§ 11. Начальники губерний.

Генерал-губернаторы.

Под именем начальников губерний не следует разуметь только губернаторов, но под эту же рубрику подходят главные начальники или генерал-губернаторы, военные губернаторы и градоначальники. Существование таких должностей объясняется разнообразием административного деления русского государства и необходимостью отступать от общих начал управления.

Генерал-губернаторская должность была учреждена, как мы видели, при императрице Екатерине II, причем последняя имела в виду сделать эту должность, наряду с губернаторскою, общею и повсеместною.

Хотя действительно намерение императрицы было в значительной степени осуществлено, во уже в 1837 году последовало, как мы видели, упразднение этой должности и центр тяжести губернского управления был перенесен на губернатора. Однако же, совсем обойтись без этой должности было трудно, почему мы находим и в настоящее время по преимуществу на восточных и западных окраинах русского государства, генерал-губернаторства. Как ранее, так и теперь, характеристическою чертой генерал-губернаторского правления является весьма значительная степень децентрализации этого управления, дающая генерал-губернаторам возможность функционировать не только на основании изданных законоположений, но и по собственным их соображениям, руководствуясь лишь видами правительства и интересами вверенного им края.

Двоякого рода причины заставляют правительство держаться в отдельных случаях этой системы управления— административные и политические, а иногда те и другие вместе. По причинам административным существуют генерал-губернаторства в Азиатской России, представляющей огромные пространства, населенные малокультурными и часто полудикими народностями, управлять которыми на общем основании пока представляется невозможным; напротив, на западных окраинах в основании генерал-губернаторской должности лежат скорее соображения политического свойства; по степени культуры живущего здесь населения и по прочим условиям местной жизни здесь могло бы существовать управление на общих основаниях, но особые и исключительные условия заставляют иметь и здесь более сконцентрированную и сильную власть. Так Варшавское, Киевское, Виленское и даже Московское генерал-губернаторства существуют более по основаниям политического свойства, между тем как Иркутское, Приамурское, Степное, и Туркестанское более по основаниям административным. Конечно в самом законе подобного разделения генерал-губернаторств не заключается, но оно вытекает из фактов действительной жизни. Чтобы охарактеризовать должность генерал-губернаторов, следует остановиться на способе их назначения, на их компетенции и на отношениях их к Верховной Власти, высшим и низшим учреждениям.

Генерал-губернаторы назначаются Верховное Властью из лиц заслуживших особенное личное доверие Императора[1], и такой способ назначения объясняется, конечно, тем, что генерал-губернаторам присваивается чрезвычайная власть, что они должны действовать, большею частью, в отдаленных от центра управления окраинах государства, что им вверяется управление такими местностями, в отношении которых законодательство отличается еще существенными пробелами и где, следовательно, жизнь местного населения регулируется более распоряжениями административной власти, нежели законами. Помимо всего этого, генерал-губернаторы в своей деятельности должны сообразоваться с видами и взглядами Верховной Власти в отношении управляемых ими местностей, т.е. помимо осуществления тех или других задач административных, должны держаться еще определенной правительственной политики[2]. Вот причины, по которым закон требует личного доверия Императора в отношении назначаемых им генерал-губернаторов и вот почему, в случае болезни или долговременной отлучки их, исправление их должности возлагается на кого-либо также не иначе, как по личному усмотрению носителя верховной власти или же, если бы такого назначения не состоялось, самое генерал-губернаторство временно как бы перестает существовать и все входящие в состав его губернии управляются непосредственно губернаторами[3]. Это правило не касается, однако, Туркестанского Края, где за смертью или за болезнью генерал-губернатора, должность его исправляется старшим по службе местным военным губернатором[4].

Указываемая законом компетенция генерал-губернаторов по предметам ведомства представляется весьма неопределенною, что, конечно, объясняется тем, что активными администраторами и здесь выступают губернаторы, на долю же генерал-губернаторов выпадает общее руководительство согласно требованиям правительственной политики. Вот почему, определяя компетенцию генерал-губернаторов, закон или дает самые общие указания, часто носящие характер нравственных норм, или обращает внимание этих лиц на исключительные случаи, или же, наконец, специально указывает им на предметы, в отношении которых требуется определенная политика. Так, ст. 208 говорящая, что генерал-губернаторы являются блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и правительственных распоряжений по всем частям управления во вверенном им крае, носит именно слишком общий характер, ничем не отличающий их от других начальников административных районов, имеющих всегда и прежде всего те же самые обязанности; то же самое следует сказать о ст. 210, говорящей о постоянном и тщательном попечении о благе жителей, о предупреждении генерал-губернаторами всего противного безопасности и общей пользе. Очевидно для всякого, что во всех этих отношениях на генерал-губернаторах не может лежать ничего иного, кроме общего руководительства и контроля.

Желая ближе и точнее выяснить административную роль генерал-губернаторов, закон указывает лишь на разного рода чрезвычайные народные бедствия, необыкновенную смертность от эпидемических болезней, чрезвычайно неблагоприятные виды на урожай[5] и проч. во всех подобного рода случаев генерал-губернаторы должны всеми вверенными им средствами стремиться к устранению возникших затруднений или неурядиц, Стремление законодателя определить компетенцию генерал-губернаторов в отношении нормального течения тех или других отраслей местной жизни также не идет дальше общих указаний, или же на них возлагаются часто непосильные обязанности; так, в отношении земледелия «генерал-губернатор пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия»[6]; но в чем заключаются истинные и прямые способы улучшения сельского хозяйства и в особенности земледелия, законодатель умалчивает, полагаясь в этом случае, очевидно, на самих генерал-губернаторов; в отношении обрабатывающей промышленности закон требует от генерал-губернаторов еще большего направления и регулирования этой промышленности соответственно действительным нуждам и потребностям, как производителей, так и потребителей. Конечно, крайне затруднительно и нередко прямо невозможно регулировать хозяйственную жизнь, народа, следующую своим особым экономическим законам. Категоричность этого требования закона смягчается отчасти тем соображением, что генерал-губернаторам, по крайней мере в восточных окраинах государства, приходится иметь дело почти с первобытными условиями хозяйственной жизни, при которых административное воздействие и регулирование действительно может иметь свое приложение, только что и здесь требуется большая осторожность в предприятии мер, так как необходимо угадать или, лучше сказать, познать и сознать действительные потребности местной хозяйственной жизни; что же касается западных окраин, где хозяйственная жизнь находится уже в периоде весьма значительного развития, то здесь регламентаторские обязанности, возлагаемые законом на генерал-губернаторов, едва ли осуществимы. Не менее трудным для этих должностных лиц оказывается и требование ст. 229, по которой они должны направлять частные общеполезные коммерческие предприятия сообразно видам правительства. Вглядываясь глубже в характер всех этих требований закона, нельзя не усмотреть, что во всем атом имеются в виду не столько задачи административного свойства, сколько та или другая правительственная политика. Наконец, закон возлагает на генерал-губернаторов и совсем особенные обязанности, куда относится: наблюдение за воспитанием юношества в духе чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к престолу и отечеству, наблюдение, чтобы дворяне не находились во вредной праздности, но, как первое в государстве сословие, вели жизнь приличную их происхождению и посвящали себя службе государственной[7]. Особенному попечению генерал-губернаторов вверяются женские учебные заведения и отставные военные чины[8]; им вменяется в обязанность преследовать излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство; они должны, наконец, устремлять все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях, устраняя всякий повод «к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию»[9]. Тем большее внимание должно быть обращаемо генерал-губернаторами на лиц служащих и на сохранение между ними строгой дисциплины[10]. Большинство этих требований закона весьма растяжимо, неопределенно и средства к их осуществлению законом не указаны; некоторые из них имеют даже чисто архаический характер; таково требование, чтобы дворяне посвящали себя государственной службе.

Третий вопрос, подлежащий нашему рассмотрению, касается отношений генерал-губернаторов к Верховной Власти и государственным установлениям.

По своим отношениям к Верховной Власти генерал-губернаторы стоят не ниже министров. Они пользуются правом делать представления непосредственно на имя Верховной Власти, равно как непосредственно же получать Высочайшие повеления; в том и другом случае на них лежит лишь обязанность доводить о том до сведения министров и главноуправляющих[11]. Последние также действуют чрез посредство генерал-губернаторов, поскольку их самостоятельная власть простирается на генерал-губернаторства. Отношения между министрами и генерал-губернаторами наш закон не выясняет, однако, в точности; в одних случаях они стоят как бы наравне с министрами, в других — они только местные органы, следовательно, подчиненные министрам. Голос генерал-губернатора относительно новых мер, предпринимаемых в управляемом им крае, или в отношении издания высшими правительственными учреждениями распоряжений, а равно и новых законов, имеет такое же значение, как и голос министров; по крайней мере, по буквальному смыслу ст. 243 общ. губ. учрежден., никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до благоустройства, общей пользы и казенного интереса в крае, не предпринимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора, а при издании новых законов, касающихся края, в представлениях министров и главноуправляющих всегда излагается со всею подробностью истребованное от генерал-губернатора мнение[12]. Но генерал-губернаторы, кроме того, и сами еще пользуются правом издавать для местных жителей обязательные постановления, и в деле издания таких постановлений закон ставит их наравне с министрами. По ст. 236 того же учреждения, генерал-губернаторы, пользуясь всеми правами, предоставленными губернаторам по изданию обязательных постановлении, имеют равным образом право дополнять, изменять или отменят постановления подчиненных им губернаторов, и в случае, когда воспользуются этим правом, должны доводить о том до сведения министра внутренних дел. Те же самые права в отношении губернаторских обязательных постановлений предоставлены по ст. 428 и министру внутренних дел; таким образом, в отношении одного и того же лица являются два равноправных начальника, сфера деятельности и степень власти которых законом нисколько не разграничены в отношении данного вопроса. Изменяя или отменяя губернаторские постановления, генерал-губернаторы доводят о том лишь до сведения министра внутренних дел. Но какое движение получает дело в том случае, когда распоряжения министра внутренних дел и распоряжении генерал-губернаторов касательно губернаторских постановлений приходят между собою в коллизию? если в отношении одного и того же постановления министр, руководствуясь соображениями общегосударственного характера, высказывает одно требование, а генерал-губернатор, сообразно с местными условиями и в видах интересов местного края, требует другого, как примирить эти разноречивые требовании и что должны делать в таких случаях губернаторы? Вот вопрос, на который наше законодательство не дает никаких ответов. О том, чтобы министры имели право отменять постановления генерал-губернаторов, в законе ничего не упоминается. Во избежание всегда возможных коллизий, необходимо, чтобы отношения между министрами и генерал-губернаторами были определены нашим законом более точно. По общему же смыслу закона, генерал-губернатор, по степени своей власти, стоят на ряду с министрами, а в некоторых отдельных случаях им предоставлены и такие права, какими министры не пользуются[13].

Что касается отношений генерал-губернаторов к местным установлениям вверенного им края, то в общем положении о генерал-губернаторах законодательство наше ограничивается самыми общими и неопределенными указаниями на то, что местные установления обязаны исполнять все законные требования главного начальника края, но в специальных постановлениях содержатся иногда и более точные указания. Так, в учреждении губерний Царства Польского довольно точно определены отношения генерал-губернатора к губернским правлениям[14], к варшавскому статистическому комитету[15], в полож. об управл. туркестанского края отношения его к областным правлениям, в особенности по управлению государственными имуществами[16], к судебным установлениям[17], к финансовым[18] и проч., в сибирском учреждении отношения иркутского генерал-губернатора к установлениям почтовым, учебным, установлениям крестьянского управления и проч.[19]. Как бы то ни было, должность генерал-губернатора сообщает управлению того края, во главе которого он поставлен, в значительной степени характер управления провинциального, в противоположность реальному, и кроме того, делает его, опят же в весьма значительной степени, децентрализованным.

Другой, не менее выдающийся, тип должности начальников губерний представляют градоначальники.

Некоторые города, благодаря своему особому положению и значению, в особенности в отношении морском и торговом, выделяются из состава губерний и подчиняются особым начальникам, которые, соответственно своему назначению, получают название градоначальников. Должности градоначальников учреждены в С.-Петербурге, Одессе, Керч-Еникале и Севастополе. По отношению к тем городам, во главе которых стоят градоначальники, они пользуются теми же правами, какими пользуются губернаторы в отношении подведомственнных им губерний. Подобно последним, они уполномочены издавать обязательные для города постановления, касающиеся благочиния, порядка и безопасности. Подобно последним, они и назначаются Верховною Властью по представлению министра внутренних дел. Кроме заведывания предметами полиции безопасности на градоначальников возлагаются и некоторые другие обязанности, правда; немногие, как-то наблюдение за исправностью почтовых отправлений, надзор за консулами, управление статистическою частью, попечение о развитии торговли я мореплавания, надзор за торговыми судами и судопроизводством и некоторые другие[20]. Таково устройство градоначальств в Одессе, Севастополе я Керч-Еникале; но в С.-Петербурге организация градоначальства несколько сложнее[21]. Так, градоначальник назначается здесь по непосредственному усмотрению Верховной Власти; он имеет помощника; при нем образовано совещательное присутствие, особое совещательное присутствие на врачебно-санитарной части, врачебно-полицейский комитет и многие другие полицейские учреждения. Кроме многочисленных вопросов полиции безопасности на петербургского градоначальника возложено: обсуждение постановлений собраний столичных городских сословий об исключении из их среды порочных членов, о высылке беспаспортных, дела о наложении опек на расточителей из почетных граждан, купцов и мещан, вопросы о предании суду чиновников градоначальства. За исключением вопросов об исключении из обществ порочных членов, все другие только что упомянутые вопросы решаются не одною властью градоначальника, но по большинству голосов в совещательном присутствии; вся масса прочих вопросов, хотя и может быть предлагаема на обсуждение присутствия, решается собственною властью градоначальника.

Общественные городские учреждения существуют и действуют в градоначальстве на общих основаниях.

В некоторых местностях начальниками являются военные губернаторы, как стоящие во главе самостоятельных административных районов, к таким местностям относятся города Николаев и Кронштадт. Военные губернаторы этих городов назначаются обыкновенно из адмиралов и носят звание главных командиров порта. От должности военных губернаторов городов следует отличать военных губернаторов областей, входящих в состав некоторых генерал- губернаторств; наконец, в некоторых местностях учреждена должность наказных атаманов, именно в областях казачьих войск. В чрезвычайных случаях в качестве начальников губерний выступают главнокомандующие; это случается обыкновенно в военное время, когда в отношении полицейского управления удовлетворения потребностей войска, все установления местностей подчиняются главнокомандующему; однако, последний не должен вмешиваться в судебное и хозяйственное правление[22]. Все перечисленные выше должности начальников губерний представляют собственно исключение из общего порядка управления и общего типа начальников губерний, каким служит должность губернаторов.

[1] Свд Зак. 1892. т. II, стр. 204.

[2] Ibid. ст. 210.

[3] Ibid. ст. 205-206.

[4] Полож. об управ. Туркест. Края. ст.11.

[5] Ibid. ст. 218, 219-223.

[6] Ibid. ст. 226-227.

[7] Ibid. ст. 212 и 214.

[8] Ibid. ст. 213 и 215.

[9] Ibid. ст. 216 и 217.

[10] Ibid. ст. 232.

[11] Ibid. ст. 237-240.

[12] Ibid. ст. 244.

[13] См. ниже о приамурском и туркестанком генерал-губернаторах.

[14] Ст. 6.

[15] Правила об устройстве статистической части в губерниях Царства Польского. Прилож. к ст. 2 учрежд. губ. Цар. Пол.

[16] Полож. об упр. Туркестан. Края. ст. 34 и след.

[17] Ibid. ст. 133 и др.

[18] Ibid. ст. 285 и проч.

[19] Сиб. Учр. ст. 8-12.

[20] Учрежд. градоначальств ст. 987-1000 изд. 1892 г.

[21] Ibid. ст. 861 и след.

[22] Ibid. ст. 23 прилож.