§ 2. Милиция в Российской Федерации, ее задачи, организация и полномочия

Милиция в РФ представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы об­щества и государства от преступных и иных противоправных по­сягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных Законом о милиции и другими феде­ральными законами.

Милиция, как отмечалось, — основная структурная часть под­разделений ОВД. Поэтому в своей деятельности она, как и ОВД в Целом, руководствуется указанными выше нормативными право­выми актами, основным из которых является Закон о милиции.

Задачами милиции являются:

обеспечение безопасности личности;

предупреждение и пресечение преступлений и администра­

тивных правонарушений;

выявление и раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной

безопасности;

защита частной, государственной, муниципальной и иных

форм собственности;

254          Глава XII. Органы внутренних дел РФ

• оказание помощи физическим и юридическим лицам в за­щите их прав и законных интересов, в пределах, установленных Законом о милиции (ст. 2).

Решение первой задачи обеспечивается милицией в рамках предоставленных полномочий по предотвращению угрозы жизни, здоровью и достоинству личности. Такая угроза может возник­нуть в результате каких-то или чьих-то противоправных действий либо проявления бездействия со стороны какого-то лица. Мили­ция защищает права и свободы человека и гражданина независи­мо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, иму­щественного и должностного положения, места жительства, отно­шения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств .-Она обязана оказы­вать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, адми­нистративных правонарушений и несчастных случаев, а также оказавшихся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни и здоровья. В ее задачу входит прием и регистрация заявле­ний, сообщений и иной информации о преступлениях, админист­ративных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное принятие мер, предусмотренных законом.

Выполняя вторую задачу, милиция призвана выявлять обсто­ятельства, причины и условия, способствующие совершению пра­вонарушений, и в пределах своей компетенции принимать меры по их нейтрализации, ослаблению или устранению. Эта задача предполагает также предотвращение замышляемых и подготав­ливаемых преступлений.

Выявляя и раскрывая преступления, милиция совершает дей­ствия, направленные на обнаружение, выявление преступлений, установление и розыск лиц, совершивших преступления, скрыва­ющихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, а также разыскивает похищенное имущество. Для реализации этой зада­чи на милицию возложена функция дознания. Руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства, она воз­буждает уголовное дело, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления.

Успешный розыск и изобличение преступников предполагает использование сотрудниками милиции специальных, в основном негласных, оперативно розыскных средств и методов. Они при­меняются строго в соответствии с Законом об оперативно-розыск-

§ 2. Милиция в РФ, ее задачи, организация и полномочия     255

^№-—    ■             —           

ной деятельности. Большая часть сотрудников милиции занята реализацией административных функций, т.е. исполнительно-распорядительной деятельностью, связанной с охраной обще­ственного порядка и обеспечением общественной безопасности, контролем за соблюдением некоторых правил, в том числе правил пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, надзором на соблюдением правил лицензионно-разрешительной системы.

Милиция призвана поддерживать установленный нормами права порядок взаимоотношений между людьми при их нахожде­нии в различных местах; предотвращать или же снижать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, например, создаваемую каким-то источником повышенной опасности (оружие, автомо-тотранспорт) либо возникшую в результате каких-то чрезвычай­ных событий (катастрофы, наводнения, крупные пожары, сти­хийные бедствия и другие чрезвычайные события).

В этом аспекте важная роль в деятельности милиции принад­лежит Государственной инспекции безопасности дорожного дви­жения, которая осуществляет надзор за соблюдением правил дорожного движения, контроль за безопасным содержанием авто­мобильных дорог, улиц и дорожных сооружений, учет автотранс­портных средств, надзор за техническим состоянием автомотот-ранспорта, проводит их технические осмотры, экзаменационно-регистрационную работу и т.д.

В области обеспечения правил лицензионно-разрешительной системы милиция организует порядок выдачи разрешений на при­обретение и хранение огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функциони­рование указанных объектов и предметов.

К данной области деятельности милиции следует отнести и вы­дачу разрешений (лицензий), специальных средств и оружия ча­стным детективам и охранникам, на создание негосударственных Детективных служб, а также контроль за соблюдением установ­ленных законом положений об их деятельности (подробнее см. гл. XXI).

Выполняя пятую задачу, связанную с защитой частной, госу­дарственной, муниципальной и иных форм собственности, мили-Чия на основе договоров с физическими или юридическими лицами °Храняет принадлежащее им имущество, инспектирует подразде­ления охраны организаций, дает обязательные к исполнению пред­писания по устранению недостатков, выявленных в технической

256          Глава XII. Органы внутренних дел РФ

укрепленности объектов, и обеспечению сохранности государствен­ной и муниципальной собственности. В процессе предупреждения и пресечения административных правонарушений в сфере эконо­мики, когда совершаются правонарушения в области законода­тельства о предпринимательстве, в торговле и финансах, а также посягающие на собственность, милиция прежде всего организует взаимодействие с государственной налоговой службой, таможен­ными и иными органами и организациями в сфере экономики.

Органы милиции принимают неотложные меры по обеспечению сохранности бесхозного имущества и кладов до передачи их в веде­ние соответствующих государственных органов и должностных лиц, обеспечивают сохранность найденных и сданных в милицию доку­ментов, вещей, ценностей и другого имущества, возврат их закон­ным владельцам либо реализацию в установленном порядке.

Наконец, говоря о шестой задаче — оказание милицией помо­щи физическим и юридическим лицам в защите их прав и закон­ных интересов, то это имеет место лишь тогда, когда их законным действиям оказывается противодействие или угрожает опасность. Например, сотрудники милиции осуществляют для оказания ме­дицинской помощи привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным судом (судьей), уклоняю­щихся от явки по вызову лиц, страдающих заболеваниями и пред­ставляющих непосредственную опасность для себя или окружаю щих, а также указанных лиц, совершивших общественно опасные деяния; обеспечивают совместно с органами здравоохранения в случаях и в порядке, установленных законодательством РФ, на­блюдение за лицами, страдающими психическими расстройства­ми, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющи­ми опасность для окружающих, в целях профилактики правона­рушений.

Возложение на милицию иных, кроме перечисленных задач, возможно только путем внесения изменений и дополнений в За­кон о милиции. Из этого очевидно, что законодатель встал на путь деуниверсализации милиции, оставив за ней решение лишь шести указанных задач (функций), которые, как правило, на практике тесно взаимосвязаны. Следует отметить, что происходящая в стра­не административная реформа предполагает переосмысление функций милиции в направлении их оптимизации, исключая из­быточность.

Деятельность милиции строится в соответствии с принципа­ми уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гу

§ 2, Милиция в РФ, ее задачи, организация и полномочия   '  257

манизма, гласности, во взаимодействии с другими государственны­ми органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка.

Милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обраще­нию, собирать, хранить, использовать и распространять информа­цию о частной жизни лица без его согласия, за исключением слу­чаев, предусмотренных федеральным законом.

В своей деятельности, как отмечалось, милиция подчиняется МВД России, а милиция общественной безопасности — также со­ответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ.

Руководство всей милицией в РФ осуществляет министр внут­ренних дел РФ, а в субъектах РФ — министры внутренних дел, на­чальники управлений (главных управлений) внутренних дел.

В районах, городах и иных муниципальных образованиях ор­ганами милиции руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел.

Руководство милицией на железнодорожном, водном и воз­душном транспорте, в закрытых административно-территориаль­ных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуще­ствляют начальники соответствующих ОВД.

В соответствии с Законом о милиции она подразделяется на Службу криминальной милиции (СКМ) и Службу милиции обще­ственной безопасности — СМОБ (местную милицию) — (см. схе­му II)1.

Служба криминальной милиции — это правоохранительный орган, непосредственно и целенаправленно обеспечивающий с по­мощью гласных и негласных сил, средств и методов выявление и документирование преступной деятельности лиц, подготавливаю­щих или совершивших преступление против физических и юри­дических лиц, их имущественных и неимущественных прав и сво­бод или покушающихся на них2.

Ее основными задачами являются выявление, предупрежде­ние, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организа-

1              См.: постановления Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925, 926

«О подразделениях криминальной милиции» и «О подразделениях милиции обще­

ственной безопасности» // СЗ РФ. № 50. Ст. 4904, 4905.

2              См.: Прудников А.С., Андриашин ХЛ. Указ. соч. С. 128.

258

Глава XII. Органы внутренних дел РФ

Схема 11. Организация милиции в РФ

Милиция

Служба криминальной милиции

Служба милиции общественной безопасности (местная милиция)

подразделения уголовного розыска

дежурные части

подразделения по борьбе с экономическими преступлениями

подразделения патрульно-постовой службы

экспертно-криминалистические

(научно-технические)

подразделения

отряды милиции особого назначения

другие подразделения

подразделения ГИБДД

участковые инспектора

подразделения паспортно-визовой службы

подразделения лицензионно-разрешительной работы

другие подразделения

ция и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов до­знания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголов­ного наказания, без вести пропавших и иных лиц, в случаях, пре­дусмотренных законодательством РФ (ст. 8 Закона о милиции). Служба криминальной милиции по поручению органов пред­варительного следствия осуществляет следственные и иные дейст­вия по сбору и проверке доказательств, а также по задержанию преступников, ведет оперативно-профилактические и розыскные учеты, работу по предупреждению преступлений, оказывает со-

§ 2. Милиция в РФ, ее задачи, организация и полномочия     259

действие милиции общественной безопасности в исполнении воз­ложенных на нее обязанностей.

Выполняя возложенные на нее задачи, криминальная мили­ция в основном осуществляет оперативно-розыскную деятель­ность, направленную на выявление, предупреждение и раскры­тие тяжких и особо тяжких преступлений, совершаемых тайно, с применением мер сокрытия следов, а также на выявление и пресе­чение преступной деятельности организованных преступных групп (§ 2 гл. XVII настоящего учебника). Она проводит кримина­листические и иные экспертные исследования разного рода мате­риальных объектов в целях получения доказательств по уголовно­му делу.

Криминальная милиция осуществляет и уголовно-процессу­альную деятельность: проверку заявлений и сообщений о пре­ступлениях, по которым обязательно предварительное следст­вие, производит дознание в виде неотложных следственных дей­ствий и т.д.

Компетенция подразделений криминальной милиции (см. схе­му 11) смешанная: они осуществляют борьбу с преступностью как по линии уголовного розыска, так и по линии борьбы с экономиче­скими преступлениями.

Начальники службы криминальной милиции назначаются на должность и освобождаются от должности начальником вышесто­ящего ОВД. Они являются одновременно заместителями началь­ника соответствующего ОВД. Криминальная милиция в своей дея­тельности не подчиняется местным органам власти, порядок ее со­здания, реорганизация, состав и численность, ликвидация ее подразделений определяется Правительством РФ. Она финанси­руется за счет средств федерального бюджета.

Служба милиции общественной безопасности (местная мили­ция) входит в состав и структуру МВД России, МВД республик в составе РФ, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управ­лений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, горо­дах, районах городов она создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

Правовая основа и принципы деятельности Службы милиции общественной безопасности (СМОБ), наряду с Законом о милиции, пределяются Положением о милиции общественной безопасно-

260          Глава XII. Органы внутренних дел РФ

сти (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 (в ред. Указа Президента РФ от 2 декабря 1998 г. М 1454)', другими законода­тельными актами.

Численный состав СМОБ составляет более половины от общей численности милиции. В состав СМОБ входят:

дежурные части, которые одновременно являются дежур­

ными частями соответствующего городского, районного отдела

(управления) внутренних дел, отдела (управления) внутренних

дел на транспорте;

участковые инспектора милиции2;

изоляторы временного содержания задержанных и заклю­

ченных под стражу лиц (ИВС);

подразделения: патрульно-постовой службы милиции (в том

числе отряды милиции особого назначения — ОМОН)3, Государст­

венной инспекции безопасности дорожного движения, охраны

объектов по договорам, охраны и конвоирования задержанных и

арестованных, лицензионно-разрешительной работы и контроля

за частной детективной и охранной деятельностью, по исполне­

нию административного законодательства, по предупреждению

правонарушений несовершеннолетних, по раскрытию преступле­

ний, по делам о которых производство предварительного следст­

вия не обязательно, специализированные подразделения дозна­

ния и др.

В отличие от криминальной милиции, в соответствии с зако­нодательством РФ СМОБ призвана решать следующие основные задачи'*

обеспечение личной безопасности граждан;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной

безопасности;

предупреждение и пресечение преступлений и администра­

тивных правонарушений;

1 САПП. 1993. № 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6010; 2001. № 24. Ст. 2416.

Объем возложенных на них функций свидетельствует, что участковый — это милиция в миниатюре. Сегодня их в России почти 54 тыс., из них в Москве 2950. См.: Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченно­го милиции // Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 « О мерах по совер­шенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // Российская газета. 2002. 27 нояб.; 2003. 23 янв., 15 апр.

Отряды милиции особого назначения создаются в республиканском, крае­вом, областном центре, крупном городе со сложной оперативной обстановкой.

§ 2. Милиция в РФ, ее задачи, организация и полномочия     261

| • раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование пре­ступлений в форме дознания;

•               оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам,

должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организаци­

ям и общественным объединениям.

Иные задачи на СМОБ могут быть возложены только законом.

Анализ деятельности СМОБ свидетельствует, что она в большей степени призвана решать вопросы местного уровня, в связи с чем подчиняется и подконтрольна не только вышестоящему органу внутренних дел, но и местной администрации, т.е. имеет двойное подчинение. Так, например, в г. Москве отдел муниципальной ми­лиции административного округа (которая является милицией об­щественной безопасности, содержащейся за счет средств городско­го бюджета) подчиняется управлению муниципальной милиции ГУВД и префекту административного округа по вопросам правопо­рядка и безопасности, а также начальнику УВД административно­го округа в оперативном отношении. Однако префект не вправе вме­шиваться в уголовно-процессуальную и административно-юрис-дикционную деятельность отдела муниципальной милиции.

Отдел муниципальной милиции административного округа возглавляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности начальником ГУВД Москвы по пред­ставлению управления муниципальной милиции и по согласова­нию с префектом округа.

Дальнейшая реформа милиции предполагает полное выделе­ние СМОБ из ведения МВД России с передачей ее в исключитель­ное ведение органов местного самоуправления, что позволит со­здать оптимальную модель полицейской системы, обеспечиваю­щей в своей деятельности разумное сочетание интересов государства и местного самоуправления.

Полномочия милиции представляют собой право (и одновремен­но обязанность) ее субъектов действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным Законом о милиции (ст. 10,11) и иными нормативными правовыми актами. В частности, милиция вправе:

•               требовать от граждан и должностных лиц прекращения пре­

ступления или административного правонарушения, а также дей­

ствий, препятствующих осуществлению полномочий милиции,

законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, долж­

ностных лиц органов государственной власти и должностных лиц

органов местного самоуправления, представителей общественных

262          Глава XII. Органы внутренних дел РФ

объединений; удалять граждан с места совершения правонарущ^ ния или происшествия;

проверять у граждан и должностных лиц документы, удос­

товеряющие личность, если имеются достаточные основания по­

дозревать их в совершении преступления или административного

правонарушения, а при наличии достаточных данных о том, что

они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества,

взрывные устройства, наркотические средства или психотропные

вещества, производить личный досмотр лиц, досмотр их вещей,

ручной клади и багажа, изымать указанные предметы, средства и

вещества при отсутствии данных о наличии законных оснований

для их ношения и хранения;

вызывать граждан и должностных лиц по находящимся в

производстве делам и материалам, в случаях, предусмотренных

законом, подвергать их приводу;

составлять протоколы об административных правонаруше­

ниях, осуществлять административное задержание; задерживать

на срок до трех часов лиц, незаконно проникнувших либо пытав­

шихся проникнуть на охраняемые милицией территории и объек­

ты, получать от указанных лиц объяснения, производить их лич­

ный досмотр и досмотр их вещей;

производить уголовно-процессуальные действия;

задерживать и содержать под стражей подозреваемых и лиц,

которым мерой пресечения избрано заключение под стражей;

задерживать и доставлять в приемники-распределители,

центры временной изоляции для несовершеннолетних правонару­

шителей, а также центры социальной реабилитации, в специаль­

ные учреждения лиц, уклоняющихся от назначенных принуди­

тельных мер медицинского и воспитательного характера;

задерживать и доставлять в медицинские учреждения либо в

дежурные части ОВД и содержать в них до вытрезвления лиц, на­

ходящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утра­

тивших способность самостоятельно передвигаться или ориенти­

роваться в окружающей обстановке либо могущих причинить

вред окружающим или себе;

осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соот­

ветствии с федеральным законом;

•               осуществлять  предусмотренные  законодательством  учеты

физических и юридических лиц, предметов и фактов и использо­

вать данные этих учетов; в случаях, предусмотренных федераль­

ным законом, производить дактилоскопирование физических лиц;

§ 2. Милиция в РФ, ее задачи, организация и полномочия     263

•               применять предусмотренные законом меры по контролю в

отношении лиц, которым назначены виды наказания, не связан­

ные с лишением свободы, либо наказание назначено условно.

Милиция имеет и иные предусмотренные Законом о милиции права. Использование предоставленных ей прав возможно только в целях исполнения обязанностей, возложенных на нее указан­ным законом.

К основным обязанностями милиции относятся:

предотвращение и пресечение преступлений и администра­

тивных правонарушений, оказание помощи гражданам, постра­

давшим от правонарушений, а также находящимся в беспомощ­

ном состоянии, опасном для их жизни и здоровья;

принятие и регистрация заявления, сообщения о преступле­

нии и административном правонарушении, возбуждение уголов­

ных дел, производство дознания, раскрытие преступлений;

розыск лиц, совершивших преступление, скрывающихся от

органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполне­

ния наказания, без вести пропавших;

обеспечение правопорядка на улицах, других общественных

местах, регулирование дорожного движения, регистрация и учет

автомототранспорта, прием экзаменов и выдача удостоверений на

право управления автомототранспортом и т.д.;

выдача лицензий на продажу или приобретение, коллекцио­

нирование и экспонирование гражданского и служебного оружия

и патронов к нему, разрешения на их ношение, хранение, ввоз на

территорию РФ и вывоз из РФ;

охрана на основе договора с физическими или юридически­

ми лицами принадлежащего им имущества;

принятие мер безопасности в отношении судей, народных,

присяжных заседателей, прокуроров, следователей, приставов-

исполнителей, должностных лиц контролирующих органов и ор­

ганов внутренних дел, их близких; мер по охране свидетелей, по­

терпевших и других лиц, содействующих уголовному судопроиз­

водству, их близких, жизнь, здоровье или имущество которых на­

ходятся в опасности;

обеспечение исполнения судебных решений о направлении

несовершеннолетних, совершивших правонарушения, в специ­

альные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для

детей и подростков с девиантным поведением (отклоняющимся от

нормы, общественно опасным).

264          Глава XII. Органы внутренних дел РФ

Милиция выполняет и другие обязанности, предусмотренные Законом о милиции.

Законодательством предусмотрены гарантии правовой и соци­альной защиты сотрудников милиции. Их правовая защита выра­жается в следующем:

во-первых, законные требования сотрудника милиции обя­

зательны для исполнения всеми гражданами и должностными

лицами. В случае невыполнения или создания препятствий к вы­

полнению возложенных на него обязанностей предусматривается

ответственность в соответствии с законом. Если при этом правона­

рушителю причиняется вред (моральный, материальный или фи­

зический), то сотрудник милиции от ответственности освобожда­

ется (ст. 38 УК);

во-вторых, на деятельность сотрудников милиции распро­

страняются и положения о необходимой обороне и крайней необ­

ходимости (ст. 37, 39 УК). Они вправе в этих целях использовать

специальные средства, физическую силу, огнестрельное оружие.

Для этого сотрудники милиции обязаны проходить специальную

подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к

действиям в условиях, связанных с применением физической

силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Говоря о социальной защите, сегодня сотрудники милиции пользуются отдельными льготами, которые нельзя признать адек­ватными содержанию, опасности и общественной значимости их деятельности: увеличенным отпуском, бесплатным проездом к ме­сту его проведения; они подлежат обязательному государственно­му страхованию за счет бюджета, отдельными жилищно-комму­нальными льготами.

Милиция не имеет права вмешиваться в политическую дея­тельность. Милиция деполитизирована (департизирована), в ней запрещено создание партий и политических движений, но для защиты своих личных и имущественных прав и интересов сотруД" ники милиции могут объединяться в профессиональные союзы.