§ 2. Классификация местных установлений.

Изучение современной организации местных установлений делает необходимою их классификацию. При этой классификации, как и при классификации высших установлений, нельзя исходить из какой-либо одной точки зрения, хотя несомненно, что преобладающее значение в этом отношении должен играть территориальный элемент, как определяющий самую сущность местных установлений. Но, далее, местные установления, как и общие, можно рассматривать в отношении степени их власти, рода их функций и характера внутренней организации; наконец, здесь именно является очень важным различие правительственных и общественных установлений.

Что касается классификации местных установлений по территориальному объему их функций, то здесь все зависит, конечно, от характера административного деления того или другого государства; такие деления слагаются исторически, возникая под влиянием условий естественных, теряя видоизменения соответственно с ростом целого государства и иногда, при этом в государствах достигших уже значительной ступени развития, являясь продуктом политических соображений, следовательно, делениями чисто искусственными. Наблюдая характер местных установлений в отношении территориального объема их функций, мы замечаем в действительной жизни несколько систем таких установлений; наиболее господствующею системой является система иерархической подчиненности, при которой государство делится на известное число крупных административных районов, с установлениями, имеющими наибольший объем территориальной компетенции; каждый из таких крупных районов делится, в свою очередь, на известное число сравнительно меньших округов; эти последние заключают совокупность еще более мелких районов и т. д.; как далеко должны простираться подобные деления и подразделения, это не может быть установлено теоретически; здесь все зависит от исторических и национальных условий жизни государства; в действительной жизни такие подразделения обыкновенно не идут далее четвертой степени; так, в России мы имеем: губернии, уезды, волости, сельские общества; в Германии — провинции, правительственные округи (Regierungsbezirke), уезды, волости и сельские общины; во Франции — департаменты, округи, общины. Установления, действующие в каждом из подобного рода территориальных делений находятся между собою в отношениях иерархической зависимости. Это установления общей администрации.

На ряду с установлениями указанной категории, мы имеем возможность наблюдать установления, характерною или отличительною чертой которых является не столько начало иерархической подчиненности, сколько обособленность от прочих установлений, в виду возложенных на них специальных задач. Территориальный район, на который простирается власть и компетенция таких установлений, не совпадает обыкновенно с районом, подлежащим ведению установлений первой категории; это объясняется тем, что специальные административные деления совершенно искусственны; они создаются под влиянием соображений и требований целесообразности и политики; между тем как общие административные деления всегда сохраняют на себе следы исторического раз-вития государства. Характер специальных административных районов и действующих в них установлений не может быть определен теоретически во всех его частностях; территориальный объем власти, сущность выполняемых задач, отношения к другим установлениям — все это в различных государствах может представлять свои модификации. Часть военная, финансовая, судебная, учебная вверяются обыкновенно подобного рода установлениям.

Особую группу местных установлений представляют установления, действующие в местностях, управляемых на особых основаниях. В каждом государстве может встретиться необходимость выделить некоторые местности из общей системы управления и подчинить особым установлениям; причины, которыми может вызываться такая необходимость, могут быть различные: исторические, политические, местные, этнографические и проч. Такой характер носит обыкновенно управление колоний или, как в России, управление окраин. Весьма значительная децентрализация власти составляет отличительную черту функционирующих в таких местностях учреждений.

По степени власти местные установления являются, по общему правилу, органами подчиненного управления, т.е. функционируют на основании существующих законов и распоряжений. Однако, ни теоретически, ни практически нельзя отрицать возможности существования местных органов верховного управления. Так, в России с подобного рода значением существовали комитеты Кавказский и Сибирский. Это означает, что носитель верховной власти подчиняет управление в таких местностях своему непосредственному регулированию.

По роду функций местные установления являются административными, судебными и административно-судебными; как исключительные явления наблюдаются иногда местные установления с законодательным характером, как это мы встречаем нередко в колониях; образчик таких установлений дает нам также Австро-Венгрия, где отдельные провинции имеют свое Landesgesetzgebung. В России местные установления с законодательным характером мы видим в Финляндии. Так как, однако, законодательство есть функция Верховной Власти, то местные законодательные учреждения могут иметь только совещательный характер; их восстановления получают значение местных законов по утверждении их носителем верховной власти государства или, по крайней мере, в предположении такого утверждения или согласия; допускать противное, значило бы допускать status in statu. Если в действительной жизни мы иногда и наблюдаем полную законодательную самостоятельность местных учреждений, обыкновенно колониальных, то это в сущности означает, что колонии достигли уже самостоятельного политического бытия и зависимость их от метрополии чисто внешняя, формальная.

По форме организации местные установления представляют вам те же три вида, что и установления общегосударственные — это установления единоличные, коллегиальные и бюрократические

Наконец, различие между правительственными учреждениями и органами самоуправления имеет значение лишь в отношении местных установлений[1].

Изложим более детально классификацию местных установлений в России.

[1] Классификация органов самоуправления изложена в отделе о самоуправлении.