1. Мировая юстиция и советская государственно-правовая система.

Разработка и принятие законодательства

о мировых судьях в постсоветской России

Создатели советской судебной системы отрицали всякую ее связь со старыми “цар­скими” судами. Но не следует, на наш взгляд, принимать это буквально, ибо они (соз­датели) в большинстве своем сами “вышли” из Судебных уставов 1864 года, будучи юристами по образованию и “легальному” роду занятий (например, В.И. Ленин, Н.В. Крыленко, П.И. Стучка). Поэтому в законодательные акты о советских судах были перенесены некоторые модели, оставшиеся от прежнего режима, о чем, конечно, от­крыто не заявлялось. Так, место мировых судей заняли вначале местные суды и их съезды1, а затем народные суды, единоличные и коллегиальные2; судей избирали не земства, а местные Советы или исполкомы; следствие учреждалось при судах, а проку­ратура – при Народном комиссариате юстиции (нарком юстиции –Главный прокурор).

Однако мировой суд (точнее – его советские аналоги) не сохранился в дальнейшем в отечественном судоустройстве. И это – закономерный итог установившейся к концу 1930-х гг. административно-командной системы управления, при которой судебная власть фактически теряет свою независимость и ставится под контроль исполнитель­ных органов, сфера ее деятельности сужается, а значит, не возникает проблемы созда­ния специальных судов для малозначительных дел. Такие же тенденции привели в

1              Декреты о суде: № 1 от 22 ноября 1917 г., № 2 от 22 февраля 1918 г.: № 3 от 20 июля 1918 г.

2              Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г.

168

1880-1890-х гг. к почти полному упразднению мирового суда и в царской России, но, доведенные до крайних пределов в советское время, они на десятилетия изгнали этот институт из отечественной судебной системы.

До конца 1980-х гг. малозначительные дела не выделялись в особую группу и рас­сматривались в общем порядке. Только в период перестройки, когда на XIX Всесоюз­ной конференции КПСС в 1988 г. был объявлен лозунг формирования в СССР социа­листического правового государства и приняты соответствующие резолюции1, в стране началась судебная реформа.

Активно стали обсуждаться вопросы о введении суда присяжных, расширении кол­легии народных заседателей и т.д. Однако принятые в 1989 г. на уровне Союза ССР Основы законодательства о судоустройстве2 ничего о мировых судьях не говорили. Возможность же рассмотрения дел единолично пока дискутировалась в научной лите­ратуре, публицистике, среди практиков.

С распадом Союза Советских Социалистических Республик в декабре 1991 г. су­дебная реформа пошла своими путями в бывших союзных республиках – теперь суве­ренных государствах.

В конце 1991 г. Президент России Б. Н. Ельцин представил в Верховный Совет РСФСР концепцию судебной реформы, в которой уже присутствовало упоминание о мировых судьях. Чуть позже появляется институт единоличного рассмотрения район­ными судьями гражданских и уголовных дел в первой инстанции, правда, в общем по­рядке, без упрощенной процедуры3.

Идея о введении мировых судей обращает на себя внимание. Так, в 1992 г. Предсе­датель Верховного суда РФ В. М. Лебедев предлагал такую систему мировой юстиции: территориальные (участковые) мировые судьи, занимающиеся правосудием, и

1              См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня

– 1 июля 1988 г. М., 1988.

2              Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 23.

3              Закон РФ от 29 мая 1992 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О судоустройстве

РСФСР”, Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР” // Ведомости Съезда

народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 27. Ст. 1560.

169

специализированные – следственные и пенитенциарные – для осуществления надзора за соблюдением законности в процессе предварительного расследования и исполнения наказания. Смысл состоял в том, чтобы отобрать последние функции у прокуратуры и передать их в судебную компетенцию1.

В апреле 1993 г. в ст. 11 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации” вносится дополнение: “...2. Мировые судьи избираются сроком на пять лет населением округа, на который распространяется их юрисдикция”2. Это было первое – и долгое время единственное – положение о мировых судьях в действующем законодательстве.

Мировые судьи упоминались в проекте Конституции России, рассматривавшемся в Верховном Совете и Съезде народных депутатов Российской Федерации в 1992 г. (про­ект Конституционной комиссии, ответственным секретарем которой был народный депутат О. Г. Румянцев). В главе “Судебная власть” вскользь говорилось: “Судьи, кро­ме мировых судей, несменяемы” (ст. 107 (1))3. Из текста проекта следовало, что миро­вые судьи относятся к категории местных, в отличие от высших органов судебной вла­сти РФ и высших судов республик, краев, областей.

Так называемый “ президентский проект” Конституции Российской Федерации4, опубликованный в прессе в мае 1993 г., содержал ст. 130 в главе “Местное самоуправ­ление”, где было сказано: “Местное самоуправление осуществляется населением через различные формы прямого волеизъявления (референдумы,

1              Лебедев В. Указ. соч. С. 3.

2              Закон РФ от 14 апреля 1993 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в

Российской Федерации»” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17.

Ст. 606.

3              Проект Конституции Российской Федерации: Сб. материалов. М., 1992. С. 63.

4              Конфронтация Президента РФ Б. Н. Ельцина и Верховного Совета РФ, возглавляемого Р. И. Хасбула­

товым, привела к тому, что работа Конституционной комиссии парламента пошла вразрез с директивами ис­

полнительной власти. Была создана новая Конституционная комиссия, уже при Президенте РФ, которая и раз­

работала “президентский проект" Основного Закона.

170

собрания, сходы), через органы первичных территориальных коллективов обществен­ного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными орга­нами, мировыми судьями”1. Само же место мировых судей в системе власти четко обо­значено в данном проекте не было.

Борьба за власть, развернувшаяся в России в 1992-1993 гг., отодвинула проблемы судебной реформы на задний план. Принятие на основе “президентского проекта” Кон­ституции РФ в декабре 1993 г. позволило вернуться к ним, но в окончательном тексте нового Основного Закона о мировых судьях ничего не говорится.

В марте 1994 г. III Всероссийский съезд судей принимает постановление “О кон­цепции судебной системы Российской Федерации”, где введение института мировых судей получает полную поддержку. В ноябре того же года создается Совет по судебной реформе при Президенте РФ, на который возлагается обеспечение согласованных дей­ствий соответствующих государственных органов по реализации судебной реформы. Именно в Совете был разработан и 9 октября 1996 г. одобрен проект федерального кон­ституционного закона “О мировых судьях в Российской Федерации”2.

К этому времени уже было определено, что мировые судьи станут судьями общей юрисдикции субъектов федерации, нижестоящей по отношению к районным судам ин­станцией (Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Фе­дерации” от 31 декабря 1996 г.)3. В первоначальном варианте закона “О мировых судь­ях” их компетенция определялась бланкетно (п. 2 ст. 3): с отсылкой к федеральному уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному законодательству, а также к законодательству об административных правонарушениях субъектов РФ. Особо указы­валось, что мировые судьи рассматривают уголовные дела небольшой тяжести. Терри­ториальная подсудность распространялась на судебный участок, кото-

1              Калининградская правда. 1993. 21 мая. С. 5.

2              См.: Российская юстиция. 1997. № 1. С. 54-55.

3              Собрание законодательства Российской Федерации (далее: СЗ РФ). 1997. № 1. Ст. 1.

171

рый образовывался решением законодательного органа субъекта РФ по представлению территориального органа юстиции (п. 1 ст. 3).

Требования, предъявляемые к кандидатам в мировые судьи, противоречили Кон­ституции РФ 1993 г. (ст. 119). Возрастной ценз для них снижался до 23 лет, а образова­ние достаточно было иметь только высшее, но не уточнялось, что оно должно быть именно юридическим (ст. 4). Таким образом, законопроект планировал введение фран­цузской модели мировой юстиции.

В полном соответствии с законом “О статусе судей в Российской Федерации”, ми­ровые судьи, по законопроекту, избирались сроком на пять лет населением судебного участка. Лица, имеющие стаж судебной работы, и те мировые судьи, которые занимали свою должность повторно, избирались на десять лет. Число переизбраний не ограничи­валось ( ст. 6). Порядок и условия выборов мировых судей устанавливались законом субъекта РФ (ст. 14).

Порядок замещения отсутствующего мирового судьи определялся председателем районного (городского) суда (ст. 8).

В законопроекте говорилось, что мировой судья и его аппарат должны размещаться в удобном для функционирования и доступном для населения месте, определяемом ад­министрацией соответствующего района ( города). Штатное расписание аппарата, включающее как минимум секретаря судебного заседания и секретаря судебной канце­лярии, должно было определяться органом юстиции субъекта федерации с учетом со­ответствующей нагрузки. Техническое обслуживание служебных зданий и помещений поручалось местным администрациям (ст. 11). Обеспечение деятельности мировых су­дей вменялось органам юстиции субъектов РФ, а финансирование должно было осуще­ствляться из бюджета субъекта федерации на основе нормативов, утвержденных Мини­стерством юстиции РФ и Министерством труда РФ (ст. 12).

Законопроект предусматривал и создание съезда мировых судей (ст. 10). Он дол­жен был созываться для обсуждения и решения вопросов, имеющих значение для ми­ровых судей района (города), не реже двух раз в год. Председательствующим на съезде избирался в порядке очередности один из мировых судей. На обсуждение съезда могли быть вынесены вопросы судебной

172

практики, организационного и ресурсного обеспечения своей работы, иные вопросы, содержание которых не противоречит действующему законодательству. По мере необ­ходимости съезд имел право и обращаться с письмами и запросами в государственные органы и учреждения, органы и учреждения местного самоуправления, общественные объединения по вопросам, связанным с их деятельностью. Съезд мировых судей наде­лялся также правом законодательной инициативы в законодательных органах субъек­тов РФ.

Как видно, законопроект многое взял из опыта дореволюционной России. Анало­гии просматриваются совершенно ясно. Однако окончательный, вступивший в закон­ную силу, вариант значительно отличается от первоосновы. Процесс принятия закона затянулся и оказался чрезвычайно сложным. Конечно, явно противоречащие Конститу­ции положения были устранены. Но в столкновениях интересов федерального центра и субъектов федерации были утеряны и многие положительные его нормы.

Государственной Думе РФ понадобился почти год для обсуждения законопроекта: 10 октября 1997 г. он был принят (как федеральный закон) и направлен в Совет Феде­рации. Однако уже 15 октября верхняя палата российского парламента его отклонила. Была создана согласительная комиссия из представителей обеих палат, подготовившая в течение месяца новую редакцию закона. Десятого декабря 1997 г. Государственная Дума повторно рассмотрела и приняла Федеральный закон “О мировых судьях в Рос­сийской Федерации” в редакции согласительной комиссии и направила его в Совет Фе­дерации. Через две недели – 24 декабря 1997 г. – Совет Федерации одобрил закон, ко­торый поступил на подпись Президенту РФ. Но на этой стадии законодательного про­цесса произошел новый срыв: 8 января 1998 г. Б. Н. Ельцин отклонил федеральный за­кон. Только 24 июня 1998 г. Государственная Дума создала комиссию по закону “О мировых судьях”, в которую несколько позже вошли представители Совета Федерации и Президента. Это была последняя согласительная процедура. В конце 1998 г. работа завершается: 11 ноября Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федера­ции” принимается Государственной Думой, 2 декабря одобряется Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а 17 декабря 1998 г.

173

подписывается Президентом РФ и вступает в силу после официального опубликования в самом конце 1998 г.

В законодательстве о мировых судьях в Российской Федерации надо четко разли­чать федеральный и региональный уровни, а также сферы законодательного регулиро­вания центра и субъектов федерации (исключительного и совместного).

Конституция РФ 1993 г., как уже отмечалось, ничего не говорит о мировых судьях, равно как и о судах субъектов федерации. В ст. 118 лишь делается ссылка на конститу­ционный закон. Во время принятия Конституции концепция судоустройства только об­суждалась, контуры ее были неясны. Поэтому прямое упоминание о судах субъектов федерации – конституционных (уставных) и мировых – появилось лишь через три года в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации”.

К федеральному уровню законодательства о мировых судьях относятся:

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. “О судебной систе­ме Российской Федерации” (далее: ФКЗ “О суд. cист.”);

Закон РФ от 28 июня 1992 г. “О статусе судей в Российской Федерации”1 (далее: Зак. “О стат. суд.”) – он действует в той части, в которой не противоречит позднее при­нятым законам;

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. “О мировых судьях в Российской Фе-дерации”2 (далее: ФЗ “О мир. суд.”);

Федеральные кодексы: Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный, Об административных правонарушениях, Трудовой, Семейный;

Федеральный закон (законы) об общем количестве судебных участков и долж­ностей мировых судей в субъектах РФ.

В федеральном законодательстве императивно определены:

основы единого статуса мировых судей;

компетенция мировых судей (ст. 3 ФЗ “О мир. суд.”);

1              Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; Там же.

1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.

2              СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

174

вышестоящая инстанция – районный суд (п. 2 ст. 21 ФКЗ “О суд. cист.”);

гражданско-правовая и уголовно-правовая процедуры ( п. 1 ст. 1 ФЗ “ О мир. суд.”; ГПК; УПК);

финансирование заработной платы мировых судей и федеральных социальных выплат им из федерального бюджета (п. 1 ст. 10 ФЗ “О мир. суд.”).

В сфере совместного законодательного регулирования центра и субъектов федера­ции можно выделить два аспекта.

Первый аспект – это “рамочные” действия, когда субъект РФ вправе самостоятель­но устанавливать правила в определенных федеральным законом пределах. К ним от­носятся:

создание и упразднение судебных участков и должностей мировых судей в пре­делах общего количества, установленного особым федеральным законом (п.п. 2, 3 ст. 4 ФЗ “О мир. суд.”);

поручение назначения (избрания) на должность мировых судей либо законода­тельному (представительному) органу субъекта РФ, либо населению судебного участка (ст. 6 ФЗ “О мир. суд.”);

установление сроков полномочий для впервые и повторно назначенных (избран­ных) мировых судей – не более пяти лет и не менее пяти лет соответственно (ст. 7 ФЗ “О мир. суд.”);

осуществление материально-технического обеспечения мировых судей только силами органов юстиции или исполнительной власти субъекта РФ ( п. 3 ст. 10 ФЗ “О мир. суд.”);

установление языка судопроизводства и делопроизводства у мировых судей (п. 2 ст. 10 ФКЗ “О суд. cист.”).

Второй аспект – это дополнение субъектом РФ постановлений федерального зако­на:

установление дополнительных требований к кандидату на должность мирового судьи (п. 3 ст. 5 ФЗ “О мир. суд.”);

установление дополнительных гарантий материального обеспечения и социаль­ной защиты мировых судей (п. 2 ст. 2 ФЗ “О мир. суд.”);

установление порядка осуществления правосудия по делам об административ­ных правонарушениях, введенных законом субъекта РФ (п. 2 ст. 1 ФЗ “О мир. суд.”).

Осуществлять исключительное законодательное регулирование субъект РФ может по вопросам:

175

порядка назначения (избрания) мировых судей (ст. 6 ФЗ “О мир. суд.”);

установления структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи (п. 1 ст. 9 ФЗ “О мир. суд.”).

Субъекты федерации сами решают: издавать единый комплексный акт о мировой юстиции у себя в регионе либо принять несколько документов специального характера.