15.3. Совершенствование охраны и использования земель лесного фонда

Постоянное обновление земельного законодательства, внесение в порядке законодательной инициативы и обсуждение проекта новой редакции ЛК, нарастающие общественные дебаты вокруг него обусловливают необходимость профессионального рассмотрения проблем охраны и использования земель лесного фонда, совершенствования земельного и лесного законодательств РФ на современном этапе.

Направления совершенствования земельного законодательства. В условиях активного правотворчества могут возникать нестыковки земельного законодательства с другими федеральными законами, влекущие за собой внесение изменений и дополнений в законы. По такому пути идут многие развитые страны, дорожащие стабильностью и эффективностью своего законодательства и обусловленного им правопорядка. В этой связи необходима тщательная инвентаризация норм изменяемого акта с целью уяснения его эффективности, осторожного вмешательства в его концепцию и структуру, соблюдения правила «не навреди».

Разработчики новых проектов, обозначая новый этап развития реформ, обнародовали несколько целей коренного изменения российского, в том числе земельного и лесного, законодательства.

1. Устранение декларативных, «неюридических» положений вполне обоснованно и постепенно осуществляется, хотя не так быстро, как хотелось бы. Пропагандистские традиции в законодательстве восходят ко второму десятилетию XX в., когда программы и цели надо было доводить до населения с помощью декретов. В ЗК 2001 г. декларации сведены к минимуму — этот федеральный закон в основном включает правовые предписания, имеющие прямое действие. Немного их и в Л К 1997 г. (по сравнению с другими федеральными законами), поскольку он принимался уже в период избавления от рекламных и неюридических положений.

382

Глава 15. Земли лесного фонда

Не следует совсем отказываться от провозглашения принципов и концепций в законодательстве; в тех случаях, когда они порождают правовые последствия, на них основывается и последующее законотворчество и даже судебная и административная практика. Но излишняя расплывчатость законов мешает их неуклонному и неукоснительному применению, ослабляет их четкость и категоричность.

2. Устранение дублирования, разграничение и уточнение полномочий РФ и ее субъектов в условиях и в период совершенствования и обновления Федерации считается весьма актуальным и заслуживает повышенного внимания: нынешнее состояние земель лесного фонда и лесов во многих случаях свидетельствует об их необустроенности, разрозненности лесного управления, неупорядоченности лесоустройства и лесовосстановления. Взвешенность в изменении баланса полномочий РФ, ее субъектов и муниципальных образований крайне необходима, чтобы впоследствии не упрекать в поспешности и непродуманности решений.

3. Закрепление и развитие гражданско-правовых, имущественных отношений, предусмотренных Конституцией прав частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, которые могут распространяться на земли, леса и иные природные ресурсы, имеют своей целью повышение продуктивности, рациональности использования земель, обеспечение их большей сохранности.

Имущественные отношения на лесных землях. Действующий ЛК в ст. 5, 9, 12, 21, 22 и др. закрепил регулирование гражданским законодательством:

•  отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, под которой понимают лес, выведенный из лесного фонда, в том числе произрастающий на земельных участках, принадлежащих на праве частной собственности;

•  отношений в области использования древесины, технического и лекарственного сырья, а также иных лесных ресурсов, добытых в установленном порядке при пользовании лесным фондом;

•  имущественных отношений, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, если иное не предусмотрено в Л К.

15.3. Совершенствование охраны и использования...

383

К правам пользования участками лесного фонда и участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского и земельного законодательств, если иное не установлено в ЛК. Таким образом, распространение имущественных отношений и правил на земельные и лесные отношения широко осуществлено в ЗК и ЛК и реализуется на практике.

Совершенствование регулирования использования земель лесного фонда. Регулярно вносятся предложения о совершенствовании охраны и использования земель лесного фонда путем изменения форм собственности на них, порядка перевода лесных земель в нелесные, из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, об усилении контрольных функций муниципальных образований при сохранении за Российской Федерацией общего надзора за режимом лесопользования.

Эти меры повышения эффективности земельного и лесного законодательств осуществляются постоянно, в том числе посредством перевода лесных площадей в нелесные, лесов первой группы в леса иных групп (после проведения государственной экологической экспертизы и осуществления других мер, описанных в подразд. 15.2), усиления регионального и муниципального контроля, передачи части государственных полномочий муниципальным образованиям.

В ФЗ от 29.12.2004 № 199-ФЗ предусматриваются порядок предоставления участков лесного фонда в аренду, проведения лесных конкурсов и лесных аукционов; полномочия органов государственной власти субъектов РФ (в том числе за счет субвенций из федерального бюджета) и органов местного самоуправления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Видное место в изменениях ЛК в 2004 г. заняли экономические вопросы использования земель лесного фонда — финансирование расходов на государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, на ведение лесного хозяйства, распределение и использование средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом, которые должны осуществляться на основании бюджетного законодательства РФ.

384

Глава 15. Зенита лесного фонда

Проблемы приватизации земель лесного фонда. Среди нововведений, которые предполагалось включить в новые редакции ЗК и ЛК, главное — приватизация земель лесного фонда и лесов после истечения определенного срока их аренды. Инициаторы проектов объясняли необходимость приватизации лесов их нынешней бесхозностью, низкой продуктивностью: при наличии 82 млрд куб. м древесины (что составляет свыше 25% мировых запасов) на долю России приходится лишь 2% продукции мирового лесопромышленного комплекса, причем только 20% заготовленной древесины подвергается глубокой переработке, превращающей сырье в ценные категории товаров.

По-видимому, речь все же шла о приватизации небольших лесных участков для дачного, коттеджного и иного строительства. Но выделение лесных земель для строительства широко практиковалось еще в 1990-х гг. и продолжается в настоящее время путем перевода площадей лесов первой группы в другие группы и лесных земель в нелесные по распоряжениям Правительства РФ после заключений государственной экологической экспертизы. Еще более оно было узаконено ФЗ от 10.12.2003 № 171-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации», принятым Государственной Думой РФ 21.11.2004 и одобренным Советом Федерации РФ 26.11.2004, а также федеральными законами от 22.08.2004 № 122-ФЗ и от 29.12.2004 № 199-ФЗ.

Немаловажно и то, что возможная приватизация может коснуться лесных земель вблизи мегаполисов — Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Нижнего Новгорода, Самары, где леса имеют преимущественно защитный, природоохранный характер и должны подлежать особой, повышенной охране. Вокруг этих городов немало запущенных, необработанных, неиспользуемых нелесных земель, могущих стать резервом для жилищно-бытового строительства и связанного с ним благоустройства, озеленения и облесения.

В ФЗ от 29.12.2004 № 199-ФЗ подведен итог дискуссиям вокруг оборота земель лесного фонда: согласно его ст. 7 предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться гласно с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории; участки лесного фонда, переданные в аренду, не подлежат переходу в соб-

Вопросы и задания для самоконтроля

385

ственность арендатора по истечении срока аренды; выкуп арендованных участков запрещается.

Единство земли и леса. Важным положением российского законодательства является увязывание в единое целое леса и земли, превращение их в единую недвижимость, оборот которой регулируется земельным, лесным, гражданским законодательствами. В ст. 130 ГК предусмотрено: «к недвижимым вещам (недвижимость) относятся земельные участки и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения».

В преамбуле и иных нормах ЛК, в ЗК (ст. 101 «Земли лесного фонда») и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ предусматриваются единство леса и земли, на которой он расположен, необходимость их комплексной, в том числе правовой, экономической, охраны и защиты, а также одновременного сохранения, восстановления и использования.

При современном состоянии правосознания и правовой дисциплины категоричные и конкретные запреты, устанавливаемые в законодательстве, нередко грубо нарушаются: прокурорские проверки и судебные дела фиксируют и пытаются пресекать самовольный захват земель лесного фонда, их захламление отходами, незаконное застраивание урезов воды и водоохранных защитных зон, перекрытие подходов к местам общего пользования, уклонение от выполнения сервитутных требований. Одновременно в российском праве содержатся положения о социальной ценности леса, о том, что недопустимо запрещать гражданам собирать грибы-ягоды, совершать прогулки по привычным местам.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.  Что понимается под лесом; под землями лесного фонда; под древесно-кустарниковой растительностью?

2.  В каком соотношении находятся земельное, лесное, экологическое право?

3.   Какие права и обязанности в отношении земель лесного фонда имеют граждане; землепользователи; лесопользователи?

4.  Каковы цели и виды использования земель лесного фонда? Как они связаны с правовой охраной окружающей среды?

13 Земельное право

386

Литература

5.  Каковы перспективы правового совершенствования охраны и использования земель лесного фонда?

6.  Что составляет основы организации лесного хозяйства?

7.  Каковы возможности управления землями лесного фонда и степень реализации принципов государственного управления в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства?

8.  Каковы особенности и проблемы реализации прав аренды и собственности на земли лесного фонда?

Литература

Гусев Р.К. Экологическое право. М., 2000.

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 1997.

Крассов О.И. Комментарий к Основам лесного законодательства Российской Федерации. М., 1995.

Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М., 1990.

Пугач Е.И. Договор аренды участков лесного фонда//Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2000. № 2.

Шуплецова Ю.И. Охрана зеленых насаждений в городах. Пермь, 2003.