§ 14. Губернские Правления.

Среди всех губернских установлений губернские правления занимают несомненно наиболее выдающееся место, как по степени своей власти, так и по обширности компетенции. Если все губернские установления, рассмотрение которых следует ниже, ведают в пределах губернии всегда определенный и ограниченный круг вопросов, то относительно губернских правлений сказать этого нельзя, так как по ст. 436 общ. губер. учрежд. (издан. 1892 г.) «губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества». Отсюда видно, что губернское правление не только ведает те или другие вопросы в пределах губернии, но и вообще управляет губерниею. Такое постановление закона, конечно, требует объяснения, так как, если действительно допустить, что губернское правление вообще управляет губерниею, то сделались бы излишними все прочие довольно много численные губернские установления; последние, однако, существуют, значит вышеприведенной статье закона следует или придавать иной смысл, нежели какой она имеет буквально, или же признать ее одним из многих встречающихся в нашем законодательстве анахронизмов. Когда губернские правления были только что учреждены, число губернских установлений было очень не велико и тогда относительно этих правлений действительно можно было сказать, что они управляют губерниями, но с течением времени число губернских установлений разрослось до обширных размеров, с строго определенными и специальными функциями; ни по своему составу, ни но задачам управления они не могли стать в подчиненные отношения к губернским правлениям, следовательно, рассматриваемое постановление закона может быть объяснено действительно как анахронизм, как остаток старого законодательства. Но затем, современное и действительное значение это постановление получает в том случае, если не толковать его буквально, так как и на самом деле компетенция губернских правлений является обширнейшею и даже конкурирующею с некоторыми другими губернскими установлениями. Вся полиция безопасности в губернии и весьма значительная часть вопросов благосостояния, как то — народное здоровье, продовольствие, промышленность, торговля, строительная часть и пути сообщения — все это составляет предмет ведения губернских правлений. Кроме того, в круг предметов, подлежащих ведомству этого учреждения, входят и такие, которые не относятся к области внутреннего управления в собственном смысле этого слова и ведаются в центре управления не министерством внутренних дел, но другими министерствами; таковы дела по части финансового управления, в особенности по взысканию недоимок; едва ли может подлежат какому либо сомнению, что ведение подобного рода вопросов губернскими правлениями объясняется не принадлежностью этих вопросов по их существу к компетенции губернских правлений, но лишь тем, что губернским правлениям подчинена вся полиция и все полицейские органы и учреждения; взыскание же недоимок, при современном административном устройстве этой части, нуждается обыкновенно в содействии полицейских чинов. Кстати здесь же заметим, что губернские правления содействуют всем другим установлениям, следовательно даже и не губернским, в исполнении законов; и это объясняется тем, что в распоряжении этих правлений находится весь полицейский персонал.

Из предметов, не входящих в область внутреннего управления и не подлежащих ведению министерства внутренних дел, в сферу компетенции губернских правлений введены законом также вопросы межевания и судебного управления[1], относящиеся, как известно, к ведомству министерства юстиции. Вот почему губернские правления, хотя и состоят по смыслу ст. 440 в ведомстве министерства внутренних дел, но это следует принимать условно, т.е. в том смысле, что большинство предметов ведомства губернских правлений вызывает отношения их к министерству внутренних дел, но что по некоторым отдельным вопросам эти учреждения состоят в ведомстве других министерств.

Наконец, чтобы еще более уяснить себе ст. 436, приписывающую губернскому правлению значение учреждения, управляющего вообще губернией, следует обратить внимание на то, что учреждение это действительно ведает некоторые предметы, касающиеся целой губернии и всех ведомств;. сюда относится прежде всего обнародование в губернии законов и указов Высочайших и сенатских[2]. К сожалению, самый способ обнародования законов недостаточно ясно и определенно регламентирован нашим законодательством; так, неизвестно, должны ли все законы печататься в губернских ведомостях; относящиеся сюда постановления[3] говорят лишь Высочайших манифестах и указах, издаваемых со словами «объявляется всенародно», а равно о распоряжениях губернского начальства и известиях, следующих ко всеобщему сведению или исполнению, но не о законах вообще; из ст. 533 видно, что губернское правление и не обязано печатать все законы в губернских ведомостях, а печатает только указы особенной важности, если при том само оно признает это нужным; все же законы вообще обнародываются губернскими правлениями, по прямому смыслу п. 1. ст. 438, при помощи полиции, путем снабжения ее печатными экземплярами законов; но и это постановление нисколько не разъясняет дела, так как ничего не сказано о том, что должна делать с этими печатными экземплярами полиция; можно было бы думать, что она должна их распространять; но, во-первых, об этом в законе ничего не говорится, во-вторых, это было бы и непрактично, т.е. вызывало бы излишние расходы без достаточной пользы, таким образом, смысл постановления о снабжении полиции печатными экземплярами законов остается неясным; между тем, очевидно, что законодатель, издавая такое постановление, хотел достигнуть какой-то особой цели так как по ст. 534 все без изъятия губернские и уездные присутственные места и должностные лица получают, хотя и за отдельную плату, печатные экземпляры законов и правительственных распоряжении.

К числу предметов, касающихся общего управления губерниею и ведаемых губернскими правлениями, относятся далее: 1) дела по службе чиновников; 2) надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противозаконных действий, а вместе с тем и рассмотрение сомнений в понятии законов и способе их исполнения; 3) разрешение пререканий о компетенции между уездными и городскими присутственными местами и лицами и разные другие вопросы, осуществляемые губернскими правлениями главным образом при помощи полицейских учреждений. Весьма обширною представляется также наблюдательная и контролирующая функция губернских правлений, простираясь не только на деятельность учреждений, непосредственно подчиненных правлениям, но и в некоторых случаях на дела общественного управления; так, сюда относятся наблюдение за действиями дворянских опек и сиротских судов, а равно и общий по губернии надзор по врачебной части, находящейся в ведении, по преимуществу, органов городского и земского общественного управления.

Обращаясь к рассмотрению организации губернских правлений, мы замечаем прежде всего, что это учреждения, имеющие довольно сложное устройство. Так, в составе их различаются: общее присутствие и канцелярия; общее присутствие имеет, кроме того, свою особую канцелярию; канцелярия же губернского правления делится на отделения — распорядительные, находящиеся в ведении советников, а также строительное, врачебное и межевое; последнее называется также губернскою чертежною. Начальниками этих отделений являются: губернские инженер и архитектор строительного; губернский врачебный инспектор — врачебного и губернский землемер — межевого. Для обсуждения и разрешения специальных вопросов по предметам ведомства этих отделений в научном или техническом отношении образуются в отделениях особые совещательные присутствия[4]. Особенность межевого отделения заключается в том, что оно подчинено министерству юстиции, связь же его с губернским правлением выражается лишь в том, что губернский землемер входит в состав общего присутствия губернского правления. Это присутствие, кроме того, заключает в своем составе, под председательством губернатора или другого лица, вице-губернатора, советников, начальников вышеуказанных отделений и асессора, а там, где введена тюремная инспекция, еще и губернского тюремного инспектора. Для того, чтобы понять, почему в составе некоторых губернских правлений в действительности не находится должностей асессоров или губернских землемеров, следует обратить внимание на ст. 445 общ. губер. учр., по которой министру внутренних дел предоставлено право по своему усмотрению упразднять эти должности. Общее присутствие губернского правления, в некоторых случаях, может иметь еще и особыми состав; так, по делам об охранении общественного здоровья в него могут быть приглашаемы, по усмотрению губернатора, сверх членов, входящих в его состав обыкновенно, губернский и уездный предводители дворянства, управляющие: казенною палатою, государственными имуществами и удельным округом, председатель губернской земской управы, полицмейстер, городской голова, духовные лица по назначению консистории, помощник врачебного инспектора и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познаниями и влиянием (?)[5]. Следует, однако, заметить, что в состав этого сложного общего присутствия входят не обязательно все вышеупомянутые должностные лица, но лишь те из них, которые приглашаются для указанной цели губернатором: при этом круг лиц, которых губернатор мог бы приглашать, вовсе не ограничен; говоря другими словами, в составь такого присутствия могут войти по усмотрению губернатора и такие лица, которые прямо в законе не поименованы и не войти такие, которые в законе прямо указаны, Все это объясняется тем, что состав такого сложного присутствия губернского правления образуется по усмотрению губернатора; закон рекомендует лишь некоторых лиц, которых губернатор мог бы для указанной цели приглашать, но не обязывает его приглашать этих именно лиц.

Другое сложное присутствие губернского правления образуется для рассмотрения сомнений и недоразумений в смысле законов, впрочем, по словам закона, только в важных и чрезвычайных случаях. Такое присутствие закон называет общим присутствием губернских установлений, хотя в состав его входят по прямому смыслу закона далеко не все губернские установления, но только казенная палата и управление государственных имуществ, и кроме того палата уголовного и гражданского суда, там где она еще существует[6]. Разрешение сомнений в законах зависит от правительствующего сената, которому общее присутствие губернских установлений и должно делать в этих случаях представления; если же присутствием неясности в законе найдено не будет, то оно решает вопрос о самом способе исполнения закона. Подобного же рода общее присутствие образуется для разрешения некоторых вопросов полиции безопасности[7].

Губернское правление, функционируя при помощи входящих в состав его присутствий, действует также и чрез посредство отдельных должностных лиц, принадлежащих к его составу, причем, каждое из таких лиц имеет свою определенную компетенцию. Сюда принадлежать так называемые дела административные второго разряда. О делах, решаемых властью губернатора, было сказано выше; вице-губернаторы заведуют делопроизводством губернского правления вообще и некоторыми отдельными вопросами полиции безопасности, помогают в осуществление деятельности губернатора, заменяют его в качестве председателя, производят ревизии городских и уездных установлений и проч. Советники губернского правления являются непременными членами общего его присутствия; назначение асессоров, там где они существуют, состоит в том, чтобы заменять советников и выполнять разные поручения. Дела, предоставляемые ведению отдельных начальников, относятся к случаям простого исполнения и надзора[8].

Из всего сказанного следует, что губернские правления являются действительно высшими установлениями в губернии, подчиненными непосредственно сенату и ведающими, наряду с другими предметами, и такие, которые одинаково касаются всех ведомств. Во многих отношениях деятельность этих учреждений связана с деятельностью губернаторов, но если в лице губернаторов воплощается начало авторитета государственной власти, в чем и выражается главное их значение, то в губернских правлениях воплощается начало чисто административное и назначение их состоит в осуществлении разнообразных мер управления в видах как общего, так и местного благосостояния, как общей, так и местной безопасности.

[1] Свод зак. т. II, 1892. Общ. Губ. Учр. ст. 438 п. 36 и след.

[2] Ibid. ст. 438 п. 1.

[3] Ibid. ст. 530-532.

[4] Ibid. ст. 449.

[5] Ibid. ст. 448.

[6] Ibid. ст. 474.

[7] Уст. о предупр. и пресеч. преступл. ст. 150; прилож. II, ст. 2.

[8] Св. Зак. II, ст. 478-501.