§ 8. Местные установления после Императрицы Екатерины II и до вступления на престол императора Александра II.

Весь период от смерти Императрицы Екатерины II и до вступления на престол Императора Александра II не представлял благоприятных условий для развития местного управления, хотя в разное время и не по одним и тем же причинам. Здесь, кстати, заметим, что вообще развитие административного строя в России идет как бы спорадически, характеризуется быстрыми поступательными движениями. Тянется довольно длинный период, иногда в столетие и более, в течение которого административная жизнь течет по раз выбранному руслу, ничуть не отступая от укоренившейся рутины, предпринимаются различные меры, по-видимому клонящиеся к улучшению существующих порядков, но в сущности меры паллиативные, мало пригодные для действительного улучшения установившегося административного режима. В то же время общественная жизнь, хотя может быть и медленно, но движется; потребности разрастаются количественно и качественно под влиянием естественного движения мысли, в особенности благодаря знакомству с более совершенными административными формами других государств, воззрения общества, или по крайней мере лучших его представителей на существующий административный режим меняются; одновременно и в самом правительстве, и по тем же причинам, происходит медленный и постепенный, но зато существенный прогресс во взглядах на существующие административные формы, все более и более увеличивается запас мотивов и оснований для радикального видоизменения этих форм и вот, рано или поздно, наступает, наконец, момент, когда происходит эта ломка учреждений и укоренившихся административных приемов, ломка, вызывающая обыкновенно против себя горячие нападки со стороны приверженцев старины, видящих в этом отрицании старинных начал чуть ли не проявление революционного духа. Но ничто уже не в силах остановить начавшегося процесса и новые административные формы завоевывают себе место на развалинах старого режима.

Таков был характер реформ в сфере управления при Императоре Петре I, Императрице Екатерине II, и при Императорах Александре I, Александре II. Такой спорадический характер развития русского административного строя, представляя известного рода выгоды, имеет и свои отрицательные черты, состоящие, между прочим, в том, что процесс быстрого и радикального преобразования целой системы учреждений, несмотря на предварительную и довольно продолжительную подготовку, вызывает все же весьма сильное напряжение деятельности правительства, требует с его стороны огромной энергии, а вследствие этого порождает и те, на первый взгляд странные, явления, которые мы называем реакцией. За быстрыми и радикальными реформами обыкновенно следует реакция; и это положение опять-таки вполне подтверждается историей развития административного строя в России. Другую замечательную черту в этой истории представляет чередование реформ высшего и местного управления, объясняемое, впрочем, вполне естественно невозможностью одновременно реформировать всю систему управления во всем ее целом; этого не могли сделать, несмотря на все желание, даже такие выдающиеся таланты и люди такой энергии, как Петр Великий.

Таким образом, если мы сказали, что после Екатерины II и до вступления на престол императора Александра II не было условий благоприятных для развития местных установлений, то объяснения этого явления следует именно искать отчасти в наступившей вслед за реформами Екатерины реакции, отчасти же в коренных реформах высшего управления.

Недолговременное царствование императора Павла не оставило больших следов в местном управлении, хотя реакционное направление все же успело обнаружиться. Оно выразилось прежде всего в сокращении числа разных образованных Екатериною установлений, в особенности тех, в состав которых входили выборные члены; так, были упразднены верхние земские суды, верхние и нижние расправы, губернские магистраты; палаты гражданского и уголовного суда были соединены в одну палату. Органы сословного дворянского и городского самоуправления, если и не были сразу уничтожены, то все же значительно ограничены; сила городового положения и жалованной грамоты дворянству во многих частях была приостановлена и сословные органы еще в большей степени, нежели ранее, были подчинены власти губернаторов.

Однако Император Павел, несмотря на кратковременность своего правления, успел все же сделать кое-что и положительное и притом в той области местного управления, которую его предшественники обыкновенно совершенно игнорировали — это именно в сфере управления крестьянского. Правда, управление крепостных крестьян осталось на прежних основаниях; однако и здесь были предприняты некоторые меры, клонившиеся к улучшению положения этих крестьян, так что все же начало правительственной деятельности, приведшей впоследствии к освобождению крестьян, следует приурочивать именно к царствованию Императора Павла За то в отношении государственных крестьян были произведены более существенные видоизменения, касавшиеся их общественного устройства и управления. Так, в волостях были образованы волостные правления, в состав которых входили волостной голова, староста и писарь; в селениях — старшины и десятские; все это были лица выборные. Сфера компетенции волостных голов и других выборных должностных лиц была весьма обширна; так, на обязанности их было возложено: обнародование законов и распоряжений, полиция безопасности и благосостояния, финансовое управление, судопроизводство по разрешению маловажных споров и тяжб; наконец, они же являлись и органами опекунского управления. Таким образом, мы видим, что в царствовании Императора Павла были положены основания крестьянского управления, на которых последнее продолжало развиваться впредь до присоединения управления государственным крестьянами к общему управлению, основанному на положении 19 февраля 1861 года.

Царствование Императора Александра I также не было благоприятным для развития местных установлений, но уже по другим причинам. Мы видели, что все внимание этого государя было сосредоточено на реорганизации высших установлений; при нем были созданы государственный совет, комитет министров и министерства; вот почему местные установления оставались как бы в тени; но и помимо этого, вновь созданные центральные установления сами по себе, по характеру уже своей организации, были направлены к проведению в управление иных начал, нежели те, которые были выдвинуты на первый план Екатериною II. Последняя перенесла, как мы видели, центр управления в местность; с учреждением министерств, он вновь перемещается в Петербург; если ранее все местные губернские установления представляли собою как бы одно целое, находились между собою в тесной связи, причем одни и те же лица были членами нескольких губернских установлений, то с учреждением министерств связь эта в значительной степени нарушается, ввиду того, что различные губернские установления подчиняются различным министерствам. Централизация управления усиливается и молодые всходы самоуправления, насажденные рукою Императрицы Екатерины, подвергаются риску умереть преждевременною смертью. А между тем всякому известно, что по крайней мере первая половина царствования императора Александра I далеко не отличалась реакционным направлением, что, напротив, как раз одновременно с учреждением министерств строились планы радикального преобразования государственного устройства. Это противоречие примиряется, или лучше сказать, объясняется отчасти самою сущностью министерской организации, невольно вызывающею централизованное управление, отчасти же политикой того времени, особенно намерениями правительства сосредоточить всю власть государственного управления в руках немногих лиц, заслуживших безграничное доверие носителя верховной власти. Все делалось с самыми лучшими целями, и самая централизация и полицейская опека министерств должны были, по мнению правительства того времени, привести к самым лучшим результатам. Вот разгадка того, почему наряду с самыми либеральными начинаниями уживались начала централизации и опеки.

С усилением централизации и правительственной опеки над местностью, не могли развиваться и органы сословного дворянского и городского самоуправления. Дворянские учреждения не были уничтожены или ограничены в своих правах, напротив, известно, что в царствование Императора Александра I жалованная грамота дворянству была восстановлена в ее прежней силе; но дворянские учреждения не могли развиваться в силу уже того, что весь административный механизм не представлял для этого благоприятных условий; выборная служба не была привлекательною для дворянства; вследствие усиления правительственного административного элемента, она не давала ни почета, ни влияния; дворянство начинает поэтому стремиться на казенные должности, по преимуществу в Петербург, в министерские департаменты и отделения; в губерниях же и уездах выборные дворянские должности попадают в руки низших слоев дворянского сословия и нередко в руки лиц, не отличавшихся ни преданностью делу, ни честностью убеждений. Все это роняло значение дворянских учреждений и вызывало многочисленные жалобы.

Не в лучшем положении находились и городские установления. Хотя городовое положение, подобно жалованной грамоте дворянству, также было восстановлено в своей силе манифестом 1801 года, но самое городское управление от этого не сделалось лучшим и требовало дальнейших изменений, которые, однако, по событиям того времени, не могли быть сделаны. Тем не менее, правительство все же предпринимало некоторые меры, касавшиеся по преимуществу сословных прав купечества, организации городского сословия и некоторых отдельных предметов городского управления, как то порядка выборов в городские общественные должности, права участия в таких выборах и проч. Между прочим обращает на себя внимание стремление правительства установить и укрепить связь между купеческим и дворянским сословиями. Ввиду достижения этой цели, дворянам было предоставлено право вступать в гильдии с присвоением им всех прав, данных торговому сословию, в том числе и права участия в городском самоуправлении, с зачислением при том службы городской в счет службы по дворянству; мало того, городским обществам было дозволено избирать на городские должности дворян и чиновников с их согласия и без записки в гильдии. Меры эти не достигали, однако, и не могли достигнуть цели: дворянство, по особому привилегированному положению, все таки держалось в стороне от деятельности городских обществ; купечество, с своей стороны, смотрело на стремления правительства ввести дворян в состав городской общины как на нарушение своих сословных прав. При существовании сословной обособленности, подобными мерами и не возможно было сблизить сословия; единственным средством в этом случае могло служить уравнение сословных прав, а не увеличение привилегий одного сословия на счет другого.

Таким образом, если в царствование императора Александра I и предпринимались некоторые меры в видах улучшения местных установлений, то эти меры отличались паллиативным и случайным характером, что объясняется, повторяем, особенным напряжением государственной энергии в области преобразований высшего управления.

Условия государственной жизни в царствование императора Николая I также не были вполне благоприятны для раз вития местных установлений. Чтобы понять это, следует прежде всего вспомнить, что уже и вторая половина предшествовавшего царствования отличалась в значительной степени консервативным характером, что продолжалось и после вплоть до шестидесятых годов настоящего столетия. Однако если в царствование императора Николая I не было произведено радикальных улучшений в области местного управления, не было положено в основание управления каких-либо новых начал, то некоторые полезные меры все же были осуществлены. К числу таких мер принадлежит прежде всего упразднение генерал-губернаторской должности в качестве постоянного и повсеместно действующего института, что произошло в 1837 году. Учреждение генерал-губернаторской должности имело в своем основании идею децентрализации управления, идею перенесения центра тяжести управления в местность. Разумное осуществление этой идеи требовало, однако, известных условий, без наличности которых и самая децентрализация могла приносить более вреда, нежели пользы; одним из важнейших условий здесь является общественная самодеятельность и самоуправление, семена которого хотя и были посеяны в царствование Екатерины II, но развитие плодов требовало еще продолжительного и старательного ухода. Это во-первых; во-вторых, весьма трудно было генерал-губернаторскую должность комбинировать в привести в полное согласие с должностью министров; между обеими должностями все время чувствовался разлад, невыгодно отражавшийся как на центральном, так и на мест-ном управлении. Упразднение генерал-губернаторской должности разом прекратило эту путаницу отношений.

Наказ 1837 года внес в местное управление более определенности, сделавши губернатора единственным, высшим начальником и хозяином губернии; упразднение генерал-губернаторской должности имело, следовательно, ближайшим результатом увеличение авторитета должности губернатора. Власть губернатора стала простираться на все части управления, только что в сфере внутреннего управления он являлся непосредственным начальником, лично ответственным, в других же сферах, напр. финансовой или судебной, на него был возложен, главным образом, контроль и лишь в некоторых случаях активная деятельность в виде утверждения напр. судебных приговоров или принятия мер обеспечения казенных интересов.

Некоторые модификации потерпели и другие установления. Так, по закону 1845 года, губернское правление — это высшее коллегиальное установление губернии по делам внутреннего управления — получило более определенную компетенцию и приобрело в значительной степени характер самостоятельного учреждения, действующего не исключительно по предписаниям губернатора. На основании общего учреждения о губерниях 1775 года «члены губернского правления должны были вспомоществовать начальнику губернии своими рассуждениями, но он властен был принять или не принять их мнения и дело решалось не по большинству голосов, а по его приказанию». Таким образом губернское правление Императрицы Екатерины II было в сущности восстановленная ландратская коллегия Императора Петра I. Иначе поставил дело закон 1845 года, признавши губернские правления установлениями, управляющими губернией именем Императорского Величества в качестве высшего установления в губернии; вместе с этим более точно была определена и компетенция этих учреждений по предметам ведомства, указаны и те случаи, в которых они могли действовать вполне самостоятельно без участия губернатора. С этого именно времени губернские правления получили характер установлений, действующих то единолично, то коллегиально, то, наконец, бюрократически. Таким образом, мы не можем не отметить того замечательного явления, что несмотря на увеличение значения и авторитета губернаторской должности, увеличилось значение и губернского правления в качестве самостоятельного учреждения, хотя и действующего под председательством губернатора. Такие явления в жизни учреждений объясняются более или менее точным разграничением их компетенции, точным указанием на круг дел, подведомственных тому или другому должностному лицу в составе даже и одного и того же учреждения.

В царствование Императора Николая I возникло и несколько новых местных установлений. Хотя условия политической жизни этого времени и не были благоприятны для быстрого развития начал самоуправления, однако мы имеем возможность наблюдать возникновение таких правительственно-земских установлений, которые подготовила почву для образования земских учреждений. Вопросы местного хозяйства и благоустройства, ведавшиеся до начала текущего столетия по преимуществу органами общей администрации, или сословными учреждениями, начинают обращать на себя все большее и большее внимание правительства. С начала текущего столетия, в особенности в царствование императора Николая I, возникают особые установления для заведывания частью санитарною, путями сообщения, общественным призрением бедных, продовольственною частью и т. д. Характерною чертой этих установлений служит их правительственно-земский состав. Удовлетворение тех или других потребностей местной жизни становится общесословною или земскою повинностью, осуществляемою отчасти путем ее натурального отбывания, отчасти при посредстве денежных сборов. Чтобы разные установления по вопросам благосостояния могли функционировать, необходимо было прежде всего организовать установления для заведования именно земскими повинностями, создать органы, на которые можно было бы возложить распоряжения по отбыванию земских повинностей и контроль за ними. Такие установления действительно и создаются в царствование Императора Николая I. До этого времени в России не существовало сколько-нибудь упорядоченного управления земскими сборами. В этой области царил полнейший беспорядок, лежавший тяжелым бременем почти исключительно на одном крестьянском сословии. В трудах комиссии для пересмотра системы податей и сборов по этому поводу мы читаем следующее: «недостаток правильно организованного управления повинностями, произвольное включение в состав повинностей предметов по случайным поводам и личным взглядам администраторов, разрозненность и недостаток системы в правилах и главное чрезмерная неуравнительность распределения и вследствие того крайняя отяготительность для податных сословий требовали скорых и решительных изменений в этой части государственного хозяйства». Насколько скоро производились изменения, необходимость которых уже ясно сознавалась, видно из того, что прошло целое полстолетие прежде нежели в замен старого устава явился новый устав 1851, поставивший дело о земских повинностях на сравнительно более прочные основания и создавший новые, специально для этой цели образованные, органы — комитеты о земских повинностях. Состав этих учреждений обращает на себя внимание; от правительства в них участвовали: губернатор в качестве председателя и начальники: казенной палаты, палаты государственных имуществ и удельной конторы с подведомственными им уездными начальниками; от сословий участвовали: предводители и депутаты дворянства, городские головы губернских городов и депутаты от прочих городов. Следовательно, состав этих учреждений был действительно правительственно-земский или вернее правительственно-сословный. Главнейшею обязанностью этих учреждений было составление проектов смет и раскладок земских денежных повинностей для каждой губернии на одно трехлетие. Порядок составления и утверждения таких смет указывает, с какою осмотрительностью правительство желало действовать в этом действительно важном вопросе. Комитеты, составлявшие сметы, не предрешали еще дела; они, в сущности, давали материал, на основании которого высшие государственные органы должны были составлять сметы; в составлении этих смет участвовали едва не все государственные установления; в самом деле, проекты смет, составленные комитетами, представлялись министрам: финансов, внутренних дел, государственных имуществ, уделов и генерал-губернаторам там, где они были. Все министры и генерал-губернаторы, рассмотревши сметы и раскладки, сообщали свои заключения министру финансов, который составлял особые табели по каждого рода повинности и общую роспись денежным сборам и расходам на земские повинности. То и другое вносилось в департамент экономии государственного совета, а отсюда в общее собрание этого совета. По окончательном рассмотрении и одобрении в государственном совете то и другое входило на Высочайшее усмотрение и, по утверждении Верховною Властью, вносилось министром финансов в правительствующий сенат для рассылки в каждую губернию выписок о следующих с нее сборах и расходах. Подобные окладные листы для каждого уезда составлялись казенными палатами и рассылались губернскими правлениями чрез городскую и земскую полицию к плательщикам для исполнения.

Отсюда мы видим, что хотя составление проектов смет и раскладок на удовлетворение местных потребностей и возлагалось на местные же учреждения с правительственно-сословным характером, но окончательное принятие этих смет и раскладок совершалось не иначе как законодательным порядком и с утверждения Верховной Власти. В этом, конечно, нельзя не видеть стремления правительства оградить имущественные интересы местного населения от произвольных поборов.

Но таковы были собственно установления и порядки, касавшиеся земских денежных повинностей. Что касается повинностей натуральных, то они вовсе не представляли сколько-нибудь правильной системы, ложась всею своею тяжестью на одном крестьянском сословии и будучи отправляемы в таком вообще виде, в каком требовало этого губернское и уездное начальство.

Недостатки системы земских денежных сборов были конечно, весьма значительны. Прежде всего самое разделение земских повинностей на государственные, губернские и частные не соответствовало самому понятию о земских повинностях, так как под последними разумеются лишь те повинности, которые обусловливаются потребностями определенной местности. Все потребности общегосударственного характера должны удовлетворяться на счет общегосударственных средств Повинности частные, задача которых удовлетворение потребностей отдельных сословий и частных лиц также не должны относиться к земским, так как предмет их не имеет общего земского характера. Но земских повинностей в истинном смысле этого слова и не могло быть, так как не было и самого земства, как целого; были лишь одни сословия, между юридическим положением которых лежала целая пропасть. Вот почему и земские комитеты, не смотря на свое название, вовсе не были земскими, заключая в себе, как мы видели, элементы — сословный и бюрократический. Сословие, наиболее обложенное всякого рода земскими тягостями, вовсе не участвовало в заведывании земскими финансами и это понятно, так как крестьяне являлись сословием бесправным и порабощенным. Нельзя сказать, чтобы и другие сословия пользовались в этом деле действительною самостоятельностью; различные комитеты и присутствия составляли, как мы видели лишь одни проекты смет и раскладок, утверждение же их зависело от высшего начальства, в чем, впрочем, можно видеть скорее выгоду, нежели недостаток, так как было бы плохою политикой предоставлять полную свободу одним сословиям облагать сборами другие, от них зависимые. Правда, чрезвычайная сложность составления и утверждения смет и раскладок и чрезмерное количество всякого рода учреждений их рассматривавших, все это не могло выгодно отражаться на деле, порождая крайнюю медленность делопроизводства.

Резюмируя все сказанное о земских повинностях и органах ими управлявших по уставу 1851 года, мы приходим к следующим выводам: 1) земские повинности были такими лишь по названию, в действительности же земского, в истинном значении этого слова, в них было очень мало; 2) всею своего тяжестью, за самым ничтожным исключением, они падали на наименее обеспеченное и несвободное крестьянское сословие; последнее не участвовало ни в назначении, ни в раскладке платимых им налогов; наибольшее значение в этой сфере принадлежало правительству, участие же дворянского сословия и промышленного класса ограничивалось одною формальною стороной; 3) таким образом, все управление земскими повинностями носило по своей форме характер сословно-бюрократический, в сущности же было чисто бюрократическим.

Несмотря на все вышеуказанные недостатки управления земскими повинностями, административный прогресс заключался в данном отношении в возникновении и некотором уже развитии идеи местных потребностей, местных сборов для их удовлетворения и участия местного населения в заведывании ими. Такие учреждения, как комитеты о земских повинностях, служили уже переходною ступенью к новому, истинно-земскому порядку местного управления.

Помимо установлений, на обязанности которых было возложено заведывание земскими повинностями в царствование Императора Николая I возникают и некоторые особые установления для заведывания теми или другими делами внутреннего благоустройства. Сюда относятся учрежденные в 1833 году «губернские дорожные комиссии», соединенные в 1848 году с строительными комиссиями; они должны были заведовать путями сообщения — поправкою дорог и дорожных сооружений. Состав этих учреждений был также сословно-бюрократический. Управление путями сообщения заставляло желать чрезвычайно многого в особенности потому, что исправление дорог и выполнение других задач сюда относящихся осуществлялось почти исключительно на счет натуральной повинности, следовательно, лежало тяжелым бременем на одном крестьянском сословии.

Особые установления были образованы и для заведывания делом народного продовольствия; сюда относились «общие губернские комиссии народного продовольствия», разделявшие свою деятельность между палатами государственных имуществ и удельными конторами. Состав комиссий был приблизительно тот же, что и других комиссий и комитетов, образованных в это царствование. Но помимо того, забота о народном продовольствии была возложена и на некоторых должностных лиц, куда относились предводители дворянства, попечители хлебных запасных магазинов и смотрители, избиравшиеся крестьянами. Управление продовольственною частью, Подобно дорожному управлению, не могло быть поставлено на надлежащие основания, пока существовало крепостное право, и пока это дело зависело почти исключительно от помещиков, а в отношении прочих крестьян от ведомства удельного и государственных имуществ.

Наконец, попечение о народном здоровье получило также особую организацию. Еще в царствование императора Павла в губерниях были образованы «врачебные управы», в состав которых входили: инспектор, хирург и акушер; обязанности этих лиц простирались как на медицинскую, так и на санитарную часть. Последняя в значительной степени была предметом деятельности и органов общей администрации, причем этим последним в особенности вменялось в обязанность принимать меры против заразительных болезней; помимо того, весьма важную роль в сфере попечения о народном здоровье продолжали играть приказы общественного призрения; к сожалению, деятельность их простиралась только на городское население, забота же о здоровье сельского населения всецело зависели от личного усмотрения помещиков. Наконец, та же забота была несколько позднее возложена на «комитеты общественного здравия» и «оспенные комитеты»; но, несмотря на все эти довольно многочисленные медицинские учреждения, дело попечения о народном здоровье заставляло желать еще очень многого; главным препятствием для успешного развития этой отрасли: внутреннего управления было отсутствие достаточного количества медицинского персонала и медицинских средств.

Установления по части внутреннего управления, образованные в царствование императора Николая I, как рассмотренные нами комитеты и комиссии, с современной точки зрения представляются, конечно, несовершенными и заслуживающими различных упреков; но с исторической точки зрения они были явлением во всяком случае прогрессивным. Возникновение таких учреждений показывало, что отдельные специальные отрасли внутреннего управления все более и более начинают привлекать внимание правительства, и что выделением таких потребностей как вышеуказанные, в качестве местных, создавался круг предметов, долженствовавших впоследствии войти в сферу компетенции земских учреждений; все эти комитеты и комиссии тем в особенности и заслуживают внимания, что они были непосредственными предшественниками земских учреждений, что в них в разрозненном состоянии были уже налицо многие элементы, из которых впоследствии развилось здание земского самоуправления путем концентрации всех этих элементов.

Сословные учреждения не претерпели в царствование Императора Николая I каких-либо существенных изменений. Созданное Екатериною II дворянское самоуправление не заключало в себе надежных задатков жизнеспособности. Дворянство по-прежнему уклонялось от службы, дворянские собрания мало посещались и дворянские должности не всегда попадали в надежные руки. Ни увеличение имущественного ценза для участия в дворянских выборах, как средство улучшить качественно состав дворянских собраний, ни специальные распоряжения, воспрещавшие дворянам начинать свою службу в столицах, ничто это не помогало делу, и дворянское самоуправление влачило довольно жалкое существование. Приблизительно то же явление наблюдается и в области городского самоуправления. Общие думы, бывшие по закону распорядительными органами, фактически нигде не существовали, в силу чего заведывание городским хозяйством находилось в руках шести гласных дум, которые, в свою очередь, были подчинены правительственным установлениям, не имея никакой самостоятельности ни в отношении расходования городских сумм, ни даже в отношении контроля за их расходованием. Одинаковые причины должны были вызывать и одинаковые следствия; в городах наблюдается то же уклонение от выборной службы, какое имело место в сфере дворянского управления.

Что касается крестьянского управления, то оно в царствование Императора Николая I, подверглось более или менее значительным изменениям. В 1837 году было образовано особое управление государственными крестьянами, тогда как ранее они ведались в общих установлениях: казенных палатах и местных полицейских установлениях. В 1837 году было образовано, как мы видели, особое министерство государственных имуществ, органами которого были в губерниях — палаты государственных имуществ, в уездах — окружные управления. Ведению палат государственных имуществ было вверено попечение о всех сторонах не только общественной, но и частной жизни крестьян. Каждая губерния была разделена в этом отношении на известное число округов, совпадавших обыкновенно с уездами и имевших во главе окружных начальников; последние и играли наиболее выдающуюся роль в отношении управления волостными и сельскими обществами государственных крестьян. В безусловном подчинении окружному начальству находились все выборные крестьянские учреждения и должностные лица: волостной голова, заседатели, сельские старшины и друг. Все крестьянское управление было проникнуто духом полицейской опеки и регламентации; правительство стремилось путем начальственных предписаний регулировать не только общественное крестьянское управление, но и самое крестьянское хозяйство и земледельческое производство. Действительной пользы от этого, однако, быть не могло, так как само начальство далеко не было сведущим в сельском хозяйстве.

9. Реформа местного управление императора Александра II.

Царствование императора Александра II представляется выдающеюся эпохой в отношении развития местных установлений и местного управления. Ввиду, однако, того, что возникшие в это царствование установления продолжают в огромном большинстве случаев функционировать и до настоящего времени, ввиду того, что произведенные впоследствии модификации в этих установлениях не подрывают основных начал в них положенных, в настоящем параграфе нам придется очертить реформаторскую деятельность императора Александра II лишь в общих и основных чертах. Трудно подыскать другую эпоху, столь богатую коренными преобразованиями в области местного управления. Все важнейшие ветви местного управления подверглись существенным видоизменениям, что объясняется теми новыми прогрессивными началами, которые должны были проникнуть собою как организацию, так и деятельность всех местных государственных установлений.

Такими началами были: уменьшение правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных общественных потребностей. Для того, чтобы провести эти начала в действительную жизнь, необходимо было предварительно создать некоторые условия, без которых реформа местного управления в указанном смысле была не мыслима. Важнейшим из таких условий было возможно большее уравнение юридического положения сословий и на первом плане, конечно, уничтожение бесправного положения крестьян, что и было сделано 19 февраля 1861 года. Было бы ошибочно, конечно, думать, что освобождение крестьян произошло ради тех или других улучшений в области местного управления; такое великое дело не могло быть средством для целей второстепенного характера; оно было самою себе целью; однако коренное изменение в юридических отношениях между целыми сословиями, можно сказать принятие государством в свое ведомство многомиллионного населения, такие крупные явления не остаются без следа не только для тех или других местных установлений, но и для всего административного и социального строя, так что последствия эти невозможно и перечислить; остается обращать внимание на наиболее важные из них[1]. Оставаясь в пределах изложения организации местных установлений, мы можем констатировать результаты освобождения крестьян в двух отношениях; во 1) благодаря этому освобождению явилась возможность образования совершенно новых государственных установлений; во 2) благодаря ему же пришлось произвести существенные модификации в установлениях уже действовавших.

К числу новых установлений относятся прежде всего земские учреждения, возникшие вскоре после освобождения крестьян, в 1864 году. Пока крестьяне находились в крепостном состоянии, не было и не могло быть земства, существовали лишь разрозненные земские элементы в виде сословий. С уравнением юридического положения сословий, с высвобождением одного из земских элементов из-под власти другого, явилась возможность организовать сословия в одно целое, игнорируя сословные различия и имея в виду лишь местное уездное и губернское население, как целое.

Все прежние учреждения местного благоустройства в благосостояния, в которых так или иначе комбинировались земские элементы — многочисленные комитеты и комиссии времени Императора Николая, а равно приказы общественного призрения, возникшие еще в царствование Екатерины II, все эти учреждения сконцентрировались в одно целое, в одну стройную систему земских органов, земских управ и земских собраний, совместивших в себе все земские элементы в более или менее гармоническом сочетании и получивших определенную и обширную программу деятельности. Долгое время подготовлявшееся земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме, примиряя сословную рознь и воспитывая общество к единодушной работе на пользу общего благосостояния. Бессословное земство представляло собою огромный прогресс не только в административном механизме, но и в социальных сношениях. Вместе с тем центр тяжести управления опять переместился из столицы в местность; децентрализация и самоуправление, признанные теоретически и принципиально Екатериною II, нашли впервые свое реальное выражение в земских учреждениях[2].

Еще в более тесной связи с освобождением крестьян стояла реформа крестьянского общественного управления, а равно и губернских и уездных учреждений по заведованию крестьянскими делами. Положение 19 февраля не только освобождало крестьян, но и организовало их сословное самоуправление, создавши волостные и сельские общественные учреждения и положивши в основание их организации выборное начало. Такими органами крестьянского самоуправления явились волостные и сельские сходы, волостные суды и правления, волостные старшины и сельские старосты. Таким образом, порядок управления, существовавший ранее, и в гораздо менее совершенной форме, у государственных крестьян, теперь был распространен на все крестьянское население, получившее в то же время более совершенную форму. Крестьяне получили, следовательно, право не только самостоятельно и лишь под контролем правительственных учреждений заботиться об удовлетворении своих местных, связанных по преимуществу с земледелием, потребностей, но и самостоятельно же творить суд и расправу, как по гражданским, так и по уголовным делам, в указанных законом пределах, руководствуясь при этом не только писаным законом, но и обычным правом.

В 1870 году, 16 июля, введено было новое городовое положение, на основании которого в городах стали функционировать, в замену прежних общих и шестигласных дум — городские думы и городские управы. Для выбора гласных были образованы особые избирательные собрания, при чем вместо прежних разрядов населения были составлены новые, различающиеся между собою лишь суммою уплачиваемых ими городских сборов. Таким образом и здесь, как и в земском самоуправлении, в основу выборов было положено начало экономического ценза. По степени своей власти новые городские учреждения заняли гораздо более самостоятельное положение, нежели прежние; все городское благоустройство было вверено их самостоятельному ведению; назначение городских сборов, составление смет и раскладок, расходование сборов и т. п. все это вошло в круг компетенции новых городских учреждений, причем важнейшие из таких постановлений поставлены в зависимость от утверждения губернатора; последнему именно было вменено в обязанность, не вмешиваясь активно в сферу городского самоуправления, следить за его законностью и затем, чтобы постановлениями органов городского самоуправления не было причиняемо какого-либо существенного вреда государству и интересам и пользам местного населения. Одним из важных прав органов городского самоуправления явилось право издавать обязательные постановления для местных жителей касательно условий благосостояния, что же касается безопасности городских жителей, то забота о ней была оставлена по-прежнему на полицейских органах.

Наконец, и сословное дворянское самоуправление, если и не было радикально преобразовано, то все же продолжало существовать и пользоваться теми преимуществами, которые были предоставлены ему еще Екатериною II. Права дворянского сословия в отношении его сословного самоуправления не были однако расширены, так как увеличение дворянских привилегий не соответствовало общему духу реформаторской деятельности императора Александра II, заключавшемуся скорее в стремлении к уравнению сословных прав, нежели к их обособлению.

Самое существование сословных учреждений наряду с бессословными может на первый взгляд возбуждать некоторое недоумение. Однако наличность сословных расчленений самого общества уничтожает всякое сомнение не только в возможности, но и в необходимости, по крайней мере для крестьянского сословия, особого сословного самоуправления. Громадным успехом было уже и одно создание земства и земских учреждений, где все сословия примирялись, на почве общих интересов и потребностей; но ввиду сословной обособленности, и помимо этих общих интересов и потребностей, в сословных группах оставались еще и свои особые чисто сословные интересы и потребности; вверить их удовлетворение всесословным учреждениям было бы в высшей степени рискованно; пока существуют сословия и сословное самоуправление является возможным и часто весьма полезным. Вот причина, почему наряду с всесословными земскими и городскими учреждениями существовали и существуют сословные учреждения. Как бы то ни было, в царствование императора Александра II идея самоуправления восторжествовала над идеей управления приказного или бюрократического, по крайней мере в области обеспечения местного благосостояния, и в этом нельзя не видеть огромного административного прогресса.

Но обеспечивая более или менее правильное развитие органов самоуправления, правительство рассматриваемой эпохи не оставило без внимания и своих собственных органов, и их оно стремилось преобразовать и улучшить; при этом не мало правительственных учреждений было создано вновь благодаря вновь сложившимся условиям административной, жизни.

Так, в виду отмены крепостного права, были образованы должности мировых посредников и их съезды в целях урегулирования отношений между крестьянами и помещиками, производства контроля за новою еще деятельностью общественных крестьянских установлений и решения многих вопросов крестьянского управления. С 1874 года обязанности мировых посредников и их съездов возлагаются на особые учреждения — уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Это те учреждения, которые по своему составу могут быть названы смешанными присутствиями, так как они состояли из членов различных других учреждений и следовательно не имели своего самостоятельного и определенного состава. Число таких смешанных учреждений возрастает очень быстро в разных сферах управления. В состав уездных присутствий по крестьянским делам входили, под председательством уездного предводителя дворянства или, где не было дворянских выборов, одного из членов присутствия, с утверждения министра внутренних дел, следующие члены: непременный член, уездный исправник, председатель земской управы и один из почетных мировых судей уезда. Состав этого присутствия, смотря по местным особенностям, мог однако и видоизменяться. Во всяком случае он показывает, что наблюдение за крестьянским самоуправлением и его регулирование было возложено не на одно какое либо лицо, но на целую совокупность представителей разных ведомств, где, следовательно, неправильные или небеспристрастные мнения одного могли парализоваться мнениями прочих; в особенности обращает на себя внимание участие в присутствиях в качестве члена представителя земства, в котором, в виду всесословного характера земства, можно было до некоторой степени видеть и представителя крестьянского сословия. Наиболее активным членом являлся, однако, непременный член, в руках которого и сосредоточивалось все делопроизводство присутствия; но и непременный член не назначался помимо земства; губернское земское собрание определяло число непременных членов на всю губернию и избирало кандидатов на эту должность в уезде; самое же назначение на трехлетний срок производилось министром внутренних дел; установление трехлетнего срока службы также указывает на земский характер этой должности.

Предмет деятельности крестьянских присутствий составляли, как уже замечено, все вообще дела, которые по положениям 19 февраля 1861 года были возложены на съезды мировых посредников; в частности, ведению уездного присутствия подлежали: 1) утверждение в должности волостных старшин; 2) наложение взысканий на должностных лиц крестьянского управления и предание их суду за преступления: 3) назначение сроков для собрания волостных сходов; 4) рассмотрение жалоб помещиков, обществ, отдельных крестьян и посторонних лиц и ведомств на должностных лиц общественного крестьянского управления; 5) дела по удалению вредных членов из среды сельских обществ по приговорам сельских сходов; 6) утверждение некоторых приговоров сельских обществ; 7) дела по семейным разделам и проч. Рассмотрение и решение весьма многих дел по земельному устройству крестьян возлагалось специально на непременного члена. Таким образом, уездные присутствия являлись учреждениями не только контролирующими общественное крестьянское управление, но и регулирующими его, по крайней мере в отношении наиболее важных вопросов крестьянской жизни; и на это вовсе не следует смотреть как на какое-либо излишнее и ненужное ограничение крестьянского самоуправления; напротив, учреждение крестьянских присутствий очевидно было подсказано мудрою политикой; многовековое ярмо крепостного права уже конечно не могло развить в крестьянах способности к вполне свободному и разумному самоуправлению; почти поголовное отсутствие грамотности также не было для этого благоприятным условием; поэтому если крестьянское самоуправление и явилось школой воспитывающей дух общественности и государственного сознания, то все же, в виду указанных причин, существование контролирующих и регулирующих учреждений было делом не только целесообразным, но и безусловно необходимым; эта необходимость еще более подтверждается тем, что и отношения между крестьянами и бывшими их владельцами не были еще вполне урегулированы.

Уездные присутствия не были, однако, и сами какими либо бесконтрольными инстанциями по делам крестьянского управления; в губерниях были образованы «губернские по крестьянским делам присутствия», состав которых имел приблизительно тот же характер, что и уездных, только что был более многочисленным; кроме губернатора, как председателя, здесь присутствовали в качестве членов: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющие казенною палатою и государственными имуществами; от земства здесь присутствовал председатель губернской земской управы; от судебного ведомства — прокурор окружного суда и, наконец, в видах заведывания всем делопроизводством, непременный член. Внимательно вглядываясь в этот состав, мы заметим, что он образован не случайно, и что вошедшие в него члены действительно имеют близкое отношение к крестьянскому делу. Предводитель дворянства, как представитель сословия, владевшего крепостными людьми; управляющий казенною палатой по вопросу о податях и сборах, управляющий государственными имуществами ввиду существования особого разряда государственных крестьян; представитель от земства, как представитель в данном случае наиболее крупной части самого земства — крестьянского сословия; наконец, прокурор окружного суда для дачи заключений по судебным делам, так как постановления сословного крестьянского суда подлежали также административному контролю и регулированию[3]. Крестьянские присутствия были упразднены в 1889 году со введением института земских участковых начальников и их съездов.

Подобного же рода смешанные присутствия были образованы и для заведывания некоторыми другими вопросами, Так, в 1874 году, взамен прежних рекрутских присутствий, были учреждены присутствия по воинским делам. Реорганизация была вызвана коренным изменением в отправлении самой воинской повинности. Стремясь к уравнению прав всех и каждого, правительство данной эпохи пришло к сознанию необходимости уравнять и обязанности граждан, в особенности очень трудные обязанности по отправлению воинской повинности; отсюда введение всеобщей воинской повинности, распространение ее на все классы и сословия; отсюда же и реорганизация самого учреждения, призванного регулировать это дело. Состав как уездных, так и губернских присутствий по воинским делам представлял несомненную гарантию в том, что прием лиц для отправления этой повинности будет совершаться согласно с требованиями закона и справедливости. Представители общей администрации, земства, ведомств — военного, судебного и медицинского должны были решать в коллегиальном присутствии все относящиеся сюда вопросы; ошибочные постановления уездных присутствий могли быть поправлены губернским[4].

Наконец, такой же смешанный состав получили учрежденные в 1866 году статистические комитеты, на которые было возложено собирание и разработка цифровых данных, касающихся самых различных сторон как административной жизни, так и вообще жизни местного губернского населения. Учреждение комитетов указывало на то, что правительство в своей административной деятельности желало стоять на твердой почве, желало иметь для нее указания, почерпнутые из действительной жизни.

Организация и компетенция других губернских учреждений подверглась также довольно существенным модификациям. Так губернские правления — эти высшие в губернии учреждения обшей администрации — были расширены в 1865 году в отношении их состава, путем введения в этот состав некоторых специалистов, как-то по части медицинской, строительной, инженерной. Но, с другой стороны, совокупность административных задач, возложенных законом на эти учреждения, значительно должна была уменьшиться, ввиду учреждения земских органов и реорганизации судебной части. Вместе с тем значительным образом сократилась и компетенция начальников губерний, за которыми по делам, относившимся к ведомству земских учреждений, осталось лишь право контроля и утверждения некоторых постановлений.

Более однородною сделалась и компетенция финансовых губернских учреждений — казенных палат, в виду того, что в том же 1865 году функция финансового контроля была возложена на вновь образованные контрольные палаты, а все более и более развивавшаяся акцизная деятельность, с отменою в 1863 году винных откупов, была возложена на акцизные управления в губерниях и окружные акцизные установления в уездах. В деятельности палат государственных имуществ произошло существенное изменение в том отношении, что заведывание управлением бывших государственных крестьян и попечительство над ними перешло в ведение крестьянских учреждений, за управлениями же государственных имуществ, как они стали называться на основании правил 1866 года, осталось лишь заведывание принадлежавшими государству землями и оброчными статьями, а равно и забота о развитии сельского хозяйства.

Не меньшее внимание правительства обращается и на организацию местных установлений в областях и окраинах, присоединенных к России. Здесь приходится иметь дело уже с совершенно особыми условиями жизни и полагать в основание организации установлений особые начала.

Так, в 1864 году, после окончательного присоединения Кавказа, управление им было вверено особому наместнику, при котором были образованы совет и главное управление. Высшее управление делами Кавказского края продолжало сосредоточиваться в кавказском комитете, возникшем еще в 1840 году и представлявшем ту характеристическую особенность, что, будучи по предметам своего ведомства установлением с местным характером, по степени своей власти он являлся установлением управления верховного. Кавказское наместничество существовало до 1881 года, когда найдено было уже возможным сгладить резкие особенности, отличавшие управление этого края от управления организованного на общих основаниях.

Довольно важные преобразования в местном управлении произошли и на западной границе, в Царстве Польском. По вступлении на престол, император Александр II восстановил административную самостоятельность этой провинции, утраченную после восстания 1830 года. Так, был восстановлен государственный совет Царства Польского, были образованы выборные губернские и уездные советы, на которые возлагалась забота о полиции безопасности, земледелии, торговле, путях сообщения и других предметах внутреннего благосостояния, причем уездные советы имели власть распорядительную, губернские же только совещательную. В больших городах были образованы городские советы с тем же значением, как и уездные; но восстание 1863 года вновь повлекло за собою уничтожение административной самостоятельности Царства Польского и установление централизации управления. Самостоятельные установления Царства Польского были упразднены, и центральное управление сосредоточено в общих имперских министерствах. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского, существовавшего в составе государственного совета империи, а в 1864 году был учрежден при Особе Государя «комитет по делам Царства Польского», в качестве совещательного установления, в видах соблюдения, как сказано было в законе, надлежащей последовательности и единства направления, как в отношении законодательных, так и административных вопросов, касавшихся Царства Польского[5]. Особый государственный совет в Царстве Польском был также упразднен в 1867 году[6]. Комитет же по делам Царства Польского просуществовал до 1881 года, когда ведавшиеся в нем дела были переданы в ведение комитета министров[7]. В 1866 и 1868 годах последовали изменения в местном управлении Царства Польского, на основании «Положения о губернском и уездном управлении в губерниях Царства Польского». Этим положением правительство стремилось образовать здесь местные установления на общих началах с теми изъятиями, которые вызывались условиями местной жизни, причем весьма многие установления вовсе не были образованы[8].

На нашей восточной окраине в 1867 году было образовано Туркестанское генерал-губернаторство с соответствующими учреждениями.

Весьма существенные видоизменения были произведены в рассматриваемый период времени и в тех местных установлениях, которые функционировали в области специальных задач администрации. Здесь наиболее видное место занимает, конечно, судебная реформа 20 ноября 1864 года. В замен прежних судов с более или менее сословным характером, была образована целая серия новых судебных установлений, в основание организации которых было положено начало сословной равноправности, т.е. равенства всех сословий перед законом; канцелярская тайна судопроизводства была заменена гласностью судопроизводства; формализм и письмоводство сведены к минимуму и преобладающее значение на суде дано устным показаниям; введена была, следовательно, устность судопроизводства; обвинительный процесс был заменен состязательным; вместе с этим выдающуюся роль в судебных установлениях стали играть представители адвокатуры и прокуратуры; предварительное следствие из рук полиции перешло в руки лиц судебного ведомства — судебных следователей, имеющих высшее юридическое образование; введен был институт присяжных заседателей, выбираемых из всех сословий; таким образом, самому обществу в лице его представителей было предоставлено государством право произносит свой приговор о порочных и преступных своих членах, введен кассационный порядок судопроизводства. Таковы были новые начала, которых должны были держатся судебные установления и которые далеко оставили за собою начала прежнего судопроизводства. Что касается самых установлений, то одни из них были организованы на единоличном начале, как мировые; установления — участковые и почетные мировые судьи; другие на коллегиальном, как съезды мировых судей, окружные суды и судебные палаты. В связи с судебною реформой, была облагорожена и система наказаний путем отмены наказаний телесных, как несоответствующих человеческому достоинству.

В сфере народного образования были введены улучшения в духе все той же гуманности и самодеятельности общества; в 1863 году введен новый университетский устав, в 1865 видоизменены законы о печати в 1871 году произведена гимназическая реформа; в 1872 г. издан устав реальных училищ.

Все вышеизложенное показывает. что царствование императора Александра II было, можно сказать, непрерывным триумфальным шествием на встречу самодеятельности общества в сфере местного управления и в то же время было периодом распространения в области управления вообще начал гуманности, справедливости и целесообразности. Но всего вышеизложенного недостаточно для всестороннего и точного уразумения и определения ценности всей реформаторской деятельности императора Александра II в области местного управления, Созданные им установления и проведенные в жизнь начала управления живут и до настоящего времени, так что изложение современного состояния местного управления и указания на произведенные уже впоследствии модификации еще более уяснят нам значение этого царствования для местных установлений.

В заключение этого исторического очерка развития местных установлений не лишне будет, избегая уже всяких частностей и подробностей, указать на последовательный ход этого развития, т.е. сопоставить между собою основные начала управления и организации местных установлений в каждый из рассмотренных периодов.

Период до-московский. Слияние высшего и местного управления благодаря непосредственной деятельности князей; — княжеские объезды.

Первые местные органы — мужи, наместники и проч. Частновладельческие воззрения на управление; слияние в одних и тех же руках всех, правда немногочисленных и несложных, функций местного управления; отсутствие инстанций: отсутствие денежного вознаграждения; на ряду с правительственными органами — земские местные органы, как остаток от времен доисторических и как противовес несовершенству приказных органов. Частная юрисдикция и администрация на основании жалованных грамот.

Период московский. Первая половина. Организация местного управления под влиянием объединительной политики. Преобладание земского элемента в управлении в виду отсутствия единства административной организация и несовершенства приказных органов. Вторая половина. Постепенное упрочение приказной администрации; объединение и концентрирование местной власти; благодаря этому постепенное умаление земского начала. Расширение функций внутреннего управления.

Петровский период. Усиление местной власти и уничтожение участия земского элемента в управлении. Стремление провести в управление идею государственности в противоположность частновладельческим взглядам; развитие функции контроля; дальнейшее развитие единства административной деятельности; организация установлений в собственном смысле слова в противоположность единоличным должностям; коллегиальное начало. Принцип выслуги, т.е. личной деятельности постепенно устраняет начало происхождения и родовитости; возникновение специальной администрации; начало отделения судебных установлений от административных.

Царствование Екатерины II. Первые зачатки нового местного самоуправления, проникнутые сословным характером; признание в принципе необходимости децентрализации управления; дальнейшая специализация администрации, возникновение специальных органов внутреннего управления; стремление примирить авторитет власти, выражающийся в существовании единоличных местных начальников, с принципом пользы, т.е. наиболее целесообразного удовлетворения местных общественных потребностей, выражающимся в организации коллегиальных или бюрократических местных установлений.

Период со смерти Екатерины II до вступления на престол императора Александра II. Успешное примирение начала авторитета власти с началом пользы путем более точного определения предметов ведомства. Подготовление самоуправления на общесословных началах путем комбинирования земских элементов в составе правительственных органов и признания территориального начала в замену сословного. Первые зачатки крестьянского самоуправления.

Царствование Императора Александра II. Слияние земских элементов и образование земства; земское самоуправление и децентрализация управления. Усиление общественной самодеятельности в области сословного самоуправления. Привлечение земских элементов в состав правительственных органов, как результат усилившегося доверия к общественным силам. Новые формы самостоятельности общества в области судопроизводства. Усиленная дифференциация управления. Развитие децентрализованной администрации окраин.

[1] Выяснение значения освобождения крестьян в отношении их юридического положения будет во втором томе, в отделе о крестьянах.

[2] Подробное изложение см. ниже в отделе о земском самоуправлении.

[3] Полож. о губерн. и уезд. по крестьянским делам учреждениях 27 июня 1874 г. См. Мышь Полож. о земск. учрежд. изд. 1886 г. стр. 381 и след.

[4] Общий устав о воинской повинности изд. 1876 года.

[5] Пол. Собр. Зак. № 43924.

[6] Пол. Собр. Зак. № 44327.

[7] 3-е Пол. Собр. Зак. №224.

[8] Так как Положение 1866 года во многих отношениях лежит в основании ныне действующей организации местных установлений в привислянских губерниях, то подробное изложение установлений по этому положению см. ниже в отделе о местных установлениях Царства Польского.