§ 12 Губернаторы.

Должность губернатора была учреждена, как мы видели, еще при Петре Великом и с тех пор существует непрерывно до настоящего времени. В течении этого длинного промежутка времени государственная и общественная жизнь сделала весьма значительный прогресс, в силу чего, как положение губернаторов в губернии, так и значение их для местного губернского управления, представляются в совершенно уже ином виде, нежели как то было во время Петра Великого и даже в сравнительно позднейшие времена. Выше мы видели, что при организации учреждений правительство постоянно стремилось провести в жизнь два начала — начало авторитета и начало целесообразности и пользы. Оба эти начала не игнорированы и позднейшим вашим законодательством, определяющим характер и значение губернаторской должности. Однако, сравнивая между собою то и другое начало, поскольку они выражены в губернаторской должности, мы необходимо должны придти к тому заключению, что начало авторитета и до настоящего времени остается в этой должности доминирующим. Главнейшее назначение губернатора заключается в том, чтобы быть представителем высшей правительственной власти в губернии и ее непосредственным начальником, охранителем в ней неприкосновенности верховных прав самодержавия[1]; В этом, конечно, и выражается начало авторитета. Не смотря на существование целой массы губернских и уездных установлений, действующих от имени Верховной Власти, как ее органы и агенты, и долженствующих, следовательно, строго сообразоваться с ее велениями или законами, а тем самым и охранять неприкосновенность прав этой власти, в лице губернатора сосредоточивается специальная функция подобного рода охраны прав и специальное представительство этой власти в губернии.

Вот почему закон требует, чтобы все служащие в губернии лица, даже в служебном отношении и неподчиненные губернатору и стоящие выше его по классу должности или чину, оказывали ему должное уважение и в случае их вызова или приглашения губернатором немедленно подчинялись его законным требованиям[2]. Это постановление закона страдает, однако, некоторою неясностью, так как не вполне понятно, говорится ли в нем о губернских и уездных должностных лицах, или же имеются в виду все вообще служащие лица, жительствующие в губернии. Надо думать, что закон имеет в виду в этом случае всех служащих вообще, следовательно даже и начальников округов, так как среди собственно губернских должностных лиц он и без того занимает высшее положение. Но о каких законных требованиях говорится в ст. 292, II тома Св. Зак., которым все служащие обязаны немедленно повиноваться и в каких именно случаях они обязаны являться на вызов или приглашение губернатора — эти вопросы законодательство наше вовсе не разрешает, представляя многое в этом случае такту самих губернаторов. Наблюдая установленный порядок сношений с разными установлениями и должностными лицами, губернаторы должны, по словам закона[3]: всемерно стараться, чтобы и в самом существе своем отношения эти никогда не отклонялись от своей настоящей единственной цели: скорейшего законного течения и окончания возложенных на разные установления дел, устранения возникающих в управлении затруднений и охранения благоустройства и общей пользы. Только в некоторых частных случаях указаны законные требования губернатора, которым должны повиноваться лица, стоящие по своему служебному рангу выше его; так, командующий войсками округа обязан по требованию губернатора давать войска для содействия гражданским властям, не входя в обсуждение вопроса о целесообразности призыва военной силы[4]. По общему же порядку сношений губернаторы поставлены ниже командующих войсками и на одной линии с корпусными командирами[5]. Характер отношений между губернаторами другими начальниками округов может быть определен также из порядка сношений; так, с епархиальными начальниками, губернскими предводителями дворянства, контрольными палатами, с управляющими удельными округами, начальниками округов почтово-телеграфных и путей сообщения, с губернскими прокурорами, а равно с отдельными: управлениями по частям: военно-морской, таможенной, горной коннозаводской, фабричной и т. д. губернаторы сносятся отношениями[6]; следовательно они не стоят по степени своей власти выше всех этих должностных лиц и учреждений, но занимают с ними одинаковое положение. Начальственная власть губернаторов простирается только на губернские учреждения в собственном смысле этого слова, куда относятся: казенные палаты, управления государственных имуществ, статистические комитеты и очень многие другие[7]. Ввиду, однако, подчинения казенных палат и управлений государственных имуществ отдельным министерствам — губернаторы дают этим учреждениям предложения, т.е. выступают в отношении их в качестве начальников, имеющих известную степень власти, лишь в тех случаях, в которых, на основании общих постановлений и правил, они имеют право и обязанность принимать участие в делах, подлежащих рассмотрению этих учреждений[8].

В служебном положении губернаторов обнаруживается, таким образом, двойственность: с одной стороны они представители высшей правительственной власти в губернии, с другой — должностные лица ведомства министерства внутренних дел, стоящие на ряду со многими другими чиновниками; в сравнении с некоторыми, они занимают даже и низшее служебное положение. Подобная двойственность объясняется, конечно, тем, что губернаторская должность есть должность старинная и что в прежнее время губернаторы сосредоточивали в своих руках все губернское управление, с течением же времени, в особенности с образованием министерств и подведомственных им местных установлений, губернское управление, так сказать, дифференцировалось, единство его рушилось, и губернаторы мало-помалу превратились исключительно в органы министерства внутренних дел, сохранивши, в качестве исторического остатка, значение хозяев губернии, представителей высшей правительственной власти.

Вот почему круг предметов ведомства губернаторов заключает в себе по преимуществу вопросы, подлежащие в высшем их отношении ведению министерства внутренних дел; но даже и здесь, как мы сейчас увидим, деятельность губернатора простирается главным образом на дела общей администрации и полиции, вопросы же благосостояния местного населения ведаются другими учреждениями, по преимуществу органами общественного управления. Вообще же следует прежде всего заметить, что круг вопросов, подлежащих самостоятельному разрешению губернатора, без участия каких бы то ни было других установлений, довольно ограничен; участие же его в деятельности других установлений представляется, напротив, весьма обширным; наконец, сфера его контролирующей и наблюдательной деятельности захватывает все вопросы местного управления.

К непосредственной деятельности губернатора относится: производство ревизий губернии; последние должны производиться губернаторами немедленно по вступлении ими в должность[9] и о таких ревизиях ими доносится Верховной Власти; затем они производятся ежегодно или один раз в два года и сведения, добытые при таких ревизиях, вносятся в ежегодные всеподданнейшие отчеты[10]; если производство ревизий является действительно личною деятельностью губернатора, то составление ежегодных всеподданнейших, а равно и других, отчетов основывается, конечно, на сведениях доставляемых главным образом, статистическим комитетом и другими учреждениями. К предметам непосредственной деятельности губернатора относятся также дела, требующие особой тайны и личного распоряжения губернатора; закон ничего не говорит о том, какого характера дела должны относиться к категории дел, требующих тайны; во всяком случае это какие-либо исключительные дела, выходящие из пределов нормального и обычного течения административной жизни. Что касается дел, требующих личного распоряжения губернатора, то сюда могут относиться различные вопросы, причем определить в точности круг и пределы подобного рода личных распоряжений представляется весьма трудным; по преимуществу, сюда относятся вопросы полиции безопасности; но кроме того, определение к должностям, увольнение от них, перемещения служащих; утверждение в должностях; выдача заграничных паспортов и других срочных видов; первоначальные или нетерпящие отсрочки распоряжения по охранению народного здоровья, взысканию податей, производству народных переписей, допущению иностранцев к присяге на подданство России, разрешению устройства фабрик и заводов; распоряжения по делам печати, открытию типографий, литографий и проч. по надзору за книжной торговлей, за тюрьмами и друг.[11] Наконец, помимо непосредственного предпринятия тех или других мер или постановления решений по тем или другим вопросам, губернаторам принадлежит весьма важное право издания распоряжений по делам полиции безопасности, или, как выражается закон, «постановления в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественных благочинии, порядке и безопасности»[12]. Таким образом, по точному смыслу закона, сфера обязательных постановлений губернаторов ограничивается вопросами полиции безопасности; кроме того, эти постановления ни в каком случае не должны противоречить изданным законам или распоряжениям высших правительственных мест, должны быть обнародованы узаконенным порядком[13] и представлены в точных копиях министру внутренних дел, которому предоставлено право дополнения, изменения и отмены таких постановлений[14].

Гораздо обширнее круг тех вопросов, в решении которых губернатор принимает участие совместно с другими учреждения, в качестве председателя. К числу таких вопросов относятся те, которые поручены ведению губернских правлений, т.е. по преимуществу вопросы общей администрации и полиции; часть статистическая, дела по надзору за законностью действий органов общественного управления, те вопросы, которые вверены ведению судебно-административных органов т.е. губернских присутствий, а равно и присутствий по крестьянским делам, где они существуют; вопросы, ведаемые губернским распорядительным комитетом, воинскими и питейными присутствиями; равным образом, губернаторы участвуют в качестве председателей в фабричных присутствиях, лесоохранительных комитетах, приказах общественного призрения и комиссиях народного продовольствия там, где эти учреждения еще сохранились; они входят в состав попечительных о тюрьмах комитетов в качестве вице-президентов и состоят членами особых губернских присутствий по обеспечению православного духовенства. Наконец, губернаторы, на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства участвуют, в качестве членов, в особом присутствии судебных палат по делам о пререканиях между судебными и правительственными местами и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства[15].

Говоря вообще, власть и компетенция губернаторов гораздо шире там, где не распространены реформы царствования Императора Александра II, земская, городская, судебная и др. Здесь к числу предметов, ведаемых губернаторами относятся и вопросы благосостояния, и вопросы судебные; здесь губернаторы являются хозяевами губерний в гораздо большей степени, нежели в губерниях, управляемых согласно реформам Императора Александра II. Компетенция губернаторов в отношении контроля за деятельностью других учреждений и наблюдения за состоянием общественной жизни в губернии представляется прямо уже безграничною. В отношении дел общего управления, губернаторы наблюдают за обнародованием законов и распоряжений правительства, что специально возложено на губернские правления, равно за точным исполнением не только частными лицами, но и установлениями и должностными лицами изданных постановлений; губернаторы наблюдают, чтобы чиновники были вполне благонадежны, в видах чего закон возлагает на губернаторов чисто отеческие обязанности — заботиться о нравственном воспитании тех молодых людей, которые определяются на службу без жалованья, впредь до открытия вакансий; равно как и вообще обращать внимание при определении на службу не только на способности, но и на нравственные качества определяемых; это касается не только лиц, определяемых на службу непосредственно губернаторами, но и всех тех, которые определяются разными административными губернскими местами, причем несогласие губернатора делает ничтожным самое назначение, хотя бы учреждение назначающее и не входило в ведомство министерства внутренних дел. Вся служебная деятельность должностных лиц губернских, установлений подлежит постоянному контролю губернаторов которые, в случае надобности, подвергают их дисциплинарным взысканиям иди же возбуждают вопрос о предании их суду. В видах достижения указанной цели надзора за служащими лицами, губернаторы должны стараться иметь о них всегда самые точные сведения[16].

Определяя наблюдательную функцию губернаторов в отношении охраны прав и благоустройства, закон обращает внимание губернаторов прежде всего на дела церкви. Здесь губернаторы наблюдают за чистотой веры, за ненарушением тишины и порядка во время богослужения я совершения церковных обрядов, за сохранением уважения к воскресным дням и праздникам. В отношении охраны сословных прав, губернаторы обращают особенное внимание на преимущества дворянского сословия, в связи с чем закон определяет их отношения к дворянскому самоуправлению; напротив, в отношении охраны прав крестьянского сословия закон обращает внимание губернаторов на их обязанности этого сословия, на то, чтобы лица, принадлежащие к этому сословию не были подвергаемы каким-либо противозаконным наказаниям, поборам и неуравнительному или излишнему отягощению в отправлении повинностей; в частности, закон предписывает губернаторам тщательно, убеждаться в правильности составления общественных приговоров о предоставлении в распоряжение правительства мещан и крестьян за порочное поведение.

Определяя отношения губернаторов к вопросу об охране сословных прав, закон в то же время обращает их внимание и на права различных других категорий лиц, жительствующих в губернии; так, сюда относятся иностранцы, образ жизни которых, а с другой стороны и обеспечение им всех установленных законом прав, должны вызывать наблюдательную деятельность губернаторов; сюда относятся лица, отданные под надзор полиции, относительно которых губернаторы должны наблюдать не только за их образом жизни, но и за тем, чтобы полицейский надзор не был бы для них, без всяких причин и пользы, слишком стеснителен и обременителен.

Губернаторы должны наблюдать не только за отдельными лицами, но и за обществами; в особенности, они должны следить за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных обществ и чтобы общества, дозволенные законом, не преследовали противозаконных целей, или же законных целей противозаконными средствами. В особенности же губернаторам вменяется в обязанность следить, чтобы общества не допускали у себя ничего противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности; в случае обнаружения в обществах чего либо подобного, губернаторы уполномочены закрывать такие общества собственною властью, донося лишь о том министру внутренних дел и другим соответствующим центральным учреждениям[17].

Самый общий характер и смысл носят и те постановления закона, которыми определяются отношения губернатора к вопросам благосостояния и в частности народного хозяйства. Всего более губернаторы должны обращать здесь внимания на народное продовольствие, содействуя успехам земледелия, при чем в качестве мер для достижения такой цели закон ограничивается указанием на беспрепятственную торговлю земледельческими продуктами и средствами продовольствия вообще; в связи с этим находятся права губернаторов по открытию и закрытию ярмарок и базаров в тех местностях, где не введены земские учреждения. — По обеспечению народного здоровья губернаторам принадлежит наблюдение за точным исполнением правил врачебного устава и предпринятие мер в особенных случаях, при сильном распространении заразительных и эпидемических болезней. Губернаторы наблюдают за учреждениями общественного призрения и за организацией в губернии всего этого дела. Здесь, опять таки, обязанности их различны, смотря потому, стоят ли они во главе губерний, в которых введены земские и городские учреждения, или же во главе тех, где остаются старые порядки. В губерниях первой категории обязанности губернаторов и ограничиваются по преимуществу контролем за деятельностью органов общественного управления в сфере общественного призрения; в губерниях же последней категории дело общественного призрения возложено, как известно, на приказы общественного призрения, подчиненные губернаторам; последние наблюдают за деятельностью приказов и лично участвуют в учреждаемых для целей благотворительности попечительных советах; за всем тем, губернаторы, по словам закона, «по долгу своему должны доставлять всем беспомощным и страждущим надлежащее по возможности призрение и вспомоществование».

В связи с общественным призрением закон ставит обязанности губернаторов по учреждению опек; для учреждения опеки над слабоумными и умалишенными необходимо предварительное освидетельствование, которое и производится по распоряжению губернатора в губернском правлении, для каковой цели составляется особое присутствие из представителей администрации, суда, врачебной науки и депутатов от сословий. Вместе с тем на губернаторов возложена обязанность следить, чтобы в отношении помещения лиц в дома умалишенных не было злоупотреблений. Кроме дел по учреждению опек над умалишенными губернаторам принадлежит право учреждать опеки над расточителями[18].

Управление финансовое, в особенности безнедоимочное взыскание податей, также вызывает контролирующую деятельность губернаторов. В качестве сборщиков податей являются у нас обыкновенно должностные лица общественного управления; но понуждение и побуждение ко взносу податей возлагается на полицию под наблюдением губернаторов; последние обязаны представлять каждое полугодие Верховной Власти ведомости о взыскании недоимок, а также помещать все относящиеся до этого предмета сведения в ежегодные всеподданнейшие отчеты. Но затем, на губернаторов возложено взыскание всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей и охранение силы разных уставов казенного управления, как-то уставов: питейного, акцизного, лесного и т. д. Равным образом на губернаторов возлагается надзор за правильным и согласным с законами отправлением земских и других общественных повинностей.

Давая губернаторам обширную степень власти и еще более обширную сферу предметов ведомства, закон не мог, конечно, игнорировать и вопроса об ответственности этих должностных лиц. Все случаи такой ответственности, предусмотренные законом, относятся или к превышению власти или к бездействию власти, или же вообще к нерадению и небрежному отношению к своим обязанностям. К числу превышений власти относятся, например: распоряжения, выходящие из пределов власти, предоставленной ил законами и распоряжениями правительства, обременение должностных лиц поручениями, не входящими в круг их служебных обязанностей, вмешательство в деятельность других установлений и проч. К случаям бездействия власти могут быть отнесены: допущение в губернии важных беспорядков и злоупотреблений, лихоимства, отступления от установленных правил по взысканию казенных недоимок, бездеятельность во время общественных бедствий и т. д. К нерадению или небрежности по службе может быть отнесено неточное исполнение Высочайших повелений и предписаний начальства. Перечисленные в ст. 396 случаи ответственности губернаторов не обнимают собою всех возможных случаев такой ответственности, но указаны законом, как наиболее выдающиеся, что ясно следует из ст. 397 говорящей, что губернаторы подвергаются ответственности во всех этих случаях и других им подобных. Самая ответственность может быть судебною или административною.

Из всего сказанного о губернаторах видно, что эти должностные лица имеют своею главною задачей быть представителями государственной власти в губерниях, осуществлять начало авторитета власти и контролировать деятельность всех прочих агентов власти. Возлагаемые же на них законом административные обязанности хотя и многочисленны, но выполняются ими или при помощи других установлений и должностных лиц, или же в соучастии с другими установлениями и должностными лицами.

Сравнивая в рассматриваемом отношении Россию с другими государствами, мы наблюдаем, что в многих случаях во главе местных административных районов, соответствующих нашим губерниям, поставлены должностные лица, весьма много напоминающие наших губернаторов. Справедливость требует, однако, сказать, что во многих государствах в области организации местного управления преобладает начало целесообразности и пользы государственных учреждений и что начало авторитета власти не имеет своих специальных представителей.

Однако, прежде всего следует заметить, что и в иностранных государствах мы встречаем различные типы начальствующих лиц. Если в России некоторые местности управляются главными начальниками или генерал-губернаторами, то и в западноевропейских государствах есть местности, управляемые также на особых основаниях лицами и учреждениями, до некоторой степени аналогичными с нашими. Такими местностями являются обыкновенно колонии.

Так, управление колониями во Франции представляется, как и управление русскими окраинами, в весьма значительной степени децентрализованным и губернаторы колоний в некоторых отношениях пользуются даже большею степенью власти, нежели русские генерал-губернаторы. Их положение несколько напоминает положение главы государства, так как они, подобно последнему, имеют в своем подчинении своего рода государственных секретарей, (Sour-Secretaires d’Etat) как глава государства — министров. Подобно русским генерал-губернаторам, и французские губернаторы колоний воплощают в себе начало власти и функционируют не исключительно на основании закона, но и соображаясь с специальными полномочиями, а полномочия эти обыкновенно весьма обширны; так, между прочим, они имеют право распущения колониальных и муниципальных советов, что в метрополии принадлежит только главе государства; они пользуются до некоторой степени даже дипломатическою властью. Право издания обязательных постановлений есть их обыкновенная принадлежность. Директора или статс-секретари, подчиненные губернатору, контрасигнуют его распоряжения; отсюда, однако, не следует, чтобы губернаторы французских колоний были, подобно главе государства, безответственными. Контрасигнование является лишь мерой, могущей предупредить издание несоответствующих пользе распоряжений губернатора. При губернаторе существуют обыкновенно советы (conseil prive), пользующиеся голосом исключительно совещательным; состав этих советов в различных колониях различен. Колониальные советы, которые следует отличать от советов при губернаторах, служат органами самоуправления, на подобие генеральных советов во французских департаментах[19].

Губернаторов мы находим и в Англии, стране по преимуществу богатой колониями. В некоторых колониях управление принадлежит исключительно губернаторам; в других на ряду с губернаторами существуют административные и законодательные советы, состав которых назначается королевскою властью или губернаторами, как представителями этой власти. В некоторых колониях развилась значительная автономия, так как существуют законодательные собрания, образуемые вполне или отчасти путем выборов; власть административная принадлежит губернаторам и советам, вполне зависимым от королевской власти. Наконец, есть колонии, организованные, как в законодательном, так и административном отношении на манер государства, т.е. имеют двухкамерную систему законодательных органов, ответственное правительство в лице губернатора, назначаемого также королевскою властью; губернатор и подчиненные ему должностные лица ответственны не только перед королевскою властью, но и перед местным законодательным собранием. Таким образом, власть губернаторов в этой последней категории английских колоний является несравненно ограниченнее, нежели в других колониях[20].

Таким образом, мы видим, что должности начальников областей, подобные нашим должностям генерал-губернаторов, существуют, по крайней мере в тех западно-европейских государствах, которые имеют колонии. Выше рассмотренные должности губернаторов колоний представляют отступление от общего правила, вызываемое особыми условиями политической и административной жизни присоединенных в качестве колоний земель.

Гораздо более распространенным оказывается тип тех должностей, которые соответствуют нашим губернаторам. Он существует во Франции и других романских государствах; напротив, в государствах германских и в Англии преобладает управление при помощи коллегиальных учреждений.

Наибольшее сходство с должностью русских губернаторов имеет должность префектов французских департаментов. Будучи назначаемы главой государства, они состоят, по характеру своей деятельности, в ведомстве министерства внутренних дел, от которого и зависит регулирование их деятельности. В положении префектов замечается та же двойственность, что и в положении русских губернаторов; они, подобно последним, олицетворяют в себе авторитет государственной власти, а затем являются и администраторами в различных отношениях. Закон возлагает на них: во 1) исполнение распоряжений правительства и контроль за всей департаментской администрацией; 2) значительную роль по вопросам административной юстиции, хотя здесь они функционируют в связи с советами префектуры; 3) ведение вопросов полиции безопасности, при чем в этой именно области им принадлежит право издавать обязательные постановления. Специальными законами было признано за префектами право издавать обязательные постановления даже по таким вопросам, как охота, рыбная ловля, проселочные дороги. Префекты участвуют в деятельности различных административных установлений и пользуются известными правами в отношении органов самоуправления. Наконец, они же являются представителями и защитниками финансовых интересов государства в департаменте.

Постановления и распоряжения префектов имеют силу или сами по себе, или же должны быть утверждены министром внутренних дел; во всяком случае, последнему принадлежит право отменять распоряжения префектов или по жалобам заинтересованных лиц, или же в случае противоречия их законом и распоряжениям правительства.

Префекты подлежат, как административной, так и судебной ответственности[21]. Подобного же рода должности мы находим и в тех государствах, которые организуют свое административное устройство на манер французского. Так, губернаторы бельгийских провинций не только функционируют в качестве представителей авторитета государственной власти и в тоже время администраторов, но и служат посредниками между министрами и подчиненными им местными установлениями. По своему положению и задачам деятельности они весьма много напоминают русских губернаторов[22]. Во главе австрийских провинций стоят штатгалтеры или президенты, вспомоществуемые особыми правлениями[23].

В мелких немецких государствах мы также находим во главе провинций правительственных агентов; таковы обер-президенты провинций; но там, где введена новая система управления, характеризующаяся большим развитием самоуправления, обер-президенты провинций функционируют не как единоличные чиновники, но как председатели провинциальных советов; состав последних в значительной степени зависит от провинциальных комитетов — исполнительных органов провинциального самоуправления. Во главе округов (Bezirke), составных частей провинций, стоят также не единоличные начальники, но правительственные учреждения — Правления — Regierungen, председательствуемые особыми президентами и окружные комитеты (Bezirksrath), ведающие, между прочим, административную юстицию; состав окружных комитетов опять-таки зависит от провинциальных комитетов[24].

В Англии мы вовсе не находим должностей, соответствующих нашим губернаторам. Самым крупным административным делением является здесь графство, но во главе его не поставлено ни какой единоличной начальственной должности. Старинная должность шерифа, хотя и считается важнейшею в графстве, в действительности утратила свое значение. Коронер функционирует в качестве судебного следователя по особо важным делам, а лорд-лейтенант является начальником милиции в графстве. Таким образом, все эти должности нисколько не напоминают должности губернаторов. Важнейшею должностью является должность мировых судей, ведущая свое начало еще от XIII века и совмещающая в себе функции,: как судебные, так и административные; но число мировых судей в графстве обыкновенно весьма значительно и каждый из них простирает свою власть, за немногими исключениями, на целое графство; отсюда конкурирующий характер их деятельности; они действуют или единолично, или коллегиально. Должности мировых судей, как и другие вышеупомянутые, не оплачиваются, но в качестве почетных замещаются крупными землевладельцами или другими зажиточными лицами[25]; Отсюда мы видим, что и мировые судьи Англии еще менее, чем другие должности, напоминают наших губернаторов.

Припоминая сказанное о начальниках губерний и других соответствующих им территориальных делений, мм должны придти к выводу, что все европейские государства могут быть разделены в отношении таких должностей на три группы: 1) те, где во главе наиболее крупных административных делений — департаментов, провинций, губерний, стоят единоличные начальственные должности, воплощающие в себе начало государственного авторитета. Таковы Россия, Франция, Бельгия, Австрия и др.; 2) те государства, где во главе таких крупных районов стоят бюрократически или коллегиально организованные установления и где правительственные агенты являются не столько единоличными начальниками областей, сколько председателями или президентами стоящих во главе областей учреждений; к этой группе относятся государства германские; наконец, 3) государства, в которых вовсе не существует ни единоличных должностей, ни учреждений, стоящих во главе областей и воплощающих в себе начало государственного авторитета, но существуют единоличные и коллегиальные органы для осуществления специальных административных и судебных функций внутри областей; сюда относится Англия.

[1] Свод Законов т. II изд. 1892 ст. 270 и след.

[2] Ibid. ст. 292. Проф. А.С. Алексеев и Н.М. Коркунов объясняют право губернатора вызывать к себе служащих лиц целью надзора за личным составом служащих, но такое объяснение не подтверждается содержанием вышеприведенной ст. 292; это право обусловливается вообще интересами губернского управления и положением губернатора в качестве представителя государственной власти в губернии, на что и имеется в данной ст. прямое указание.

[3] Ibid. ст. 410.

[4] прилож. к ст. 316.

[5] прилож. к ст. 406.

[6] Ibid. ст. 402, 406-409.

[7] Ibid. ст. 404.

[8] Ibid. ст. 414.

[9] Ibid. ст. 318 и след.

[10] Ibid. ст. 389 и след.

[11] Ibid. ст. 430 и 499.

[12] Ibid. ст. 421 и след.

[13] Ibid. ст. 424.

[14] Ibid. ст. 428.

[15] Ibid. ст. 264-266.

[16] Ibid. ст. 276-297.

[17] Ibid. ст. 298-321.

[18] Ibid. ст. 322-347.

[19] M. Hauriou. Precis de droit administratif. 1892. p. 277-379.

[20] Anson. The Law and Customs of the Constitution. 1892. P. II, 249 след.

[21] Hauriou Precis. p. 271-277. Cp. G. Mayer. Die Behordenorganisation et cet. Перевод П. Шеймина стр. 39.

[22] Vauthier. Das Staatsrecht des Konigreichs Belgien. 1892. S. 145-147.

[23] G. Meyer. Die Behordenorganisation. стр. 77.

[24] G. Meyer. Die Behordenorganisation. перевод П. Шеймина. стр. 61-67.

[25] Anson. The Law and Custom. p. 235-239.