§ 6. Местные установления Петровского периода.

XVIII век во многих отношениях является замечательным в истории государственного развития России. Во главе государства становится даровитая и энергичная личность Петра I, стремящегося совершенно преобразить русское государство. Рассматривая высшие государственные установления, мы видели, что некоторые из них были созданы Петром В. — таковы — сенат и св, синод, существующие, как известно, и до настоящего времени; мы видели также, что в качестве центральных установлений были образованы коллегии. Но Петр В. очень хорошо понимал, что реорганизацией высших установлений сделана только половина дела, и что реорганизация местного управления и местных установлений являлась даже в особенности настоятельною. Старые патриархальные формы местного управления с их «кормлением», с их широкою сферой для всякого рода злоупотреблений, не соответствовали новым воззрениям Петра Великого на государство, как на единый и крепкий политический организм, не терпящий внутри себя никаких противоречивых и антигосударственных элементов, требующий себе безусловного повиновения и имеющий своею задачей и целью общее государственное развитие и благосостояние. Конечно, Петр Великий не был в этом отношении каким-либо исключением; его воззрения на государство не были исключительно его воззрениями. Обладая гениальною натурой, он был в то же время сыном своего века, усвоившим себе те политические воззрения, которые характеризовали собою в это время государственную жизнь европейских государств. Эпоха Петра I была эпохой наибольшего развития абсолютизма и полицейского направления государственной деятельности, эпохой, когда на Западе разного рода самостоятельные политические корпорации и политические общественные факторы были окончательно подавлены, и абсолютизм торжествовал полную победу. У нас в России, как известно, не было классов политически самостоятельных; главные затруднения при образовании государства заключались не в политической борьбе за власть и преобладание, как это было на Западе, но в собирании разрозненных и дезорганизованных государственных элементов, в развитии и укреплении идеи государственности, в противоположность патриархальным частновладельческим началам, выразившимся в особенности в деятельности приказного элемента.

Вся деятельность Петра I в отношении реорганизации местного управления может быть классифицирована на основании нескольких моментов. Во 1) он стремился ограничить произвол местных органов, путем подчинения их вновь образованным высшим установлениям и путем образования специальных органов контроля; во 2) он ввел новое административное деление государства; в 3) он стремился путем общих распоряжений определить более точно предметы ведомства местных органов и провести различие и границу между делами местного управления и центрального. Вместе с тем он пытался определить и предметы ведомства каждого из отдельных местных установлений, определить для каждого из них известные пределы; ему не чужда была, между прочим, и мысль об отделении административной деятельности от судебной; в 4) он расширил деятельность местных установлений путем введения в сферу их компетенции задач внутреннего управления; наконец, Петр Великий стремился более точно и детально определить условия гражданской службы, чтобы открыть доступ на поприще государственной деятельности всем производительным общественным силам.

В особенности Петр В. обратил свое внимание на прекращение злоупотреблений местной администрации. Этого он стремился достигнуть подчинением местных органов вновь созданным коллегиям, а этих последних сенату. Сенат, как мы видели, являлся блюстителем и хранителем законов; он был поставлен во главе всего управления, как высшего, так и местного; для надзора за местными органами и сношений с ними при сенате были образованы особые губернские столы и два губернских комиссара; но функция надзора за всем управлением была возложена в особенности на многочисленный персонал, так называемых фискалов, которые должны были тайно следить за деятельностью чиновников и даже частных лиц и, в случаях замеченных злоупотреблений и антиправительственных действий. немедленно доносить по начальству. Учреждение этих должностей было, конечно, ошибкой, содействовавшей развитии дурных инстинктов в обществе; во в оправдание Петра Великого служит его страстное желание искоренить тот административный произвол, против которого тщетно боролось правительство московского государства; кроме того, мотивом учреждения института фискалов могло служить и желание Петра звать врагов своей реформаторской деятельности, а таких врагов, как известно, было очень много. Но Петр Великий ошибочно понадеялся на людей; контингент фискалов набирался из той же среды, из которой правительство брало и весь приказный персонал; нет ничего поэтому удивительного, что должность фискалов не оправдала надежд Петра Великого, и что сами фискалы скоро запятнали и без того уже неблаговидную свою деятельность разного рода злоупотреблениями, не заслуживши в памяти потомства ничего кроме презрения. Самые слова «фискал», «фискалить» обратились в, так сказать, нарицательные, совмещающие в себе понятия шпионства и доноса.

Может быть более пользы принесла другая мера, предпринятая Петром с тою же целью, т.е. с целью обуздать произвол администрации; это организация установлений на коллегиальном начале. Мы уже знаем, что коллегиальная организация учреждений была заимствована Петром из Швеции, хотя в его время она существовала и в других государствах. Мы видели, что Петр положил коллегиальное начало в основание организации высших установлений — сената, св. синода и коллегий; то же начало он стремился провести и в сферу местного управления, рассчитывая тем противодействовать злоупотреблениям и произволу приказных должностей. Но прежде нежели говорить об организации местных установлений, скажем несколько слов об административном разделении государства, По мнению Петра В. воеводские округи, образовавшиеся отчасти исторически из присоединенных земель и областей, отчасти основанные на началах военного разделения России, не представляли достаточно оснований для их сохранения; исторические условия не имели в глазах Петра безусловного значения, так как он стремился обновить всю русскую государственную жизнь и очистить ее от вредных начали, хотя бы они и имели за собою глубокие исторические основания. Старые административные деления не соответствовали новым требованиям управления. Поэтому в 1708 году Петр разделил все государство на губернии, число которых было первоначально восемь, сюда относились губернии: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская: но это первое учреждение губерний просуществовало не долго; в 1719 году последовало новое расписание губерний с разделением их на провинции; при этом число губерний было увеличено до одиннадцати. Во главе каждой губернии был поставлен губернатор, во главе же провинций стояли воеводы; в городах были образованы должности комендантов, которые, будучи в сущности органами военного управления, заведовала и гражданским управлением городов. С целью улучшить организацию местного управления, Петр В., как замечено, и здесь прибегнул к коллегиальному началу. Так, указом 1713 года при каждом губернаторе, вице-губернаторе и обер-коменданте были учреждены должности советников или ландратов, без участия которых названные должностные лица не должны были решать никаких дел, играя при том же в советах ландратов лишь роль председателей; таким образом, по идее, ландраты должны были ограничивать произвол губернаторов; но с этим значением ландратские коллегии просуществовали очень не долго; будучи призваны неудобными и затрудняющими быстроту и правильность управления, они были упразднены. Та же участь постигла и должность ландрихтеров, чиновников по судебной части, так что по отношению к должности губернаторов коллегиальное начало не было выдержано. Губернаторы были подчинены сначала непосредственно сенату, а затем, с образованием коллегий, тем из них, которые ведали дела внутреннего управления; таковы были юстиц-коллегии, камер-коллегии, мануфактур-коллегии и др. Что касается воевод, то они, как сказано, стояли во главе провинций, как составных частей губерний. Однако воеводы, пользовавшиеся своим влиянием и значением более нежели в течении столетия, не сразу утратили его и по учреждении губернаторской должности; и при новом порядке вещей воеводы некоторое время оставались скорее органами центральной администрации, нежели лицами, подчиненными губернаторам; они сносились непосредственно с сенатом и коллегиями; в своем местном управлении руководствовались тою же инструкцией, которая дана была губернаторам, но, очевидно, это было лишь переходное время; воеводы должны были сойти с административного поприща, уступая место губернаторам.

В уездах общее управление было возложено на земских комиссаров, избиравшихся уездным дворянством на один год, в помощь им назначались земские писаря и нижние комиссары, мостовые надзиратели и нижние служители. На обязанности всех этих должностных лиц, т.е. губернаторов, воевод и комиссаров лежала, кроме общего управления, полиция безопасности и благосостояния; различные инструкции предписывают им охранять права и безопасность местных жителей, преследовать «гулящих» людей и нищих, наблюдать за помещиками и принимать меры против разорителей, смотреть за исправностью дорог, заботиться о городском хозяйстве и т. д. Деятельность губернаторов и воевод не ограничивалась сферой собственно внутреннего управления; каждый из них в подведомственном ему районе ведал и другие дела: судебные, военные, финансовые и проч. Петр Великий обратил затем свое внимание на устройство органов исполнительной полиции; по крайней мере, в Петербурге и Москве были образованы полициймейстерские канцелярии.

Таковы собственно местные установления общего управления; но некоторые специальные ветви управления требовали образования особых, специально для них предназначенных установлений. На первом плане стояли здесь управления финансовое и судебное. Финансовыми центральными установлениями были камер-коллегия и штатс-контора; местными установлениями являлись в провинциях земские конторы, с надзирателями сборов или камерирами во главе, подчиненными непосредственно камер-коллегии и обязанными наблюдать за исправным поступлением сборов; для приема денег, хранения и расходования их была образована должность казначея или земского рентмейстера; в уездах финансовые обязанности были возложены на земских комиссаров.

Что касается установлений судебных, то Петр В. сделал впервые попытку образовать специальные правительственные судебные установления, положивши в основание их организации коллегиальное начало. Нет ничего удивительного в том, что эта первая попытка была не вполне удачною; Петру не удалось распространить по всему государству задуманную им судебную реформу; только в некоторых местностях были образованы: 1) нижние суды, называвшиеся также городовыми, земскими, уездными и провинциальными; 2) верхние или надворные суды, в качестве апелляционной инстанции для нижних судов; 3) городовые судьи, назначавшиеся от юстиц-коллегии в большие города. Хотя эта организация и не была общегосударственною и просуществовала в неизмененном виде сравнительно не долго, заслуживающим внимания является уже и то одно обстоятельство, что во время Петра В. была уже сознана идея необходимости самостоятельных и специальных судебных установлений, в противоположность установлениям административным.

Таковы были местные установления и должностные лица, носившие правительственный, приказный характер. Посмотрим, что сталось с земским началом, участвовавшим в управлении, как мы видели, на ряду с правительственным в течение всего предшествовавшего периода государственной жизни. Как отнесся Петр Великий к земскому элементу? Справедливость требует сказать, что участие земского элемента в управлении не прекращается и в Петровский период. Мы уже выше заметили, что Петром Великим были образованы должности ландратов и земских комиссаров; те и другие избирались местным дворянством, т.е. если и не принадлежали всецело к земскому элементу, то, по крайней мере, по своему происхождению, не были всецело и правительственными органами; это, впрочем, не исключало их полной зависимости от губернаторов и воевод.

Но участие земского элемента в управлении проявилось и в другой сфере, именно в области городского управления. Почему Петр В. обратил свое внимание на города, объясняется тем, что выгоды городского населения, по преимуществу торгово-промышленного класса, были тесно связаны с интересами самого государства. Торгово-промышленный класс, как класс более или менее зажиточный, особенно страдал от злоупотреблений приказного управления, а вместе с тем страдали и интересы казны. Вот почему в 1699 году всем посадским людям объявлялось, что они во всех своих делах должны ведаться сами, чрез своих выборных «бурмистров» и «земские избы», заменившие собою по отношению к городскому торгово-промышленному классу приказные избы с их воеводами. Отношения бурмистров к избиравшим их обществам и к правительству покоились на старых, еще московских началах; именно, городское общество являлось ответственным за исправное и безнедоимочное взыскание налогов; но городское управление не было самоуправлением; это было скорее управление сословное, ограниченное торгово-промышленным классом. Центральным органом, которому были подчинены все бурмистры и земские избы, являлась московская ратуша, от значения и самостоятельности которой зависели значение и самостоятельность органов городского общественного управления. Эта первая организация городского общественного управления просуществовала, однако, недолго, не будучи в силах выдержать борьбу с приказным элементом. Однако Петр В. не смутился этою неудачей; ему, во что бы то ни было, хотелось оградить интересы торгового сословия, и вот в 1721 году организация городского управления ставится на новые основания, указанные в регламенте главному магистрату.

Во главе всего городского управления в государстве, в качестве, так сказать, центрального установления по городским делам, был поставлен главный магистрат, заменивший собою московскую ратушу. В каждом городе учреждены были городовые магистраты с весьма обширною компетенцией и властью, ведавшие дела судебные, финансовые, хозяйственные и полицейские. Это было уже действительно городское самоуправление, однако столь же недолговечное, как и управление по указу 1699 года. Самоуправление с такою обширною компетенцией и степенью власти было преждевременным, так как не находило себе поддержки в условиях государственной жизни. Одним из главных препятствий для развития городского самоуправления на указанных началах было враждебное к нему отношение приказного элемента, сфера власти и деятельности которого, с учреждением городовых магистратов, была значительно сужена, чем городское общество и нашло себе непримиримого врага. Пока Петр Великий был жив, главный и городовые магистраты могли еще существовать, но раз не стало их основателя и защитника, они не имели уже сил защитить себя сами. Еще при Петре Великом коллегии начинают обходить главный магистрат, начинают сноситься с городовыми магистратами непосредственно. Впоследствии значение городских учреждений еще более падает. Но если попытку Петра Великого насадить в России городское самоуправление и нельзя назвать вполне удачною, тем не менее остается несомненным, что и в Петровский период земское начало не умирает окончательно, но продолжает существовать на ряду с приказным, хотя и становится к последнему в подчиненные, служебные отношения.

Припоминая вышеизложенное, мы можем констатировать, что прогресс местного управления в Петровский период выразился: во 1) в большей дифференциации местных установлений, где в особенности важным было признание необходимости отделения судебных установлений от административных; во 2) в попытке распространить коллегиальную организацию установлений и в сфере местного управления, в особенности в области судопроизводства; в 3) в установлении однообразных начал управления, в противоположность прежним многочисленным воеводским наказам; в 4) в попытке организовать городское самоуправление; в 5) в установлении нового административного деления государства, приспособленного к деятельности новых местных органов; в 6) в стремлении освободить административную деятельность местных установлений от частновладельческих приемов и подчинить эту деятельность требованиям исключительно интересов государственных.

По смерти Петра Великого, все созданные им государственные установления подвергаются большей или меньшей домке, которой не избегли и местные установления. Уже в 1727 году, т.е. через два года после смерти Петра был издан указ, в котором предписывалось: как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю суд и расправу по прежнему на губернаторов и воевод. Воеводы были подчинены губернаторам, а городовые магистраты губернаторам и воеводам; вместе с тем главный магистрат, как излишний, в том же году был закрыт; а в следующем 1728 году были закрыты и городовые магистраты, на место которых были поставлены ратуши, подчиненные, в свою очередь, воеводам. Однако во всех мероприятиях правительства, как в сфере высшего так и местного управления, в период со смерти Петра Великого и до вступления на престол Екатерины II, замечается неустойчивость и колебание; господство верховников и иноземцев было мало полезным для государства; бюрократический приказный элемент усилился на счет земского; земская служба продолжала существовать в виде добавочной, повинностной, выполняемой под надзором и давлением приказных людей. Правда, Елизавета Петровна восстановила главный магистрат и городовые магистраты, но более радикальная реформа в сфере местного управления относится уже ко времени царствования Екатерины II.