§10. Основные черты в истории развития местных установлений в главнейших западноевропейских государствах.

Вышеизложенные основные черты в истории развития местных установлений в России не представляют собою чего-либо исключительного и присущего только нашему государственному строю, государственная жизнь всех европейских народов слагалась в общем при одних и тех же условиях, переживала одни и те же политические формы, вследствие чего и процесс развития местных установлений всюду характеризуется одними и теми же основными чертами; эти черты легко заметить всякому, кто сумеет не потеряться в массе явлений второстепенного свойства, представляющих в каждом государстве свои особенности.

В эпоху до образования в западной Европе абсолютного государства, соответствующую, следовательно, нашему до-московскому периоду, местные установления в общем характеризуются господством частного начала в управлении в противоположность публичному. Крайнее дробление политической, а вместе с тем, следовательно, и административной власти, выразившееся в России в системе уделов, здесь, в западной Европе, выразилось в системе феодальной и притом в гораздо более сильной степени, нежели в России. Так, во Франции, Германии и Австрии вся государственная область в эпоху, предшествовавшую развитию абсолютизма, была разделена на множество самостоятельных владений, принадлежавших отчасти королю, отчасти дворянству, рыцарству, духовенству и городам. В каждом из таких самостоятельных владений все управление и суд принадлежали землевладельцу феодалу, который и осуществлял свои права при помощи назначавшихся им самим должностных лиц. Во Франции такими должностными лицами были: прево, бальи и сенешалы, в руках которых находилось общее управление, финансовая и судебная часть; в Германии такими должностными лицами являлись графы и центенарии, сосредоточивавшие в своих руках патримониальный суд и управление; в Англии эта роль выполнялась также крупными землевладельцами; но ввиду того, что феодализм не пустил здесь таких глубоких корней, как на континенте Европы и в виду, следовательно, более раннего упрочения здесь идеи о единстве государственной власти, уже и в рассматриваемую эпоху во главе графств мы находим шерифов, как местных представителей власти государственной, получивших огромное значение с XIII века. На них возлагалось наблюдение за судопроизводством и сбор податей, которые они брали в аренду. Таким образом, английские шерифы напоминают собою наместников московского периода, между тем как бальи, сенешалы, графы и центенарии соответствуют наместникам и волостелям удельного периода. В общем, однако, для всей Европы остается господство частного начала в управлении и сосредоточение всех функций в руках одних и тех же лиц. Мы видели, однако, что в России, наряду с представителями княжеской администрации, фигурировали, в особенности в сфере судопроизводства, представители земщины, разные излюбленные люди; они участвовали не только на суде наместников, но и на судах частных землевладельцев; то же мы наблюдаем и в Англии, которая вообще в рассматриваемом отношении ближе подходит к России, нежели континентальные западноевропейские государства. Еще от англосаксонского периода продолжали существовать в Англии суды графства и сотен (Shirgemote и Hundredgemote), состоявшие из представителей местных жителей; в городах существовал собственный суд (court-leet), независимый от шерифа; он же ведал и управление. Те же права имели города во Франции и Германии; но ввиду гораздо большего развития в этих государствах частновладельческого начала, нежели в Англии и России, земские элементы не получили здесь участия в управлении и суде землевладельцев, бесконтрольно распоряжавшихся жившим на их землях населением.

С установлением абсолютизма в западноевропейских государствах все местное управление сосредоточивается в руках правительственных чиновников. Так, во Франции уже с XVI стол. возникла должность комиссаров (commissaries departis), объезжавших провинции в видах надзора за всеми отраслями управления; во уже с начала XVI столетия во главе провинций становятся также всесильные интенданты (intendants de justice, police et des finances), с обширными полномочиями и служившие главною опорою для абсолютной монархии. Помощники интендантов (subdelegues) назначались самими интендантами и находились в их безусловном повиновении.

В германских государствах, в особенности в Бранденбург-прусском, также к XVII веку развиваются соответствующие должности, под именем инспекторов и комиссаров. Будучи первоначально военными и финансовыми чиновниками, комиссары уже вскоре сосредоточили в своих руках все местное управление.

Сравнивая французских интендантов и прусских комиссаров с русскими воеводами и губернаторами XVII в., мы находим между ними много общего, как по времени существования этих должностей, так и по их характеру и значению. Все они являются органами абсолютной государственной власти в местности, сконцентрировавшими в своих руках все функции управления, представителями, следовательно, идеи государственного единства и авторитета в административной сфере.

Что касается Англии, то здесь абсолютная государственная власть, хотя также существовала и приблизительно в то же время, как и на континенте Европы, но она не пустила здесь глубоких корней, так как и самая почва для ее развития не была благоприятна. Вот почему мы здесь не видим и в области местного управления таких должностей, какими характеризуется это управление в других государствах, в соответствующие периоды. Правда, и в Англии со времени Генриха VIII учреждается должность королевских лейтенантов, но значение их не пошло далее заведывания военным делом. Общая же администрация, полиция и суд сосредоточиваются в руках мировых судей, действовавших отчасти единолично, отчасти при участии выборных от местного населения. Патримониальная юрисдикция постепенно вымирает. В то же время развивается организация управления приходов[1]. Так как мировые судьи были местными жителями, владевшими недвижимою собственностью и отправлявшими свои обязанности безвозмездно, в качестве почетной службы, руководствуясь началами обычного права и функционируя во многих случаях при участии присяжных, то весь этот институт с некоторым основанием может быть относим к области самоуправления. Таким образом, особенность в истории развития местных установлений в Англии заключается в том, что здесь даже в эпоху абсолютизма местные органы управления являются в весьма значительной степени органами самоуправления.

Напротив, участие земского элемента в местном управлении в рассматриваемую эпоху в континентальных государствах сводится постепенно к minimum’у.

Так, во Франции существовали местные собрания под именем провинциальных чинов, возникшие еще в эпоху феодализма и состоявшие из нотаблей трех сословий. С половины XIV века они превращаются в более или менее постоянные учреждения; с XVI века начинается их постепенный упадок и только некоторые из них сохранились до конца XVIII века. Впрочем, положение различных провинций Франции в отношении участия их местного населения в управлении, было неодинаковым; надо, именно, различать три разряда провинций: pays d’Etats, pays d’election и pays d’imposition; провинциальные собрания в рассматриваемую эпоху существовали только в первых, состоя из представителей духовенства, дворянства и третьего сословия, так что организация была чисто сословною. Эти собрания пользовались весьма существенными правами, куда относилось, например, право соглашаться или не соглашаться на взимание налогов и правом их распределения, а равно вотирование субсидий для королевской власти; собрания ведали и многие другие предметы, относившиеся главным образом, к области внутреннего управления. Помимо собраний функционировали и многие другие выборные чиновники: секретари, прокуроры-синдики, инженеры, инспекторы конских заводов, казначеи и друг. Наряду с ними действовали правительственные чиновники, между которыми наибольшее влияние принадлежало интендантам; власть последних в pays d’Etats была, впрочем, ограничена — им принадлежали: контроль за администрациею вообще, власть полицейская и наблюдение за исполнением королевских ордонансов. По мере однако усиления абсолютной королевской власти, значение провинциальных собраний падает, что и начинается уже в XVI веке. Со времени Ришелье провинциальные штаты собираются только по королевским ордонансам и важнейшие их постановления должны были утверждаться правительственными органами: во многих; провинциях вовсе не существовало провинциальных собраний, так что к царствованию Людовика XIV было не более восьми провинций, имевших свои провинциальные собрания[2].

В Пруссии, по уничтожении политической самостоятельности феодалов, государство оставило за ними многочисленные привилегии и между прочим, привилегии и в сфере местного управления; если здесь и существовали местные собрания, то они состояли исключительно из крупных землевладельцев — Rittergutsbesitzer’ов; городское и крестьянское население не имело в них своих представителей. В Kreiskomitat’ах встречались, правда, иногда и жители городов, о это были всегда землевладельцы дворяне, участвовавшие в управлении округом не как представители городов, но по собственному праву, как владельцы родовых имений[3]. С усилением абсолютной королевской власти в Пруссии, значение этих учреждений ослабевает, хотя все же не до такой степени, как во Франции.

Таким образом, и со стороны участия земского элемента в управлении, мы наблюдаем совершенно однородные явления в России и западноевропейских государствах. С усилением абсолютной власти это участие все более и более ослабевает, причем к XVIII веку почти совершенно исчезает. Разница между Россией и западно-европейскими государствами заключается, однако, в том, что у нас участие земского начала в управлении проявлялось более в виде отдельных выборных должностей, между тем как в Западной Европе более в форме собраний, в которых наибольшее значение и влияние принадлежало крупным землевладельцам; вместе с тем, самостоятельность земских элементов в управлении никогда не достигала в России до таких размеров, до каких она доходила иногда в западноевропейских государствах. Разница эта имеет, конечно, свое глубокое основание, заключавшееся в неодинаковости политического положения сословий, в особенности землевладельческого—дворянского; в Западной Европе последнее было более самостоятельным и сильным, нежели в России.

Сходство в развитии местных установлений между Россией и западно-европейскими государствами обнаруживается, в рассматриваемый нами период времени, и в других отношениях. Усиление местной правительственной власти, стремление провести в управление идею государственности в противоположность частновладельческим воззрениям, развитие большего единства местной администрации, специализация местных установлений, большая стройность в организации этих установлений, развитие их коллегиальности — все это составляет характеристику постепенного роста местного управления как в России, так и в остальной Европе до :конца ХXVIII и начала XIX века.

Новая эра в истории местных установлений наступает всюду именно в конце XVIII и начале XIX столетия. Так, в Англии аристократический характер местного управления несмотря на многие его преимущества, обнаруживает тенденцию сделаться более демократическим, в смысле вступления в область местного управления; помимо представителей родового начала, представителей также и ценза экономического и интеллектуального; переводя на наш язык, английское самоуправление стремится сделаться более всесословным; отсюда возникновение выборных советов и управ; таким образом, английское самоуправление с начала XIX века приближается к тем его формам, которые с давних пор характеризовали самоуправление других европейских государств, за исключением, разумеется, начала всесословности, которое не только в Англии, но и во всех других государствах мало-помалу занимает выдающееся положение лишь с XIX века. Характерною чертой английского местного управления является то, что оно почти исключительно самоуправление; старинные должности шерифа, коронера, лорда-лейтенанта хотя и существуют до настоящего времени, хотя и выполняют свои функции по уполномочию короны, но большого значения не имеют; помимо того, даже и эти должности не исключительно правительственные, даже и они до известной степени являются должностями самоуправления, потому что все они не оплачиваются, все они должности почетные, выполняемые богатыми землевладельцами или вообще владельцами крупной недвижимой собственности.

На континенте Европы самоуправление не успело, напротив, заменить правительственного управления и последнее даже усилилось, принявши в то же время более совершенные формы.

Так, во Франции, в видах установления большего единства местного управления, образуется повое деление страны на департаменты, округи, кантоны и общины, в которых за исключением кантонов, были установлены выборные собрания или советы; последние, в противоположность прежним провинциальным чинам, начинают характеризоваться всесословностью и равноправностью их членов. Но эти советы являются лишь основою нового самоуправления Франции, так как на первых порах и довольно долгое время не пользуются никакой самостоятельностью. Местная правительственная администрация усиливается в лице префектов и супрефектов, сосредоточивших в своих руках все функции местного управления; префекты — в департаментах, супрефекты — в округах (arrondissements). Некоторое время члены советов назначались правительством и только с 30-х годов настоящего столетия возобновляется выборная система, а с 1848 она покоится на всеобщей подаче голосов. Однако, самостоятельность генеральных и окружных советов. остается призрачною до 70-х годов настоящего столетия, когда последовало новое преобразование местной администрации в духе сравнительно большей свободы и децентрализации управления. Так, по закону 10 августа 1871года, некоторые постановления генеральных советов вовсе были изъяты от контроля исполнительной власти; другие могли быть признаны ничтожными со стороны исполнительной власти только в случаях превышения генеральными советами власти или в случаях нарушения закона и правительственных распоряжений. Постановления же, подлежавшие правительственному утверждению, были сравнительно немногочисленны. Но важнейшим нововведениям закона 10 августа 1871 года было установление «департаментской комиссии», явившейся не только исполнительным органом в области департаментского самоуправления, но и учреждением контролирующим и руководящим префекта в промежутки между сессиями генерального совета[4]. Таким образом, власть префекта была ограничена; со времени установления III-й республики он перестал напоминать интендантов старого режима. В видах вспомоществования ему и подачи мнений по разным вопросам местного управления и, между прочим, в качестве органа административной юстиции, при префекте образован был совет префектуры с совещательным голосом.

Те же явления, то же стремление к расширению и улучшению самоуправления в смысле присвоения его органам такого же авторитета и значения, каким пользовались местные правительственные органы, мы наблюдаем в германских государствах, в особенности в Пруссии. Коренная реформа местного управления начинается здесь с!815года, хотя окончательное проведение ее в жизнь затянулось до 1872 года, в силу, главным образом той борьбы какую привелось иметь правительству с крупными землевладельцами Rittergutsbesitzer’ами, крепко державшимися за свои сословные привилегии.

Результатом закона 1872 г. явилась новая организация уездных собраний (Kreistag), характеризующаяся участием в них представителей землевладения, городских общин и крестьянского сословия; преобладающее значение класса крупных помещиков было значительно ослаблено. В качестве исполнительного органа самоуправления в уездах были установлены уездные управы — Kreisausschusse, состоявшие из выборных лиц под председательством ландрата. Эти управы представляются замечательными в том отношении, что они в одно и то же время и органы самоуправления и органы общегосударственного управления; на них же была возложена и административная юстиция в низшей инстанции. Таким путем органам уездного самоуправления был придан авторитет правительственных учреждений. Но сочетание самоуправления с управлением правительственным не пошло далее уездов. Округи (Bezirke), являющиеся административными районами, заключающими в себе несколько уездов, не получили вовсе общественного характера; управление здесь было сосредоточено в правлениях и окружных комитетах как чисто правительственных учреждениях; впрочем, в комитетах должны участвовать и представители от земства, но это не изменяет их правительственного характера; на них был возложен административный суд во второй инстанции. Что касается правлений (Regierungen), то в них было сосредоточено все управление округами.

Наконец, наиболее крупными административными районами явились провинции, эти ранее самостоятельные политические организмы. В них мы наблюдаем как правительственные, так и общественные органы. Первыми служат — обер-президенты и провинциальные советы; последними — провинциальные собрания (Provinziallandtag), провинциальные комитеты и земские директора (Landesdirektor). Таким образом, в провинциях Пруссии (хотя и не во всех) земское самоуправление существует наряду с правительственным управлением и пользуется значительною самостоятельностью в отношении, главным образом, вопросов хозяйственных[5].

С 1867 года и в Австрии функционируют местные органы, как правительственные, так и земские, аналогичные с прусскими.

Местное управление с конца прошлого и начала нынешнего века характеризуется, таким образом, всюду наиболее сильным развитием самоуправления, при чем в Англии оно заменяет собою правительственное управление, во Франции, Австрии и России существует на ряду с правительственным, наконец, в Пруссии, по крайней мере во многих провинциях, оно находится в особом сочетании с правительственным управлением. Отделение юстиции от администрации всюду, за исключением Англии, сделало значительный успех; в германских государствах развились особые административные суды с общественно-правительственным характером. Специализация местных учреждений достигла огромных размеров, не порождая, однако, административного хаоса, в виду установившейся государственной классификации учреждений по министерским ведомствам.

[1] R. Gneist. Das englische Verwaltungsreicht. B. I. изд. 1883 г. S. 48. flg. G. Meier. Die Behorden-Organisation der Verwaltung des Innern. Перевод П. Шеймина. стр. 8 и след.

[2] Le viconte de Lucay. Les assemblees provincials sous Louis XVI. Paris. 1871. p. 1 et suiv. p. 112; 122; 130-140; m. e. m. Flayelle. Conseils generaux de department. 1884. p. 10-12. H. de Ferron. Institutions municipals et provincials compares. 1884. p. 12-14.

[3] Lette. Zur Reform der Kreisordnung und landlichen Polizeiverfassung. 1868. SS. 6. flg.

[4] Simonet. traite elementeire de droit public. 1885. p. 312-347.

[5] Leite, Zur Reform der Kreisordnung. 1868. SS. 6-20. Meier, E. Die Reform der Verwaltungsorganisation unter Stein und Hardenberg. 1881. S. 98-101; и др. Friedenthal, Uber die Grundgedanken der Kreisordnung. G. Meyer, Die Bohordenorganisation der Verwaltung, Перевод Шеймина.