§ 3. Классификация местных установлений в России.

При рассмотрении этого вопроса мы будем иметь в виду исключительно территориальный объем власти местных-установлений, т.е. предлагаемая классификация будет определять в то же время и административное деление государства.

Территория русского государства слагалась постепенно в течение многих веков. Различные местности, бывшие некогда самостоятельными телами, с течением времени вошли в состав более крупного целого, в качестве местных административных районов. Так, территориальною основой общественной организации в начальный исторический период славянских народностей является «земля», как совокупность волостей и пригородов под властью старшего города. В период удельный земли делились еще на многие княжения, связанные между собою родством княжеского рода. До конца XII ст. земли были самыми крупными политическими и общественными единицами; их число, состав и взаимные отношения были различны[1]; каждая земля состояла из старейшего города, пригородов и волостей. Под именем старшего города разумелся политический центр, пригороды — это второстепенные города и отдельные укрепления, подчинявшиеся старшему городу; наконец, волости суть ничто иное, как округи, подчиненные пригородам; в состав их входили сельские общины.

С XIII в. начинается на северо-востоке объединение земель; центром, около которого такое объединение совершается, была земля Суздальская, старшим городом которой был г. Владимир, но в XIV ст. этот центр перемещается в Москву — вместе с этим слагается Великое Княжество Московское. После объединения прежних самостоятельных земель русское государство стало расширяться на Восток путем присоединения земель иноплеменных; таковы царства: Кипчатское, Казанское, Астраханское, Кавказ, Башкирия, Пермская земля, Сибирь и др.

Под влиянием централизационной политики московских государей, вся территория государства была разделена на множество административных центров; не только города с уездами, но и волости имели отдельное управление; город с уездами составлял самую крупную административную единицу. Уезды встречаются еще в удельный период, обозначая совокупность земель, тянувших к какому-нибудь административному центру судом и данью; впоследствии уездом стал называться город с приписанным к нему округом; еще позднее под уездом стал разуметься приписанный к городу округ, в противоположность самому городу. Уезд разделялся на волости и станы; но были ли это однозначащие административные деления, или одни входили в состав других, определить довольно трудно; по мнению Градовского различие между волостью и станом было не столько общественное, сколько административное; волость всегда имела свое волостное начальство — волостеля и других; стан же не имел постоянного начальства; тиуны и доводчики временно наезжали сюда и творили суд и расправу. Но впоследствии само правительство так запуталось в этом делении, что не знало, что было стан, что волость. В некоторых местностях России существовали особые административные деления и соответствующие им установления; так, вся городская область Новгорода делилась на пятины; уезды на погосты; в Пскове мы встречаем засады и губы; в казанском уезде — дороги и. т. д.

С Петра В., как известно, установилось новое административное деление государства на губернии, с разделением их на провинции; последние существовали впрочем не долго. После длинного исторического процесса выработалось, наконец, более или менее устойчивое общее административное деление государства и соответствующая ему система местных установлений; это именно деление на губернии, уезды, волости и сельские общества. Таково, собственно, деление Европейской России; но под влиянием исторических и политических причин в России существуют целые крупные районы, не поддающиеся пока общему делению и управлению. Присоединяемые то мирным, то насильственным путем земли часто не имели между собою и присоединившим их государством ничего общего, ни по характеру местности, ни по языку, нравам и обычаям населения. Одни из земель стоят на сравнительно высокой ступени цивилизации, каковы Финляндия, Остзейские губернии; другие, напротив, представляют собою лишь первобытные стадии развития, куда относятся различные кочующие племена Сибири. Образовавшаяся таким путем территория современной России представляет весьма значительное разнообразие и не допускает образования повсюду одинаковой административной организации. Вот почему русское государство разделяется в отношении управления на несколько крупных районов, административное устройство которых основано на особых началах, применительно к местным условиям. Сюда относятся: 1) Европейская Россия; 2) Великое Княжество Финляндское; 3) Царство Польское; 4) Кавказский Край; 5) Сибирь и 6) Среднеазиатские владения России.

Высшим административным делением Европейской России является губерния, затем следуют уезды, волости, сельские общества и города. Все эти деления, будучи такими частями территории, на пространстве которых действуют местные правительственные установления, являются в то же время и районами общественного управления; занимающее их население имеет характер юридического лица с правами самоуправления. Но в то время как губернии, уезды и города представляют организации установлений с характером всесословным, волости и сельские общества являются единицами сословными и функционирующие в них установления носят также сословный характер.

Отличительною чертой губерний, за исключением тех, которые входят в состав генерал-губернаторств, служит непосредственное подчинение действующих в них установлений центральной власти; между тем установления, девствующие в уездах и волостях, подчинены губернским, а также и в отношениях между собою характеризуются иерархическою подчиненностью. При первоначальном учреждении губерний число их было восемь, со включением сюда Сибири, составлявшей одну губернию; в 1718 году это число было увеличено до одиннадцати; в царствование Императрицы Екатерины II оно достигло до пятидесяти; в настоящее время во всей России, за исключением Финляндии, число губерний достигает до семидесяти одной; из этого числа на Европейскую Россию, за исключением царства Польского и Кавказа, приходится до 50 губерний.

Помимо губерний в России существует еще деление на генерал-губернаторства, возникшее еще в царствование императрицы Екатерины II; последняя, как увидим, имела намерение поставить генерал-губернатора во главе каждой губернии в качестве постоянной должности с правами высшего контроля над всей губернской администрацией; это намерение не осуществилось во всем объеме, тем не менее Россия была разделена на довольно-значительное число генерал-губернаторств. При императоре Николае I, в 1837 году генерал-губернаторство как постоянное и действующее на общем основании установление было упразднено, оставшись лишь в местностях. управляемых на особых началах, или же там, где это требуется по особым политическим соображением. Последние генерал губернаторства могут быть названы временными. Вообще же под именем генерал-губернаторства следует разуметь административный район, заключающий в себе известное число губерний, соединенных между собою исключительно должностью генерал-губернатора. В настоящее время в России существуют следующие генерал-губернаторства: Московское, обнимающее одну московскую губернию; Киевское, обнимающее губернии — Киевскую, Подольскую и Волынскую и Виленское, обнимающее губернии — Виленскую, Ковенскую и Гродненскую; Варшавское обнимает десять привислянских губерний; вся Финляндия составляет Финляндское генерал- губернаторство; в Азии мы имеем Туркестанское, Иркутское, Приамурское и Степное. Без большой ошибки можно сказать, что генерал-губернаторства Европейской России существует более во соображениям политическим, генерал-губернаторства азиатские — по соображениям более административного характера

Если в состав генерал-губернаторств входят губернии, то подобное же значение имеют я области — так называются административные деления в местностях, управляемых на особых началах, хотя на ряду с областями мы здесь встречаем и губернии. В европейской России имеется только одна область — это область войска Донского; все прочие области[2], число которых достигает до 18, сосредоточиваются в Азиатской России.

Одинаковое значение с губерниями имеют градоначальства. отличающиеся от губерний тем, что они обнимают собою только один город, при чем городские установления имеют характер установлений губернских; всех градоначальств в настоящее время четыре: с.-петербургское, одесское, керч—еникальское и севастопольское[3]. Наконец, в качестве особых административных единиц являются портовые города — Кронштадт и Николаев, управляемые военными губернаторами. Таковы высшие административные единицы. Следующую низшую ступень представляют уезды, а области делятся на округи. Подобно губерниям, уезды имеют двоякое значение там, где введены земские учреждения; они являются административными делениями в отношении правительственного управления и единицами общественными с правами юридических лиц. Кроме того уезды представляют собою округи мировой юстиции, причем каждый уезд делится в этом отношении на особые участки. Каждому такому административному делению соответствуют определенные установления и должностные лица.

Совершенно особое административное деление представляют волости — административные единицы для управления делами крестьянского сословия. Таким образом, нельзя сказать, что уезд есть совокупность волостей в виду того, что наряду с волостями в каждом уезде есть частные земельные владения, собственники которых, не принадлежащие к крестьянскому сословию, подлежат ведению не волостных, но общеуездных установлений. Идея образования общесословной волости, хотя и не чужда сознанию правящих органов, однако не получила своего осуществления. Пример общесословной волости дает нам Пруссия, где в состав волостей (Amtsbezirke) входят как частные владения (Gutsbezirke), так и сельские общины (Landgemeiden). Сословный характер носит и подразделение волостей на сельские общества, т.е. низшие административные деления губернии по управлению делами крестьянского сословия; эти низшие территориальные единицы имеют большое не только административное, но и хозяйственное значение.

В полицейском отношении уезды делятся на станы, число которых обыкновенно значительно меньше, нежели волостей, так что каждый стан заключает в себе несколько волостей; если волости имеют административное и общественное, а равно хозяйственное значение, то ничего подобного нельзя сказать о станах — это исключительно полицейские округи уезда, имеющие свое начальство. Нельзя не заметит, что уезд имеет слишком много самостоятельных административных подразделений, что не может не вызывать столкновений действующих в них установлений и путаницы в управлении.

Города представляют собою самостоятельные административные единицы в отношении полицейском и в отношении самоуправления; обособленное полицейское управление характеризует губернские города; в уездных же в данном отношении города и уезды представляют неразрывное целое. В отношении самоуправления, как уездные, так губернские города имеют одинаково самостоятельное положение. В судебном и полицейском отношении города допускают подразделение их на участки, вверяемые управлению особых установлений.

Таковы, собственно, административные деления Европейской России. Некоторые из местностей, управляемых на особых началах, представляют в данном отношении свои особенности. Так, Сибирь до 1882 года разделялась на восточную и западную части, составлявшие особые генерал-губернаторства; но в 1882 году западносибирское генерал-губернаторство было уничтожено и составлявшие его губернии и области отчасти вошли в систему общего управления, будучи подчинены министерствам — таковы губернии Тобольская и Томская, отчасти же в состав особого, так называемого; степного генерал-губернаторства, таковы области Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская; таким образом, Сибирь в настоящее время разделяется на губернии, управляемые на общем основании, т.е. подчиненные непосредственно министерствам и генерал губернаторства — Иркутское, Приамурское и Степное. Генерал-губернаторства заключают в себе губернии и области, делящиеся на уезды и округи, волости, сельские общества Среднеазиатские владения России составляют: Туркестанское генерал-губернаторство и области Уральская, Тургайская и Закаспийская.

Кавказский Край, составлявший до 1881 года Кавказское наместничество, делится в настоящее время на шесть губерний, пять областей, два округа и один отдел. В каждом из этих делений есть свои подразделения.

До сих пор мы имели в виду общее административное деление России; но в виду того, что не все отрасли управления с удобством могут быть приурочены к этим делениям, образуются особые специальные деления государства, не совпадающие с делениями на губернии и уезды; вместе с тем и действующие на пространстве этих административных районов установления имеют особый характер. Такими специальными делениями являются округи: 1) судебные, 2) военные, 3) учебные, 4) путей сообщения, 5) почтово-телеграфные, 6) церковные. 7) таможенные, 8) горные.

В судебном отношении вся та часть России, в которой действуют судебные уставы 1864 года, разделяется на 10 судебных округов — Петербургский, Московский, Харьковский, Одесский, Казанский, Саратовский. Киевский, Варшавский, Виленский и Тифлисский. Судебный округ обнимает собою несколько губерний, следовательно, это деление не совпадает с губернским; между тем до реформы 1864 года, а также и в настоящее время в тех местностях, где судебная реформа не введена, судебные установления являются установлениями губернскими, так что компетенция этих установлений не выходит за пределы уездов и губерний. Однако и там где действуют судебные уставы 1864 года, не все судебные установления являются окружными; реформа 1889 года вызвала к жизни новые установления административно-судебного характера, действующие в пределах губерний и уездов. Между этими установлениями и судебными окружными установлена некоторая, хотя и очень незначительная, связь.

В военном отношении Россия делится на 15 военных округов: 1) Петербургский, 2) Финляндский, 3) Виленский, 4) Варшавский, 5) Киевский, 6) Одесский, 7) Московский, 8) Казанский, 9) Кавказский, 10) Омский, 11) Иркутский, 12) Приамурский, 13) Туркестанский, 14) Донской и 15) Закаспийский. Как видим, более половины округов совпадает с генерал-губернаторствами. Характер военных установлений, действующих в округах, обыкновенно соответствует характеру отдельных частей в военном министерстве.

В учебном отношении в России существуют учебные округи с особыми и самостоятельными административными установлениями по этой части. Округи эти следующие: Петербургский, Московский, Рижский, Киевский. Казанский, Харьковский, Виленский, Одесский. Варшавский, Кавказский, Оренбургский, Сибирский и Туркестанский. Учебные округи не имеют специальных подразделений, но обнимают обыкновенно несколько губерний, которые и составляют подразделения округов.

В видах церковного управления Россия разделяется на епархии, в большинстве случаев совпадающие с губерниями; есть, однако, и такие епархии, которые обнимают собою по нескольку губерний; таковы: епархия Варшавская для всех губерний царства польского, епархия Рижская для остзейских губерний. Местные установления ведомства иностранных исповеданий приурочены также к округам, величина, число которых не одинаковы; во всяком случае, они не совпадают с православными епархиями. Местное управление путями сообщения сосредоточивается в округах путей сообщения, разделяющихся, в свою очередь, на дистанции и отделения. Таким же путем организовано местное почтово-телеграфное управление, хотя здесь сохраняется еще тесная связь с общим административным делением на губернии и уезды. Округи таможенные расположены по границам, следовательно, совокупность их не обнимает собою всей территории государства: то же надо сказать о горных округах, характер которых обусловливается естественными условиями, т.е. расположением в государстве горных цепей.

Таковы главнейшие округи; кроме них существуют округи, так сказать, второстепенного значения, т.е. такие, установления которых очень не многочисленны и не имеют сложной организации; так, есть округи цензурные. Теоретически невозможно, конечно, определить, для каких отраслей управления должны быть образуемы особые административные деления в виде округов; здесь все зависит от временных и местных условий; поэтому число округов может быть увеличиваемо или уменьшаемое по усмотрению органов государственной власти.

Сделавши классификацию местных установлений, перейдем к изучению их организации и предметов ведомства. Ввиду того обстоятельства, что действующие ныне в России местные установления являются продуктом продолжительного исторического процесса, представляя собою лишь последнюю для настоящего момента стадию их развития. является необходимым изложению современной организации этих установлений предпослать очерк исторического их развития.

[1] Подробности см. у Владимирского-Буданова. Обзор истории русского права. Изд. 2. 1888 г. стр. 21.

[2] Амурская, Батумская, Дагестанская, Забайкальская, Закаспийская, Карская, Кубанская, Приморская, Сыр-Дарьинская, Терская, Тургайская, Уральская, Ферганская, Якутская, Семипалатинская, Семиреченская, Акмолинская, Самаркандская.

[3] До 1887 года существовало таганрогское градоначальство, но в мае месяце этого года оно присоединено к области войска Донского. См. Собр. Узакон. 1887. № 498.