§ 4. Местные установления в до-московский период.

История развития местных установлений не представляет, конечно, чего-либо совершенно обособленного от истории государственного развития вообще, но как часть этой общей истории всецело отражает на себе ее существенные и характерные черты. Отсюда следует, что и при изучении истории местных установлений в России невольно приходится останавливаться на тех же исторических моментах, которые представляют собою до некоторой степени законченный цикл явлений государственной жизни, заметно отличая данную эпоху, как от предыдущих, так и от последующих. Господствующие начала политической и социальной жизни каждого исторического периода отражаются на характере местных установлений, придают им особый специфический колорит. Вследствие подобного воздействия и вся история развития местных установлений в России представляет последовательную смену господствовавших в отдельные периоды начал местного управления. Определение этих начал и составляет задачу настоящей главы.

Так как в русской исторической науке довольно точно уже определены отдельные периоды в развитии государства, характеризующиеся своими отличительными чертами, то и изучение истории местных установлений должно приурочиваться к этим периодам. Такими периодами являются: до-московский или царский, петербургский или императорский. Последний период, ведя свое начало от царствования Петра Великого, продолжается до настоящего времени. Само собою разумеется. что каждый из этих периодов, в свою очередь, может иметь историю, т.е. свои отдельные периоды.

В первоначальную эпоху княжеского периода местных государственных установлений вовсе не существовало, как, в сущности, не существовало еще и самого государства, если не считать за государства те многочисленные и управлявшиеся выборными князьями славянские племена, которые занимали в то время, т.е. приблизительно до IX века, часть территории современной Европейской России; в этот период, о котором, впрочем, трудно составить себе сколько-нибудь точное представление, все управление сосредоточивалось непосредственно в руках самих князей, творивших суд, предводительствовавших на войне и собиравших дани. За отсутствием местных органов, выполнение несложных задач управления должно было осуществляться путем периодических объездов князьями подчиненных им земель. С появлением дружин, т.е. особого класса лиц, участвовавших с князьями в военных походах, с расширением вместе с тем подведомственных княжескому управлению земель, первобытный способ непосредственного осуществления князьями хотя бы и несложных функций управления оказался неприменимым, уступивши свое место другому — посредственному. Местными органами явились на первый раз отдельные лица, так называемые «мужи» и «посадники», затем наместники и волостели, назначавшиеся или из родственников князей или из людей, облеченных доверием князей. Эти первые местные установления или должности характеризуются следующими чертами: отсутствием инстанций, так как каждый из таких княжеских агентов подчинялся непосредственно ему; разнообразием предметов ведомства, так как никакой дифференциации функций не существовало; все, что составляло содержание управления, возлагалось на наместников и волостелей; так, на них лежали обязанности по управлению финансовому, состоявшему в собирании разного рода сборов; по управлению военному — защита городов и земель от неприятелей; обязанности по делам политическим, выражавшиеся в ведении по поручению князя переговоров, в оказании помощи единомышленникам своего князя и т. д. Что касается до функций внутреннего управления, то они были немногочисленны и выражались почти исключительно в деятельности судебной и отчасти полицейской; прочие дела внутреннего управления, забота о благосостоянии населения не входили еще в сферу государственной деятельности, составляя задачу частной инициативы и предприимчивости; по введении в России христианства главную роль в этом отношении играло духовенство, хотя, конечно, и самые потребности общества были крайне несложны и немногочисленны. Отличительную черту древне русского местного управления составляло также отсутствие денежного вознаграждения лиц, состоявших на службе у князя. Вместо него существовало так называемое «кормление», т.е. местные жители обязаны были доставлять натурою все необходимое для княжеских служилых людей. Недостаток точного определения кормов служил одною из причин тех многочисленных злоупотреблений служилых людей, на которые население постоянно било челом князю, и для искоренения которых князья постоянно, но тщетно предпринимали разные меры. Одною из наиболее употребительных мер была выдача так называемых «уставных грамот». Ввиду того, что злоупотребления местных властей выражались по преимуществу в произвольных и отяготительных поборах, то и главною задачей уставных грамот служило определение «кормов» в пользу этих властей, т.е. определение размера, как разного рода специальных взносов, такт, и пошлин с различных судебных действий; помимо того, население пользовалось правом жалобы на княжеских чиновников непосредственно князю. Меры эти однако далеко не всегда достигали цели, в виду тогдашних условий общественной жизни, в виду, между прочим, дальности расстояний, отделявших князя от его местных органов, что, при отсутствии хороших путей сообщения, ставило иногда эти органы в почти независимое от князя положение.

Не следует однако думать, что вся совокупность местных органов управления ограничивалась княжескими служилыми людьми. Под влиянием разных причин далеко не последнюю роль в местном управлении играл элемент общественный. Такими причинами являлись, во-первых, неудовлетворительность княжеской администрации и ее злоупотребления, во вторых, исконное существование, со времен еще до исторических, общественных властей.

В качестве земского органа, ведавшего разного рода дела управления с древнейших времен, выступает крестьянская община; происхождение русской общины теряется в глубине доисторических времен. Политическая самостоятельность общины в разные времена была неодинакова; по мере концентрации общин в более крупные союзы, самостоятельность их должна была умаляться, но общинные органы тем не менее сохраняются в течение многих веков и доходят, можно сказать, до нашего времени.

В княжеский период русской истории община не пользовалась, конечно, тою самостоятельностью, какую она имела в начальные доисторические времена, так как входила уже в состав княжений; но сами князья прибегают к общине и земскому элементу вообще, как к средству положить некоторый предел злоупотреблениям своих непосредственных агентов.

Новейшие исследования по истории русского права доказывают, что в России, или лучше сказать в тех русских землях, из которых впоследствии составилось русское государство, на ряду с княжеским управлением, существовало самоуправление общин, выражавшееся, подобно управлению княжескому, главным образом, в управлении судебном. По мнению исследователей нашей старины, разного рода столкновения, возникавшие между членами одной и той же общины, разрешались и улаживались по домашнему, собственными их старшинами и начальниками и только в случаях столкновений членов одной общины с членами другой обращались к суду князя. К суду его наместников и волостелей; тому же суду подлежали боярство, все служилые люди духовенство. Сами князья, по словам проф. Дмитриева, «всячески и заботливо устраняют вмешательство своего наместника, волостеля и их органов — тиунов, доводчиков и других в дела общин». Кроме судебной функции, князья возлагали иногда на общины и финансовые задачи — так, на общинные ораны возлагалось нередко собирание «кормов» и передача их в вознаграждение за службу княжеским агентам; в основании этого лежало, очевидно, недоверие князей к бескорыстию своих служилых людей. Власть наместников и волостелей ограничивалась также в отношении сбора судебных пошлин, так называемых «вир и продаж» и вообще в отношении отправления правосудия; в уставных грамотах определяется, что наместники не должны производить суда без участия сотских и «добрых людей», а те и другие являлись людьми земскими, избранниками общин. Судебник Ивана III также постановляет, что на суде, производимом наместниками и волостелями, должны были присутствовать «дворский, староста и лучшие люди». Таким образом, из сказанного следует, что на ряду с правительственными органами с древнейших времен участвуют в судопроизводстве и финансовом управлении органы земские, общественные в виде сотских, старост, добрых людей, лучших людей и т. п.

Та же цель, т.е. стремление ограничить произвол наместников и волостелей, заставляла князей передавать функции местного управления в руки частных землевладельцев. Землевладельцы, как светские, так и духовные, очень рано начинают получать от князей, в силу особых, так называемых «жалованных грамот», право суда и администрации по отношению к населению, жившему на их землях. Еще в XII стол. появляются жалованные грамоты на право суда по всякого рода гражданским и уголовным делам, за исключением преступлений наибольшей важности, например разбоя и убийства. На основании таких жалованных грамот, частные землевладельцы заменяли собою княжеских чиновников. Надо заметить, что административная деятельность общин, расположенных на таких частных владениях, не уничтожается; те земские или общинные элементы, о которых говорилось выше, т.е. старшины, сотские, добрые люди и проч. участвуют и здесь, т.е. в юрисдикции, предоставленной частным лицам. Таков был характер местных установлений и органов в рассматриваемый нами начальный период русской истории. Простота и немногочисленность потребностей политической жизни, первобытность самой политической организации, отсутствие государственного сознания в населении и в частности в людях, стоявших во главе управления — все это придавало первоначальным органам местного управления в России характер полной безыскусственности, в смысле неопределенности власти и компетенции, в смысле отсутствия какой бы то ни было организации в истинном значении этого слова. Когда политическая жизнь общества находится только в зародыше, не может быть речи хотя бы об относительном совершенстве администрации; этим и объясняется, в значительной степени, участие в управлении исконных, догосударственных общественных органов. Возникающая и развивающаяся государственная организация пользуется ими, как готовыми орудиями, для осуществления административных задач, в видах именно несовершенства собственных органов управления. Мы видим, что на ряду с приказным, правительственным управлением, существует управление земское, общинное; последнее, будучи исконным явлением русской жизни, становится в то же время средством для ограничения произвола и злоупотреблений местной правительственной администрации. Княжеская власть никогда не вступала в борьбу с общиной, поскольку деятельность последней носила административный, но не политический характер. В охранении административной самостоятельности общины князья, напротив, видели лучшую гарантию неприкосновенности собственных интересов, так как община была в тоже время платежным органом, источником княжеских доходов и ничто так хорошо не могло бы охранить ее от расхищений наместников и волостелей, как ее собственная административная и судебная самостоятельность. Вот почему земское начало постоянно участвовала в управлении наряду с приказным.