с его историческим складом, огромными пространствами и сравнительно редким разноплеменным населением, стоящим на да­леко не одинаковой степени развития... Опыт применения уставов выяснил вскоре, что многие из перенесенных к нам процессуальных начал и приемов вовсе не отвечают на­шим нуждам и потребностям, а другие требуют серьезной переработки и согласования с условиями нашего быта. Тот же опыт указал засим, что вообще правила судебных ус­тавов в том виде, как они были изданы в 1864 году, не могут быть распространены на многие местности Империи без особых довольно сложных и многочисленных изъятий и приспособлений. Наконец, обнаружилось, что благодаря узаконенному уставами не вполне целесообразному распределению подсудности, в связи с излишним развитием коллегиального начала (имеется в виду прежде всего суд присяжных. – С.Л.), содержа­ние новых судебных учреждений налагает значительные затраты на казну, причем, не­смотря на постоянное возрастание этих затрат и периодических расходов на усиление штатов судебных мест, состояние их делопроизводства облегчается весьма мало, а ма­териальное положение лиц судебного ведомства является вовсе необеспеченным”1.

Устранение “ несоответствий” началось сразу же, сообщает далее Муравьев. При этом он отмечает, что исправления в уставы вносились бессистемно, крайне часто (практически ежегодно – по нескольку раз), негативным их следствием было дальней­шее отягощение казны расходами на содержание судебной части. В итоге “наши судеб­ные порядки в общем их составе не только не улучшались с течением времени, а посте­пенно ухудшились и усложнились и в настоящее время достигли такой пестроты, сбив­чивости и сложности, которые не были свойственны даже и дореформенным поряд-кам”2.

1              Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. Приложение 1. С. 66 - 67.

2              Там же. С. 68.

133

Неутешительный приговор. И абсолютно справедливый. Однако причина столь плачевного состояния, в какое пришла к 1890-м гг. российская юстиция, вряд ли со­стояла только в тех обстоятельствах, на которые ссылается в своем докладе Н.В. Му­равьев. Решающими причинами стали, как мы уже не раз указывали, “латание” изна­чальных технических погрешностей уставов и политическая целесообразность.

Тем не менее Муравьев не подвергает сомнению ни текстуальное совершенство Судебных уставов, ни, тем более, реакционный курс правительства. Впрочем, вряд ли такие сомнения вообще могли появиться в докладе верноподданного высокого санов­ника.

В связи с этим совершенно логично выглядит и вывод. Полагая, что необходимо приступить к полному и систематическому пересмотру действующей судебной органи­зации, Муравьев формулирует основной постулат: “... В основу предпринимаемой ре­формы должно быть положено начало незыблемого утверждения государственного ха­рактера и правительственного направления суда и судебного ведомства. Мысль о таком характере суда не нашла себе достаточно ясного и определенного выражения в судеб­ных уставах. Это обстоятельство, в связи с проведенным в уставах принципом резкого отделения суда от администрации и неудачно формулированным в них началом судей­ской несменяемости, могло быть и действительно было истолковано в смысле намере­ния законодателя поставить представителей судебной власти в особое, исключительное положение в ряду прочих правительственных органов (выделено мной. – С.Л.). При правильном устройстве суд должен быть прежде всего верным и верноподданным про­водником и исполнителем самодержавной воли МОНАРХА, всегда направленной к ох­ранению закона и правосудия. С другой стороны, суд как один из органов правительст­ва должен быть солидарен с другими его органами во всех законных их действиях и на­чинаниях. На сем основании он обязан оберегать не только существующий законный порядок, но и достоинство государства и его правительственной власти всюду, где это достоинство может быть затронуто в делах судебного ведомства”1.

1 Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. Приложение 1. С. 70 - 71.

134

“Отречением Петра” назвал контрреформенную эпоху А.Ф. Кони, проводя анало­гию с известным библейским сюжетом1. Пытаясь сохранить свою неограниченность, самодержавная власть предпринимала любые шаги: от открытого террора до искорене­ния первых ростков политической и гражданской свободы. Хотя Муравьев и не отри­цал, что суд может и должен быть самостоятелен, независим, беспристрастен и спра­ведлив, обязан руководствоваться лишь законом, особо подчеркивалось в докладе, что осуществление этих принципов возможно только в указанных пределах и при стро­жайшем их соблюдении2.

Доклад министра юстиции был одобрен императором, и уже 7 апреля 1894 г. высо­чайшим повелением при министерстве была учреждена Комиссия для пересмотра зако­ноположений по судебной части, на которую возлагалась задача проверки опыта при­менения уставов и их пересмотра с целью внутреннего их согласования и приспособле­ния к основам государственного устройства и интересам правосудия3.

В состав Комиссии под председательством министра юстиции входили обер-прокуроры департаментов Сената, сенаторы, представители министерств внутренних дел, финансов, юстиции, представители Государственной канцелярии, а также наиболее известные отечественные ученые и практики. Среди ее членов такие имена, как К.К. Арсеньев, А.Ф. Кони, Ф.Н. Плевако, Н.Д. Сергеевский, В.К. Случевский, В.Д. Спасо-вич, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, И.Т. Щегловитов. Одним словом, Комиссия была весьма представительной (около 85 человек) и компетентной.

Работа Комиссии длилась с 30 апреля 1894 г. по 5 июня 1899 г. В ее составе было образовано пять отделов:

I – местных судебных установлений (председатель – И. Л. Горемыкин)4;

1              См.: Кони А.Ф. Избранное. М., 1989. С. 419.

2              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1.Приложение 1. С. 71.

3              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 2.

4              В связи с назначением И. Л. Горемыкина в 1895 г. министром внутренних дел первый отдел был слит с

пятым.

135

II             – судоустройства вообще (председатель – Н. Н. Шрейбер, обер-прокурор Общего

собрания кассационных департаментов Правительствующего Сената);

– уголовного судопроизводства (председатель – Н. С. Таганцев, сенатор);

– гражданского судопроизводства (председатель – С. И. Лукьянов, сенатор);

V             – общий отдел, для предварительного рассмотрения общих принципиальных во­

просов, которые возникали в ходе работы (председатель – Н. В. Муравьев, министр юс­

тиции).

В результате 503 (!) заседаний по отделам и Комиссии в целом к весне 1899 г. были составлены проекты новой редакции Учреждения судебных установлений, Уставов гражданского и уголовного судопроизводства. Кроме этого, Комиссия собрала двена­дцать томов подготовительных материалов, труды Комиссии ( протоколы заседаний, данные ревизий и т.п.) составили семь томов, в нескольких частях были опубликованы Объяснительные записки к проектам. Из всего этого обширного наследия мы обратим­ся здесь к проекту нового Учреждения судебных установлений в части, касающейся мирового суда.

Прежде всего Комиссия определила те начала, устои правосудия, относительно ко­торых не было споров и которые, по общему соглашению, должны оставаться непри­косновенными: устность, гласность, состязательность, участие общественного элемента (здесь подразумевались и присяжные, и понятые, и свидетели), оценка доказательств по убеждению совести, охрана законных прав личности ( право на защиту, обжалование судебного решения и т.д.). Среди них особо отметим следующие положения.

Суд должен быть государственный, правительственный и вместе с тем незави­симый от посторонних влияний и давлений.

Судебный деятель должен обладать цензом – нравственным, образовательным и практическим, т.е. быть лицом во всех отношениях благонадежным и подготовленным к отправлению правосудия.

Суд должен быть устроен так, чтобы на первой, местной, его ступени находились органы, близкие к народу и ему доступ-

136

ные, – чтобы затем другие, общие инстанции были сильны не количеством, а качеством своей организации1.

Как будет видно далее, последующая участь мирового суда определялась именно этими принципами.

Комиссия также сформулировала четыре главных недостатка судоустройства, по­святив анализу каждого отдельную часть Объяснительной записки, где одновременно предлагались и пути их устранения. Практически все эти недостатки были намечены еще в докладе Н.В. Муравьева.

Первый. Отсутствие единства и систематичной стройности и происте­кающее отсюда чрезмерное разнообразие судебных порядков.

К началу работы Комиссии 23 губернии Российской империи жили еще по екате­рининским Учреждениям для управления губерний 1775 г. Судебные уставы 1864 г. окончательно были введены там только к 1899 году. Пестрота нижестоящих судебных учреждений ( мировые судьи, земские участковые начальники, суды в национальных окраинах), отсутствие четкого и ясного законодательства приводили к тому, что суд становился малодоступным и стремительно терял свой авторитет у населения. Поэтому Комиссия считала, что необходимо объединить все органы суда в одной иерархии уч­реждений, подчиненных однородным правилам деятельности2.

При этом, конечно же, нельзя было обойти стороной проблему обособления миро­вых судов от общих, этой отличительной, как мы видели, черты отечественного судо­устройства. Изложив суть споров 1862 года о месте мировых судей в судебной системе, Комиссия отмечала: “Задача примирителя сторон, защитника местных польз и охрани­теля общественного порядка не получила в деятельности мировых судей желательного осуществления. В действительности они явились низшими органами суда, исполняю­щими те же обязанности по отправлению правосудия, как и прочие лица, облеченные судейским званием, и выделение их в особую судебную организацию оказалось ли­шенным достаточного основания. Но такое обособление местной юсти-

1              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 3 - 5.

2              См. там же. С. 20.

137

ции не осталось без влияния на понимание мировыми судьями их обязанностей и на сложившиеся в их среде приемы деятельности. Основываясь на противоположении ми­рового разбирательства суду формальному и широко толкуя право постановлять реше­ние по внутреннему убеждению совести, мировые судьи нередко допускали слишком неограниченное применение личного усмотрения в ущерб точным определениям зако-на”1. Что касается последнего обвинения, логика Комиссии представляется не совсем корректной. Думается, выше, в предыдущих параграфах, было достаточно убедительно доказано, что непосредственная причина вольного толкования закона – недостатки юридической техники Судебных уставов и особенный кадровый состав мировых судов. Но важно, что Комиссия констатировала факт полного провала концепции С. И. Зарудного. И этот вывод, как кажется, абсолютно верный.

Интересным представляется и замечание, касающееся мирового съезда, допол­няющее ранее нарисованный нами его портрет: “Этот товарищеский суд был не в со­стоянии поддержать среди мировых судей необходимую служебную дисциплину и в отношении надзора за ними проявлял вполне объяснимую его составом, но крайне вредную для дела слабость”2.

Уточняя, что мировой суд обособлялся от общего главным образом благодаря сво­ему выборному началу (хотя это и не было главным, как мы видели), Комиссия делает следующее заключение: с введением земских начальников обособление утратило вся­кое значение (мировые судьи перестали быть выборными), в больших же городах они не могут ознакомиться с населением (но население и не избирало судей! – С.Л.), поэто­му выборы становятся бесполезными3. Звучит явно не убедительно.

Второй. Недостаточная доступность суда для населения, в особенности по де­лам местной юстиции.

Третий. Излишняя сложность судебной организации.

Близость суда к населению, по мнению Комиссии, определяется прежде всего не­большими размерами территории, на ко-

1              Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 17 - 18.

2              Там же. С. 18.

3              См. там же. С. 19.

138

торую распространяется действие судебного установления, а также достаточно широ­кой подсудностью местных судов, ибо слишком дорого, как показала практика приме­нения Судебных уставов, обращаться за малообъемным делом в далеко отстоящий ок­ружной суд (установленные для мировых судов рамки оказались слишком тесны)1.

В этих целях Комиссия предлагала учредить единоличных судей, размещенных по участкам ( участковых судей), с компетенцией более широкой, чем у мировых: граж­данские иски до тысячи рублей (в том числе и о недвижимости); уголовные преступле­ния, не влекущие наказания, связанного с лишением или ограничением прав состояния. Поскольку круг подсудных дел у участковых судей будет шире, чем у мировых, необ­ходимо, полагала Комиссия, обеспечить кадровый состав лицами с достаточными юри­дическими познаниями и практической подготовкой2. Кроме того, Комиссия пришла к выводу, что у участковых судей желательно совместить функции и суда, и предвари­тельного следствия, особенно в сельской местности. Главный – и единственный – аргу­мент в пользу такого совмещения, приведенный Комиссией, – экономия средств3.

Некоторые споры возникли относительно апелляционной инстанции для участко­вых судей. Поскольку структуры мировой юстиции планировалось упразднить и свести рассмотрение малоценных дел в единую систему, ближайшей по отношению к участ­ковым судьям инстанцией оставался окружной суд. Автоматический перенос туда апелляций на решения участковых судей Комиссия посчитала невозможным из-за ма­лодоступности: окружные суды учреждались на несколько уездов, а участковые судьи должны были работать по мелким участкам, таким образом, вторая инстанция отодви­галась еще дальше, чем прежде – мировой съезд. Учреждать окружные суды в каждом уезде было слишком дорого, впрочем, как и устраивать выездные сессии (было и такое предложение). В конце концов сошлись на промежуточном варианте: в каждом уезде (городе) учредить отделения

1              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 24 - 26.

2              См. там же. С. 29 - 30.

3              См. там же. С. 31.

139

окружного суда, организованные на “съездовом начале”. То есть отделение окружного суда представляло собой коллегиальное присутствие, в котором попеременно участво­вали бы наличные участковые судьи уезда (города) под председательством члена ок­ружного суда, не принадлежащего к кадрам местной юстиции1. Устранялся в принципе лишь “товарищеский” дух мировых съездов, который порицала Комиссия. Однако по­роки именно “съездового начала” (отвлечение участковых судей от дел, периодичность и т.п.) оставались.

Четвертый. Отступление в некоторых случаях от начала государственного значения суда.

Итак, Комиссия заявляла о решительном отказе от концепции С.И. Зарудного и строила судебную систему на основе другой теоретической предпосылки: “Отправле­ние правосудия во всем его объеме должно быть проникнуто одними и теми же нача­лами, и если в системе судоустройства, наряду с коллегиальными установлениями, мо­жет быть допущено учреждение единоличных органов местного суда, то основанием такого различия служит единственно лишь необходимость более простого, скорого и дешевого разрешения маловажных судебных дел (выделено мной. – С.Л.). Но такая не­обходимость не связана с изменением существа деятельности местных судей, которая по своим целям и приемам не должна отличаться от деятельности высших судебных мест”2. Предложение оставить участковым судьям наименование мировых не было поддержано именно по этой причине.

Тем не менее Комиссия признавала целесообразным сохранить институт почетных судей (также исключив из титула слово “мировые”). Однако их роль сводилась только к участию в работе отделений окружного суда, никакого права рассматривать граждан­ские и уголовные дела единолично Комиссия за почетными судьями не оставляла. Этот шаг (оставление почетных судей) можно объяснить только попыткой спасти сохраняе­мое “съездовое начало” во второй инстанции, чтобы уменьшить число отвлекаемых для апелляционного разбирательства участко-

1              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 32 - 34.

2              Там же. С. 56.

140

вых судей. По мысли Комиссии, почетные судьи должны были назначаться правитель­ством “с участием сословий”, т.е. по предложению земств1.

Таким образом, реформированная судебная система России, по мнению Комиссии, должна была выглядеть следующим образом:

участковые судьи – назначаются от правительства, единоличный судебный ор­ган, ближайший к населению представитель судебной власти; в компетенции: мало­важные гражданские и уголовные дела, следствие, в ряде случаев – нотариальные дей­ствия;

окружные суды – учреждаются на губернию, область или их часть; образуются также уездные (и городские) отделения в составе наличных органов уездной судебной власти (участковых и почетных судей) под председательством уездного члена окруж­ного суда в качестве апелляционной инстанции к местным судам, они являются “выра­зителями постоянной органической связи между местной юстицией и высшими судеб­ными установлениями”;

судебные палаты – учреждаются на несколько губерний или областей; апелляци­онная инстанция по отношению к окружным судам, кассационная – по отношению к участковым судьям;

судебные департаменты Правительствующего сената – высшая кассационная ин-станция2.

Большинством голосов, однако, Комиссия не приняла предложение упразднить ин­ститут земских начальников (или, по крайней мере, отнять у них судебные функции)3. Против этого решения достаточно резко выступил в особом мнении А.Ф. Кони, он же настаивал и на сохранении института мировых судей, но остался в меньшинстве4.

Несколько членов Комиссии (Н.И. Барковский, А.Г. Гасман, В.Р. Завадский, Н.Н. Мясоедов, В.К. Случевский, Н.С. Таганцев, В.А. Тизенгаузен и Н.Н. Шрейбер) в своем особом мнении предложили иную схему местной юстиции, тоже основанную на ин­ституте мировых судей (они полагали, что население вполне ос-

1              См.: Высочайше учрежденная комиссия... Т. 1. С. 58.

2              См. там же. С. 59 - 60.

3              См. там же. Т. 2. С. 16.

4              См. там же. Т. 2. Приложение 1. С. 1 - 2; Приложение 10. С. 54.

141

воилось с названием и менять его не стоит). Суть предложения состояла в сочетании функций суда и следствия по малозначительным делам у органов местной юстиции. В городах эти функции должны быть разделены и находиться соответственно у мировых судей и судебных следователей. В негородской местности они должны соединяться в лице уездного судьи. Таким образом, отмечала эта группа членов Комиссии, за каждой должностью будут стоять определенные обязанности, и это позволит сделать систему более четкой1.

После рассылки законопроектов по заинтересованным ведомствам и публикации их в “Журнале Министерства Юстиции” в 1901 г. они были внесены на рассмотрение Государственного совета, но он приступил к этому лишь в декабре 1902 года. Однако ни одному из проектов так и не пришлось стать законом. Министерства внутренних дел и финансов дали отрицательные отзывы, ко многим положениям критично отнесся и сам Государственный совет. Масштабы новой реформы судоустройства пугали своим размахом и осваивать их не было ни желания, ни возможностей. Военные и революци­онные события поставили на повестку дня совсем другие вопросы. Наступали совер­шенно иные политические обстоятельства, и Комиссия 1894-1899 гг. в некотором роде опоздала со своими проектами. Но труды ее не пропали вовсе даром. Некоторые идеи и предложения ясно просматриваются в законе от 15 июня 1912 г. “О преобразовании су­да в сельских местностях”2.