§ 13. Губернские установления в собственном смысле слова.

Под именем губернских установлений следует разуметь такие установления, которые простирают свою деятельность на целую губернию. Некоторые из этих установлений имеют самостоятельный состав, другие, напротив, имеют состав смешанный, заключающий в себе представителей от разных установлений. Следовательно, это первый критерий, по которому можно различать между собою многочисленные губернские установления. Затем, эти установления различаются также по предметам ведомства и по подчинению их тому или другому министерству; некоторые из них, как увидим ниже, одновременно подчиняются разным министерствам. Большинство губернских установлений имеет подчиненные им уездные установления; лишь немногие не имеют подчиненных органов в уезде, куда относятся, например, губернские статистические комитеты, губернские по городским и земским делам присутствия и некоторые другие.

Классифицируя губернские установления по предметам ведомства, мы можем сгруппировать их в несколько самостоятельных категорий. В 1) установления, ведающие полицию безопасности и общую администрацию, а равно и некоторые вопросы благосостояния; таково важнейшее в губернии установление, носящее название губернского правления; 2) установления статистические — губернские статистические комитеты; 3) установления судебно-административные, каковы губернские присутствия; 4) установления, функционирующие в качестве органов контроля за деятельностью городских и земских учреждений, каковы губернские по городским и земским делам присутствия; 5) установления с финансовым характером, таковы: казенные палаты с губернскими податными присутствиями, казначейства, губернские распорядительные комитеты, управления акцизными сборами, контрольные палаты; 6) установления, преследующие отчасти финансовые цели, отчасти важные цели внутреннего управления; таковы управления государственными имуществами; 7) специальные установления внутреннего управления, каковы: комитеты общественного здравия, училищные советы, лесоохранительные комитеты, губернские по питейным делам присутствия, губернские по фабричным делам присутствия и разные комитеты и комиссии по вопросам народного продовольствия, общественного призрения, народного здоровья и проч., существующие в местностях, на которые не распространены еще реформы Императора Александра II; 8) установления, касающиеся военного управления, каковы губернские по воинской повинности присутствия. Прежде чем перейти к рассмотрению всех этих установлений, мы скажем несколько слов о тех общих началах организации губернских установлений, которые содержатся в вашем законодательстве. Все губернские, а равно и уездные установления, закон называет «присутственными местами», так как в каждом из них существуют присутствия; под именем присутствия следует разуметь заседания, в состав которых входят председатель и члены данного установления; это, следовательно, тот орган установления, при помощи которого оно функционирует как целое, представляющее те или другие государственные интересы. Однако, понятие присутствия определяется и еще некоторыми чисто внешними условиями; так, во всех без изъятия присутственных местах должно находиться в присутственной комнате зерцало[1], являющееся, очевидно, символом государственной власти. Ст. 39 общего губернского учреждения страдает, однако, неясностью; давая категорическое повеление о зерцале, она в то же время высказывает карательную угрозу в виде выговора тем лицам, которые будут виновны в несоблюдении этой статьи. Отсюда можно думать, что и отсутствие зерцала не делает присутствий недействительными. Еще меньшее значение может иметь ст. 38, говорящая об убранстве присутственной комнаты и о тех предметах, которые должны в ней находиться. Большинство подобных требований закона основано еще на старом петровском законодательстве и при новых пересмотрах свода законов должно бы быть устранено, так как всякого рода устаревшие законоположения, остающиеся только на бумаге и неисполняемые в действительности, дискредитируют закон вообще.

Общее губернское учреждение определяет, далее: характер заседаний, разделяя их на обыкновенные и чрезвычайные; законные причины неявки в заседания, прячем указываются только три категории причин: 1) болезни, 2) другие занятия по службе и 3) отлучка по разрешенному отпуску. Впоследствии мы увидим, что в разных частях свода законов законные причины неявки на службу определяются различно, что в практике может вызывать недоразумения. Закон определяет, далее, порядок размещения членов присутствия, причем установляется своего рода местничество по чинам; отношения между председателем присутствия и членами его, где председателю предписывается не оскорблять членов ни словом, ни действием и вообще не употреблять во зло своей власти; члены же присутствия, в свою очередь, обязаны оказывать председателю почтение и повиновение во всем, относящемся до обязанностей службы[2]. Опять мы видим, что многое здесь является анахронизмом, не имеющим ничего соответствующего в действительной жизни. Только что указанное требование закона о служебном повиновении членов присутствия председателю, может в отношении всех, вообще присутствий касаться только порядка заседаний в них, охранять который есть действительно право и обязанность председателя; но служебное повиновение членов присутствий председателю возможно лишь в присутствиях, организованных бюрократически; между тем, среди губернских установлений есть много таких, в состав которых входят председатели и члены других самостоятельных установлений, о служебном повиновении которых председателю данного учреждения не может быть и речи. Определяя порядок решения дел в присутствиях, современное законодательство сохранило в себе давно устаревшие постановления, касающиеся, например, продолжительности прений, на что полагается только не более трех часов, самого порядка изложения мыслей, причем каждый говорящий, хотя и пользуется полною свободой мнений, но «должен говорить кратко, ясно и при том об одном предложенном деле, сказав наперед существо оного, потом доказательства и наконец полагаемое им на основании законов заключение»[3]. Таким образом закон подробно указывает самый порядок устного изложения мнений, требуя вместе с тем, чтобы подача таковых следовала в порядке старшинства службы. Понятно, что при возникающих прениях все эти предписания не могут быть в точности соблюдаемы. Только при окончательном собрании голосов за то или другое решение вопроса младшие обыкновенно подают свои голоса ранее старших.

Власти председателя закон придает большое значение и в отношении голосования, высказавши сначала что в случае разногласия каждое дело решается большинством голосов, а при равенстве голосов получает силу то мнение, к которому присоединится председатель, закон в ст. 117 противоречит только что приведенному постановлению о решении по большинству голосов, говоря, что «когда голоса по различным мнениям разделятся так, что голос председателя не может составить перевеса, то присутственное место, не далее как на другой день, представляет высшему начальству о назначении в оное для решения сего дела члена из другого места». Это постановление страдает неясностью и прежде всего возбуждает предположение о том, что законодатель имеет целью дать большое преобладание голосу председателя. Неясность этого постановления заключается в том, что им предвидится какой то особый случай, когда голос председателя не может составить перевеса, и для того, чтобы этот перевес образовался, требуется пригласить еще одного члена; но очевидно, что при всяком четном числе членов, председатель может остаться в меньшинстве и голос его не составит перевеса; стремиться же к тому, чтобы число членов присутствия, за исключением председателя, было всегда нечетным, значит в значительной степени отступать от способа решения дел по большинству голосов и предоставить председателю слишком большую власть, в особенности в тех случаях, когда состав присутствия вообще немногочисленный. Рассматриваемая статья (117) представляет собою опять один из многочисленных анахронизмов нашего законодательства. Вообще следует заметить, что весь первый раздел общего губернского учреждения, в особенности начиная со второй главы, требует коренного пересмотра и исправления[4].

[1] Свод Зак. 1892 г. т. II. Общ. губ. учрежд. ст. 39.

[2] [3] Ibid. ст. 110.

[4] Более подробное рассмотрение изложенных в этом параграфе вопросов см. в моей статье «Общие начала в устройстве губернских властей». Журн. Юрид. Общ. 1896 кн. I.