§ 19 Земские начальники.

Должность земских начальников, образованная также в 1889 году, является самою важною во всей реформе; если главною целью местной административной реформы было создать власть близкую к народу, то эта цель и была осуществлена введением института земских начальников. Означенная должность представляется особенною и в других отношениях. С учреждением этой должности в сферу местного управления вновь введен сословный элемент, характеризовавший местное управление, как известно, по преимуществу с царствования Императрицы Екатерины II и затем постепенно, благодаря реформам Императора Александра II, отступавший на второй план. Как общее правило, положение 1889 года установляет, что земские начальники, долженствующие управлять отдельными участками уезда, должны принадлежать к сословию потомственных дворян и при этом удовлетворять еще требованиям экономического, умственного или служебного ценза. Что касается первого, то maximum его равняется полному земскому цензу и он установлен для тех из потомственных дворян, которые имеют только среднее образование; minimum ценза заключается во владении одною усадьбой и он установлен для тех из потомственных дворян, которые имеют высшее образование. Образовательный ценз имеет, однако, условное значение, так как может быть возмещен, так сказать служебным цензом, заключающимся в предварительной службе, в течении по крайней мере трех лет, в должностях мирового посредника, мирового судьи и непременного члена присутствия по крестьянским делам. Наконец, непременным условием для назначения на должность является двадцатипятилетний возраст[1]. Кандидаты на должность земских начальников избираются губернатором по совещании с предводителями дворянства и утверждаются в должности министром внутренних дел[2].

Вышеприведенные требования сословного и экономического ценза не являются, однако, безусловными; за недостатком кандидатов из потомственных дворян, земские начальники могут быть назначаемы и в губерниях, имеющих дворянские выборы, из лиц, не принадлежащих к сословию потомственных дворян, но имеющих высшее или среднее образование; а затем требования сословного и имущественного ценза не распространяются на губернии без дворянских выборов, куда отнесены по закону губернии: Астраханская, Вятская, Олонецкая и Пермская и некоторые уезды Вологодской губернии.

При рассмотрении компетенции земских начальников по предметам ведомства, мы должны остановиться на тех же двух функциях, которые характеризуют собою деятельность губернских присутствий и уездных съездов — административной и судебной, так как и земские начальники, не смотря на единоличный характер своей должности, являются органами судебно-административными.

В административном отношении земские начальники заменили собою непременных членов уездных присутствий по крестьянским делам и мировых посредников. Поэтому на них возлагается руководительство крестьянским общественным управлением и решение разных вопросов, касающихся поземельного устройства сельских обывателей. В видах достижения этой цели, земским начальникам предоставлено, между прочим, право рассматривать все приговоры, постановленные волостными и сельскими сходами в пределах вверенных им участков[3]. Однако сами земские начальники, по буквальному смыслу закона, не имеют права ни отменять, ни изменять постановлений сходов, но в виду незаконности или нецелесообразности таких постановлений, они должны представлять их в уездные съезды. Кроме того, многие постановления сходов уже по самому существу своему и по прямому требованию закона подлежат утверждению или уездных съездов или губернских присутствий[4]. Правда, есть некоторые приговоры сельских сходов, которые подлежат утверждению земских начальников; так, сюда относятся приговоры о производстве расходов из мирских капиталов на удовлетворение потребностей сельских обществ; но утверждение- земского начальника получает место только в том случае, если он с этими приговорами согласен,, несогласие же его вызывает необходимость представления таких приговоров на рассмотрение уездного съезда[5].

Земские начальники являются также лицами, регулирующими деятельность единоличных органов крестьянского общественного управления. Они утверждают в должности волостных старшин и разрешают собственною властью жалобы на должностных лиц сельского я волостного управления[6]. В случае проступков по должности, совершенных лицами сельского волостного управления, они имеют право подвергать их, без формального производства, различным взысканиям от замечания до семидневного ареста, а равно и временно удалять их от должности[7]. Такие постановления земских начальников не подлежат и обжалованию[8].

Дисциплинарная власть земских начальников простирается однако не на одних должностных лиц крестьянского управления, но и на всех других лиц, подведомственных этому управлению; по ст. 61, в случае неисполнения законных распоряжений или требований земского начальника всеми этими лицами, они могут быть подвергаемы земскими начальниками, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей. Такие постановления также считаются окончательными. Приведенная статья дает, таким образом, земским начальникам весьма значительную власть над крестьянами и другими лицами, подчиненными крестьянскому управлению, и это тем более, что сфера компетенции земских начальников, а следовательно и то, что надо разумеет под их законными распоряжениями и требованиями, далеко не определено законом с надлежащею точностью.

Наконец, административная компетенция земских начальников выражается также в их праве надзора, как за всем крестьянским общественным управлением, так и в частности в отношении некоторых специальных предметов[9]. В судебном отношении земские начальники заменили собою мировых судей, хотя и нельзя сказать, что обязанности этих последних целиком перешли на земских начальников, так как с одной стороны известная часть судебных вопросов, подлежавших ранее ведению мировых судей, перешла в ведомство волостных судов, с другой для решения некоторых судебных дел образована новая судебная должность уездного члена окружного суда. Земские начальники, как судебные органы, занимают, таким образом, среднее положение. Они призваны ведать как гражданские, так и уголовные дела в пределах их участков.

Все гражданские дела, подлежащие ведению земских начальников, закон делит, по цене исков, на две категории: во 1) дела и иски на сумму не свыше 500 рублей; они касаются найма земельных угодий и личного найма на сельские работы, а равно и дела о потравах в других повреждениях земельных угодий; во 2) все прочие иски на сумму не свыше 300 рублей, как-то иски по личным обязательствам и договорам, иски о движимости, о вознаграждении на ущерб и убытки, о личных обидах и другие[10]. Особую категорию представляют дела о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более шести месяцев.

Судопроизводство земских начальников по уголовным делам выражается в рассмотрении проступков, предусмотренных в уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, беспатентная продажа питейных и табачных изделий и нарушения устава о питейном сборе не сопряженные с ущербом для казны[11]. Впрочем, из дел подлежавших ведомству мировых судей, земским начальникам неподведомственны дела о похищениях чужой собственности из запертых помещений[12].

Огромное большинство постановлений земских начальников, как по административным, так и по судебным делам, подлежат обжалованию в уездный съезд или в губернское присутствие.

Организация созданных положением 1889 года судебно-административных учреждений, является далеко не совершенной и недостатки ее вызывают вновь стремление к их устранению путем создания новой организации. Главнейшие недостатки выражаются: во 1) в чрезмерно обширной компетенции и власти земских начальников, обусловливаемой соединением в их руках как судебной, так и административной функций; во 2) в сословности института земских начальников.

Соединение судебной и административной функций в одних и тех же руках имеет против себя довольно веские как теоретические, так и исторические основания.

Как судебная, так и административная функции имеют каждая свои особенности; первая состоит в осуществлении идеи права, последняя идеи блага; первая охраняет, и поскольку возможно, восстановляет права, последняя предпринимает меры благосостояния или безопасности, согласуя их с требованиями целесообразности; хотя в том и другом случае в основании деятельности лежит закон, однако сфера свободного усмотрения также находит свое место и в области административной она несравненно шире, нежели в судебной. Уже и сказанного достаточно, чтобы видеть, какая существенная разница лежит между обеими функциями понятия права и блага хотя и родственны, но не тождественны. Осуществление одними и теми же органами таких государственных функций, из которых каждая сама по себе представляется в высшей степени важною и сложною, не может быть вполне правильным, и если элемент права не может быть вредным и в области администрации, если строгая законность деятельности и уважение прав всех и каждого и здесь, как и в области суда, способны придать этой деятельности особенный и весьма даже желательный колорит, то, наоборот, начала свободного усмотрения, имеющие столь широкое применение в области администрации, под влиянием быстро меняющихся условий и требований целесообразности, будучи внесены в область суда, нарушают определенные законом рамки судебной деятельности и подрывают самые основы правового порядка. Между тем поручение судебной и административной деятельности одним и тем же лицам создает именно возможность такого проникновения начала свободного усмотрения в область суда, ибо нельзя требовать постоянного и последовательного раздвоения человеческой воли и мысли.

Исторический ход развития наших местных установлений показывает, что идея этого развития между прочим состояла в постепенном отделении судебной функции от административной. Наша история даже и в отдаленнейшие эпохи дает нам примеры самостоятельного и отдельного существования судебных учреждений и это, между прочим потому, что судебная функция и по времени своего происхождения является более древнею и раннею, нежели административная, или по крайней мере функция внутреннего управления. Заботы о создании отдельных от администрации судебных установлений появляются уже при Петре Великом и продолжаются с переменным успехом во все последующее время; до половины настоящего столетия преобладание стояло однако всегда на стороне администрации и целая сеть отдельных судебных органов, созданных Императрицею Екатериною, далеко не была свободна от административного влияния. Несомненно, однако, что эта зависимость была гораздо меньшею, нежели та, в какой находилась судебная функция с XVII века. Дело отделения судебной функции от административной завершилось судебною реформой 1864 года, так что новая реформа 1889 года представляет собою в рассматриваемом отношении возвращение к старым началам.

Наблюдая современный строй судебных и административных местных установлений в западноевропейских государствах, мы всюду, за самыми немногими исключениями, видим раздельное существование этих установлений; изредка встречающееся слияние двух этих функций во-первых не подрывает установившегося правила, во-вторых объясняется или требованиями удобства, причем очевидно этим требованиям, имеющим в сущности второстепенное значение приносятся в жертву более ценные принципы, или же такое слияние объясняется совершенно особенным историческим складом местных установлений, как это мы видим в Англии, где мировые судьи в одно и то же время и судят и управляют.

Другой указанный нами недостаток судебно-административных учреждений, созданных законом 1889 года, заключается, как мы сказали, в их сословном характере; по общему правилу должности земских начальников возлагаются только на лиц дворянского происхождения. Если мы припомним, что уже с Петра Великого в области государственной службы, наряду с началом родовитости и происхождения, начинает занимать и постепенно приобретать все большее и большее значение начало выслуги, т.е. личной деятельности и умственного ценза, если к этому добавим, что успехи просвещения и развитие государственной службы содействовали образованию весьма значительного контингента лиц, видящих в государственной службе свою профессию, то для вас будет понятным, что сословный характер учреждений и должностей, функционирующих по закону 1889 года, представляет собою опять же возвращение к началам давно оставленным. Высказывать какие-либо теоретические соображения в доказательство нецелесообразности сословного начала в области администрации представляется, конечно, излишним, так как для каждого очевидно, что успехи администрации не стоят ни в каком прямом отношении к сословному началу.

[1] Ibid. ст. 6-7.

[2] [3] Ibid. ст. 30.

[4] Ibid. ст. 31-34.

[5] Ibid. ст. 36.

[6] Ibid. ст. 27 и 28.

[7] Ibid. ст. 62.

[8] Ibid. ст. 64.

[9] Ibid. ст. 37-38.

[10] Ibid. ст. 48; Уст. гражд. Суд. ст. 29.

[11] Полож. о зем. участк. нач. ст. 49.

[12] Уст. о наказ. налаг. миров. суд. ст. 1701.