§ 1. Существо местных установлений.

Под именем местных установлений разумеются такие органы подчиненные субъекту верховной власти, которые осуществляют задачи государственного управления в пределах какого либо местного района. Существования одних высших учреждений, простирающих свою деятельность на целое государство, еще недостаточно для осуществления государственного управления; высшие учреждения призваны к установлению, согласно с законом, общих руководящих правил управления и к контролю за деятельностью местных органов; последние осуществляют те или другие задачи государственного управления согласно с требованиями закона, руководящими указаниями высших административных установлений и местными условиями. Если бы законодатель имел возможность регулировать в мельчайших подробностях все управление, т.е. все могущие возникнуть государственные потребности и способы целесообразного их удовлетворения, тогда вовсе конечно не было бы надобности в высших установлениях; государственная власть могла бы оперировать при помощи одних местных установлений; в действительной жизни ничего подобного, однако, невозможно, по крайней мере, в вполне сложившихся государствах. В государствах только слагающихся мы, напротив, имеем возможность констатировать наличность только местных установлений, что обусловливается именно младенческим состоянием государственной жизни, первобытностью государственной организации и несложностью государственных потребностей. На первых ступенях развития внутренняя государственная деятельность и не носит обыкновенно общегосударственного характера, касаясь в отдельности тех или других местностей и характеризуясь полным отсутствием единства. Некоторое исключение из этого правила представляет лишь деятельность военная и по международным сношениям; та и другая, по самому своему существу, имеют общегосударственный характер. Такой порядок управления не может, однако сохраняться сколько-нибудь продолжительное время; с расширением государственной территории и постепенным развитием единства власти, непосредственные отношения между носителем верховной власти и местными органами делаются невозможными; возникают высшие учреждения в качестве посредствующих органов; вместе с этим местные учреждения приобретают иное значение и положение в государстве: они становятся под контроль центральных органов и начинают функционировать по их указаниям. Сложившиеся государства дают нам образцы различных систем местного управления, из которых наибольшее значение, как две противоположности, имеет система централизованного и децентрализованного управления. Первая состоит в том, что центральные учреждения являются не только контролирующими и руководящими, во и прямо управляющими местными делами, дающими по каждому вопросу, или, по крайней мере, по большинству сколько-нибудь важных вопросов, свои решения в виде утверждения постановления местных органов или же в виде непосредственных предписаний. Система децентрализованного управления характеризуется, напротив, самостоятельностью местных учреждений, когда за центральными органами остается общее руководительство и контроль; действительное же удовлетворение различных потребностей местной жизни совершается по усмотрению местных органов и согласно с местными условиями жизни. Если обе эти системы являются вполне определенными и диаметрально одна другой противоположными в государствах вполне сложившихся, то в государствах начинающих вообще нельзя говорить о системах и, если бы мы хотели все же характеризовать местные органы в таких государствах с точки зрения централизации и децентрализации, то нам пришлось бы сказать, что обе эти системы существуют одновременно, не противореча одна другой. Чтобы понять это, по-видимому, странное явление, надо допустить несколько иное сравнительно с вышеизложенным значение понятия централизации. На первых ступенях государственной жизни, за отсутствием центральных органов, местные учреждения подчиняются непосредственно носителю верховной власти и от него получают указания; в этом, конечно, нельзя не видеть централизации; но, с другой стороны, указания этого носителя верховной власти носят слишком общий характер и при том крайне не многочисленны; законодательная деятельность еще только в зародыше; руководящей деятельности центральных органов не существует за отсутствием самых органов; в силу всех этих причин, на долю местных органов выпадает почти безграничная свобода деятельности, в которой и следует видеть высшую степень децентрализации управления. С усилением государственной власти и развитием центральных учреждений, система децентрализации обыкновенно исчезает, а вместе с тем усиленно развивается централизованная система в современном смысле этого слова.

Местные учреждения различаются между собою далее смотря по тому, принадлежит ли личный их состав к правительственному организму, или же он образуется под непосредственным влиянием самого местного общества; в первом случае мы имеем местные правительственные учреждения, в последнем учреждения самоуправления. Те и другие одинаково являются органами государственными; название их общественными относится лишь к характеру их организации; по своему же административному значению они занимают такое же положение в отношении к носителю верховной власти, как и органы правительственные. Самоуправление может быть противопоставляемо лишь правительственному управлению, но не государственному.

Хотя обыкновенно самоуправление является децентрализованным, отсюда еще не следует, чтобы децентрализация управления и самоуправление были понятиями тождественными. Децентрализованным может быть и правительственное управление; с другой стороны, возможно представить себе случай централизованного самоуправления; самоуправление и правительственное управление различаются между собою, как сказано, лишь по организации, но не по характеру деятельности. Власть каждого главного начальника, действующего на окраинах русского государства, является обыкновенно очень децентрализованной, хотя должность главных начальников и не принадлежит к системе самоуправления. В течение московского периода существовали различные формы местного самоуправления, подчиненные непосредственно центральным учреждениям и лишенные всякой самостоятельности; в особенности это наблюдается в XVII и ХVIII столетиях; такие формы представляют вам образец централизованного самоуправления. Еще и в настоящее время мы имеем возможность встретить более или менее централизованные формы самоуправления; при этом, конечно, в значительной степени искажается самая идея самоуправления, так как органы последнего становятся в подчиненные отношения к центральным правительственным органам вместо того, чтобы стоять с ними на ряду. Но как бы ни была, может быть, желательною полная независимость органов самоуправления от правительственных, проведение такого начала в действительную жизнь представляется, однако, практически неосуществимым в виду хотя бы необходимости контроля за деятельностью всех местных учреждений, а в том числе органов самоуправления. Судебный контроль, существующий в некоторых государствах, представляется недостаточным; необходим контроль административный, наблюдающий не только за законностью деятельности местных учреждений, но и за ее полезностью и целесообразностью. Такой контроль удобнее всего вверить, конечно, органам общегосударственного управления, каковыми и являются высшие правительственные учреждения. Действительная жизнь идет, однако, дальше предоставления правительственным органам одного контроля за самоуправлением; в действительной жизни, как уже сказано, мы можем наблюдать централизованное самоуправление.