§ 5. Местные установления Московского периода.

Так как московский период является периодом объединения русского государства, когда оно впервые выступает в качестве единого и цельного политического организма, имеющего единую и при том единоличную государственную власть, то и местные установления этого периода должны были получить иной характер, нежели какой они имели в княжеский период. С концентрацией государственной власти в руках абсолютных московских государей, эта власть несомненно сделалась гораздо сильнее, могущественнее, благодаря чему и местные органы должны были сделаться действительными проводниками воли и намерений этой власти, утративши свой прежний более или менее своевольный характер.

Вместе с тем на организации местных установлений должна была отразиться и та политика, которой держались московские правители в видах упрочения своей власти. Присоединяя княжества и земли, вводя их в состав единого и цельного московского государства, московские князья и цари очевидно должны были позаботиться о том, чтобы организовать в присоединенных землях управление и создать местные установления, которые соответствовали бы их целям и намерениям. Это было делом, конечно, нелегким; земли, из которых составилось московское государство, были не редко весьма равнохарактерны; в одних приходилось бороться с чуждыми русской народности обычаями азиатских народов, в других с вольностями и свободолюбием, как исконными чертами политической организации; к первой категории земель принадлежали, напр. царство казанское и астраханское; к последней — Новгород и Псков. Одною из важных задач московского правительства, по крайней мере, на первых порах существования объединенного государства, было устранение возможности распадения государства на его составные части; этою задачей в весьма значительной степени обусловливалась организация местных установлений; чтобы достигнуть намеченной цели, московские князья подчиняли своему непосредственному руководству в деле управления отдельные города и мелкие области, не давая образоваться крупным административным единицам. В результате такой политики оказалось падение прежней самостоятельности, влияния и значения главных городов, а вместе с тем действительно была пресечена возможность к образованию сильных и самостоятельных областей. Под давлением все тех же соображений московское правительство не учреждало в местности никаких важных и наделенных значительною властью должностей, сосредоточивая все управление, главным образом, в центре — в приказах. Не только города с уездами, но и волости имели отдельное управление.

Но московский период, обнимающий несколько веков, не представляет, конечно, в течение всего этого времени одних и тех же черт политического и административного устройства. По мере упрочения единства власти, изменяли свой характер и местные установления в смысле развития большего административного единства и связи между различными местными установлениями, а равно и в смысле все большего и большего проникновения этих установлений началами, руководившими и центральное правительство. Принимая в соображение подобный ход исторического развития государственной власти, есть основание разделить московский период, в свою очередь, на два периода, гранью между которыми может служить конец XVI и начало XVII века.

Вышеизложенные черты устройства местного управления относятся к первому периоду, когда администрация не была еще сформирована и первые ее зачатки подчинялись требованиям политики. Для возникшего московского государства на первом плане стояло, как сказано, упрочение самой государственной организации, политического единства, а управление, большая или меньшая степень его совершенства, целесообразное устройство местных установлений — все это само по себе было делом второстепенным, было не столько самостоятельною целью, сколько средством для достижения главной цели — упрочения единства государственной власти. Этим по преимуществу и объясняется хаотическое состояние местной администрации и та особая политика, которой держались в этом отношении московские государи; этим же, между прочим, следует объяснить и то, на первый взгляд непонятное явление, что в течении первой половины московского периода, наряду с приказною администрацией, развивается местное самоуправление и притом в весьма обширных размерах , идущих почти до полного упразднения местной правительственной администрации. Такой характер местное управление приняло в особенности в царствование Ивана IV, который в местном самоуправлении видел средство установить сколько-нибудь сносный административный режим, при недостатках собственной приказной администрации. В качестве выборных земских органов стали функционировать губные старосты и целовальники для производства суда по делам уголовным. Реформа вводилась, однако, постепенно; сначала в виде частных привилегий и льгот, даваемых по челобитным и путем выдачи особых губных грамот. Этими грамотами давалось право местному уездному населению самому выбирать по волостям из младшего слоя служилых людей — голов и при них старост, десятских и лучших людей — для производства следствия и суда над всякого рода «лихими людьми» и разбойниками и для назначения им наказания до смертной казни включительно. Иван IV распространил такую форму местного управления на все государство. Со второй половины XVI столетия выборные головы и старосты становятся уже не волостными, как ранее, но уездными, избиравшимися из «детей боярских». Случалось, однако, и так, что судебные функции возлагались на старинных выборных лиц — старость, сотских и десятских.

Кроме судебных функций, на выборных земских людей: были возложены и функции полицейские: охранение уезда от воровства, разбоя и всяких лихих людей, а также функции финансовые, возлагаемые на особых выборных лиц — целовальников. Таким образом, в течение второй половины XVI ст. наместники и волостели с их тиунами и доводчиками мало по малу исчезли, уступивши место земскому элементу, а участие этого последнего в управлении проявлялось в самых разнообразных формах.

Такой порядок вещей не мог продолжаться постоянно; представители государственной власти могли пользоваться таким разнохарактерным составом местной администрации; лишь до тех пор, пока они не чувствовали себя политически упроченными; на первых порах можно было довольствоваться какой бы то ни было администрацией, пользоваться пригодными для управления общественными силами, где бы эти силы ни обнаруживались; во лишь только государственная власть почувствовала себя достаточно упроченною, когда заботы о собственном ее существовании и усилении могли отступить на второй план, она должна была направить свою деятельность на создание своих собственных органов управления, должна была постараться ввести в сферу администрации то же начало единства, которое было уже достигнуто в сфере политической. Вот почему в конце XVI и начале XVII ст. развивается новая система управления, появляются новые местные органы, воеводы и все местное управление организуется по одному образцу.

Как показывает и самое название, воеводы были первоначально военачальниками в отдаленных от центра областях, в видах главным образом защити границ государства от чуждых вторжений; но наряду с военною властью им принадлежала и власть вообще административная; но в XVII в. эта должность вытесняет все другие и становится повсеместною.

Воеводы, в качестве местных правительственных органов, стоят гораздо выше прежних наместников и, волостелей, тем более что и назначаются из среды высших, боярских родов. Если прежние наместники и волостели, действовали каждый самостоятельно, то воеводе присваивается значение единственного представителя «царской администрации» в городах и приписанных к ним районах. Все воеводы назначались исключительно Верховною Властью, и при назначении получали, так называемые, «наказы», которыми определялись их функции, объем и характер их власти. А власть воевод и сфера их компетенции была весьма обширна, так как к XVII стол. носители государственной власти не ограничивались уже первоначальными функциями - военною, международною, финансовою и судебною, но обратили свою деятельность также и на обеспечение безопасности и благосостояния населения, т.е. взяли на себя также и функции внутреннего управления. Вся эта разнообразная деятельность была возложена на воевод и подчиненных им лиц: они должны были заботиться об устройстве городов, о внешней безопасности, если город пограничный, о безопасности внутренней; должны были предпринимать меры против пожаров, заразительных болезней, азартных игр и т. п.; в сфере судебной им принадлежал суд по гражданским делам, а где не было губных старост, то и по уголовным; они же должны были наблюдать за исправным поступлением всякого рода податей и повинностей.

Органом воеводского управления являлась «воеводская» или «съезжая изба», в которой сосредоточивалось все делопроизводство уездного управления; это, можно сказать, прототип современных канцелярий; непосредственным начальником «воеводской избы» был в больших воеводствах дьяк, а в малых подъячие; кроме того, при избе состояли пристава, носившие различные названия — недельщиков, деньщиков и проч; воеводе подчинялся также довольно многочисленный класс служилых военных людей, таковы: дворяне, дети боярские, казаки, стрельцы, пушкари и всякие жилецкие служилые люди. Все они находились под начальством воеводы, отправляли службу по его указанию, созывались на войну, распускались по домам и проч. Таким образом, как организация, так и компетенция местных установлений этого времени представляют собою уже нечто определенное; воеводская должность была тем местным административным центром, в котором сосредоточивалась правительственная власть; если в прежнее время правительство боялось учреждать в местности должности с обширною степенью власти, то теперь должность воеводы являлась именно такою должностью. Вследствие большей определенности функций и обязанностей, а равно и большей степени власти, должность воевод имела более государственный характер, нежели прежние должности наместников и волостелей. Отсюда, однако, еще весьма далеко до признания за воеводами государственного сознания, т.е. сознания, что вся их должностная деятельность должна была посвящаться служению общему благу. Степень этого сознания в правящем классе была еще очень не значительна; вот почему и воеводы весьма не редко дозволяли себе разного рода злоупотребления, состоявшие, главным образом, во всякого рода незаконных поборах. В самом местном населении не было надлежащего сознания своих прав и возможности их отстаивать и защищать против нарушений; в органах административной власти не ощущалось достаточного сознания своих обязанностей. Конечно, злоупотребления властью, которые дозволяли себе воеводы, должны были вызывать противодействующую деятельность правительства; последнее прибегало к разного рода мерам: оно то издавало наказы, памяти и всякого рода отдельные указы для руководства и регулирования деятельности воевод, то, по примеру прежнего времени, выдавало жалованные грамоты частным лицам, ограничивавшие юрисдикцию воевод; наконец дело, дошло даже до того, что правительство издало указ, повелевающий повиноваться лишь тем воеводским распоряжениям, которые не противоречили изданным наказам; таким образом, население уполномочивалось неповиноваться воеводам, если их распоряжения были противозаконны.

Из сказанного следует, что воеводы не вполне оправдали возлагавшиеся на них надежды, что они, подобно своим предшественникам — наместникам и волостелям — были в своей деятельности нередко проникнуты частновладельческими воззрениями, что и вызывало противодействующую деятельность правительства; последнее не отказалось, вместе с тем, и от выборных земских должностей; но если ранее они стояли на ряду с приказными и не редко даже устраняли их, то теперь правительство, не смотря на злоупотребления воевод, не считало уже необходимым выдвигать земский элемент на первый план, пользуясь им лишь как фактором умеряющим.

Выборные должности, существовавшие отчасти с древнейших времен, отчасти вызванные к жизни Иваном Грозным, продолжали существовать в течение всего московского периода, только что их значение во многих отношениях было умалено и подавлено приказным началом воеводского управления. Тем не менее, московское правительство, видя, что его надежды на воеводское управление не вполне оправдались, снова обращается к земским силам, снова изъемлет некоторые функции управления из сферы компетенции своих непосредственных органов. Так, сюда относится прежде всего обращение правительства к, так называемым, таможенным и кабацким головам и целовальникам, задача которых заключалась во взимании таможенных сборов и питейных доходов, а также и в самой торговле крепкими напитками в «царских кабаках» и в преследовании корчемства. Отдавать таможенное дело в руки таких выборных значило отдавать его «на веру»; выборные люди, по словам Дитятина, приносили присягу в том, что возложенная на них обязанность будет исполнена так добросовестно, что будет собрано не только то, что предписано, но даже и с избытком. И правительство считало себя обеспеченным, не по тому, впрочем, что надеялось на присягу выборных, а потому, что оно было обеспечено не только имуществом выборных, людей прожиточных, т. е. зажиточных, но и имуществом избирателей, т.е. общин. Такая система появилась еще в XVI веке; в XVII она все более и более распространялась путем отдельных указов и грамот и сделалась, наконец, явлением всеобщим. Первоначально воеводам был вверен надзор за выбором старост и целовальников, равно как и за их деятельностью; но такими правами пользовались воеводы во 1) не все, во 2) не всегда. В царствование Алексея Михайловича положение земских финансовых органов упрочивается, правительство стремится совершенно устранить приказных людей от таможенного и кабацкого дела и возложить его на общины; при этом выборным головам предоставлено было право сноситься с правительством непосредственно, т.е. помимо воевод.

Нести таможенную и питейную службу было, однако, тяжелою повинностью для земщины, так как выборные были в сущности те же приказные, только что поставленные общинами; тяжесть этой повинности усиливалась иногда тем, что лица, выбранные в одной местности, посылались правительством для службы в другую, часто весьма отдаленную. Как на повинность смотрело на эту деятельность земских людей и правительство, почему и ограничивало срок службы для целовальников одним годом.

Участие земского элемента в управлении не ограничивалось, однако, финансовым ведомством. Мы видели, что еще в первой половине XVI ст. были образованы должности губных голов, в качестве должностей земских для судопроизводства по уголовным делам. Эти должности продолжали существовать и в XVII веке, хотя и в измененном виде. Так, о губных старостах и их функциях упоминается в уложении Алексея Михайловича, где указывается и на то, что воеводы не должны были вмешиваться в судебную деятельность этих лиц. Но губное дело, в противоположность прежнему времени, становится подобно таможенному, тяжелою повинностью для общины, которая несла ее в пользу государства; оно являлось, в сущности таким же приказным правительственным делом, как и всякое дело правительственное, выполняемое правительственными органами; вся разница состояла лишь в том, что губные старосты исполняли свою обязанность по выбору и безвозмездно, приказные же люди по назначению от правительства. «Губные старосты, по словам Дитятина, к обществу их избравшему не стоят ни в каких обязательных отношениях; их ведаем то московское центральное учреждение, которое ведает уголовный суд во всем государстве, так называемый, разбойный приказ. Но зато общество за своих выборных отвечает пред правительством». Вместе с превращением губных старост из общинных земских людей в выборных приказных, постепенно расширялась и их компетенция; к уголовным делам присоединяются гражданские и иногда случалось, что старосты вполне заменяли собою воевод; во крайней мере, известны города, которыми управляли попеременно то воеводы, то губные старосты, что и служит лучшим подтверждением того, что губные старосты превратились в приказных, земская служба по судебным делам выродилась в приказную службу, а земские выборы — в земскую общинную повинность. — Не смотря, однако, на это, правительство московского государства, по мнению ваших исследователей, придавало земскому началу, хотя бы и в этой только форме, огромное значение, пользуясь им как подспорьем при недостатках своих непосредственных агентов.

Кроме указанных выборных земских органов местного управления, в некоторых местностях существовали еще особые, так называемые «земские судейки», которые в одних местностях соответствовали воеводам, в других участвовали в уголовном судопроизводстве на ряду с воеводами или губными старостами. Земские судейки выбирались всеми крестьянами стана или волости, причем в выборах принимали также участие прежний судья, земские целовальники и церковные старосты; земские судейки и их товарищи выбирались на один год и были непосредственно подчинены центральному правительству.

В московском государстве продолжали, наконец, существовать и старинные земские органы, как то земские старосты, целовальники, сотские, десятские и проч. «Эти выборные должности, говорит Дитятин, — потомки их исконных предков, еще до-княжеских старост, сотских, пятидесятских и десятских. Они дошли до московского государства, а из него чрез все XVIII ст. и до наших дней. Они всегда были выборными, всегда земскими общинными властями, хотя предметом их ведомства рано стали казенные повинности почти исключительно. Это потомки тех старост и целовальников, которые когда-то сидели еще на суде у наместников в волостелей, собирали их кормы. Ни воеводское, ни губное управление не устранило их нигде». Земские старосты и целовальники, сотские и десятские отдельных общин выбирались сходами этих последних из своей среды и главною задачей этих органов являлась раскладка между отдельными членами общины всякого рода податей и повинностей, собирание их и другие дела.

Таковы были как приказные, так и земские органы местного управления в московском государстве. Характерною чертою местного управления в течение всего этого периода является привлечение правительством земского элемента для участия в управлении. Но в то время как в первую половину этого периода земский элемент, благодаря почти совершенному отсутствию административной организации, играет выдающуюся роль, заменяя собою элемент приказный и проявляясь в самых разнообразных формах, во вторую половину этого периода перевес всецело переходит на сторону приказного элемента, земский же постепенно утрачивает свое прежнее влияние и значение, служа, однако, довольно долго и в течение этого времени началом ограничивающим недостатки приказной администрации. Отсутствие административной приказной организации и господство земского начала в управлении в первую половину московского периода объясняется тем, что наибольшее внимание только что возникшего государства обращалось на сохранение политического единства, наибольшая часть государственной энергии тратилась на упрочение и усиление единой государственной власти, на самосохранение, на создание условий правильного и безостановочного развития вновь установившегося политического режима. Во вторую половину московского периода существование установившейся политической организации было обеспечено, единая государственная власть сознавала себя упроченною и государственные заботы всецело могли быть посвящены администрации и ее устройству, причем на первом плане должно было стоять создание такой системы управления, которая вполне, соответствовала бы и новому политическому режиму; государство должно было быть единым не только в своем устройстве, но и в своей деятельности; политическому единству должно было соответствовать единство административное. Представителями такого административного единства могли быть только правительственные органы, так как земские органы по существу своему выражают начала самоуправления и разнообразия в общественном управлении. Вот почему возникла должность воевод и вот причина, по которой земские должности если и не были упразднены во вторую половину рассматриваемого периода, то приобрели повинностный характер, будучи земскими лишь по названию и по способу образования, в действительности же ни чем не отличаясь от приказной администрации.

Было бы ошибочно, конечно, думать, что правительство второй половины московского периода успело, при первом же, так сказать, опыте, создать вполне удовлетворительную собственную администрацию. Это было делом не легким в требовало времени. На первых же порах вся картина местного управления представляла мало утешительного. Путаница и неурядица в местном управлении обусловливались, между прочим, и недостатками организации центральных установлений; в качестве таковых являлись, как известно, приказы, число которых достигало до весьма значительной цифры и сфера компетенции которых была мало определенною. Эта неопределенность компетенции приказов и возникавшая между ними, в силу этой причины, борьба весьма неблагоприятно отражались и на местах установлениях и должностях: пользуясь борьбой между приказами и воеводы или бездействовали или злоупотребляли своею властью; к тому же число и характер местных органов были разнообразны; если воевода считался начальником всех приказных людей, то de facto это не всегда было именно так; множество должностных лиц действовали прямо по наказам из Москвы; никаких иерархических отношений между ними не существовало; если воеводе и поручалось смотреть за разными головами и старостами, то и этим последним также рекомендовалось смотреть за воеводами; таким образом, иногда обрисовывалась неприглядная картина взаимного подсматривания между многочисленными местными должностями, от которого местное управление, конечно, нисколько не выигрывало. В новый фазис местные установления вступают уже в следующий период, под влиянием реформаторской деятельности Петра Великого.